Målet med undersøkinga har vore å vurdere i kva grad statlege verkemiddel og tiltak som er sette i verk i kommunane, medverkar til å redusere konsekvensane av fattigdom blant barn og unge. Undersøkinga omfattar perioden 2002–2013.

Bakgrunnen for undersøkinga er at Stortinget fleire gonger har gitt uttrykk for at det er behov for å styrkje innsatsen mot fattigdom blant barn. Stortinget har vist til at barnefattigdom i Noreg i dag i stor grad handlar om at barn opplever å vere stengde ute frå sosiale samanhengar på grunn av den økonomiske situasjonen til familien. Ifølgje FNs konvensjon om barnerettane har barn rett til å kunne delta i leik og fritidsaktivitetar. Sidan 2002 har det vore fleire tiltaks- og handlingsplanar mot fattigdom. Samtidig har delen barn i låginntektsfamiliar auka. Det har forsterka behovet for verkemiddel retta mot økonomisk vanskelegstilte barn og unge.

Undersøkinga har teke utgangspunkt i følgjande vedtak og føresetnader frå Stortinget:

• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (forvaltningslova)

• FNs konvensjon om barnerettane av 20. november 1989

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 (lov om sosiale tenester i Nav)

• Budsjett-innst. S. nr. 2 (2007−2008), jf. St.prp. nr. 1 (2007−2008) for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Innst. 15 S (2011−2012) jf. Prop. 1 S (2011−2012) for Arbeidsdepartementet

• Innst. 14 S (2011−2012), jf. Prop. 1 S (2011−2012) for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Innst. 14 S (2012−2013), jf. Prop. 1 S (2012−2013) for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Rapporten blei lagd fram for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet ved brev 6. mars 2014. Departementa har i brev av høvesvis 7. april og 4. april 2014 gitt kommentarar til rapporten. Kommentarane er i hovudsak innarbeidde i rapporten og i dette dokumentet.

1.1 Hovudfunn

• Fleire barn veks opp i familiar med låginntekt.

• Mange kommunar gjer for lite for at fattige barn skal kunne delta sosialt.

• Den statlege innsatsen for å redusere konsekvensane av fattigdom blant barn og unge er ikkje godt nok koordinert.

• Behova til barna blir ikkje godt nok kartlagde når foreldra søkjer om sosialhjelp.

1.2 Merknadene frå Riksrevisjonen

1.2.1 Fleire barn veks opp i familiar med låginntekt

I perioden frå 2002 til 2012 auka delen barn i låginntektsfamiliar frå fem til åtte prosent. Dette er hushald som gjennom tre år har hatt ei gjennomsnittleg netto inntekt under 60 prosent av medianinntekta. Med denne måten å måle fattigdom på var det 78 000 fattige barn i Noreg i 2012. Barn utgjorde ein større del av låginntektsgruppa i 2012 enn i 2002, og delen fattige barn er blitt like høg som delen fattige i befolkninga elles.

Det er fleire årsaker til at delen fattige barn har auka. Inntektsutviklinga har ført til at låginntektsgrensa har blitt høgare. Auka innvandring har medverka til at det har blitt fleire barn i låginntektsfamiliar. I 2012 hadde halvparten av barna i låginntektsfamiliar innvandrarbakgrunn. Det har også vore ein auke i talet på einslege forsørgjarar med låginntekt. Vidare har mange offentlege overføringar og ytingar ikkje blitt regulerte i samsvar med lønns- og prisveksten, og det har hatt konsekvensar for kor mange familiar som har låginntekt. Særleg er barnetrygda viktig i denne samanhengen.

Den viktigaste årsaka til låginntekt er likevel manglande yrkesdeltaking. Riksrevisjonen vil peike på at verkemiddel som medverkar til at fleire kjem i arbeid, framleis må vere sentrale i arbeidet for å redusere omfanget av barnefattigdom.

1.2.2 Mange kommunar gjer for lite for at fattige barn skal kunne delta sosialt

Stortinget har i fleire samanhengar gitt uttrykk for at alle barn skal kunne delta på viktige sosiale arenaer slik barnekonvensjonen legg til grunn. Det vil seie at kommunane må ha tiltak som inkluderer barn og unge frå økonomisk vanskelegstilte familiar.

Statlege tilskotsordningar har medverka til at mange kommunar har etablert tiltak som gjer det mogleg for fleire barn å delta sosialt. Mange kommunar har likevel få tiltak retta mot fattige barn og unge. Til dømes har berre éin av fem kommunar fribillettar til symjehall eller kino, og tre av fem kommunar har ordningar for å gi økonomisk støtte til kontingentar.

Det er ingen samanheng mellom kor høg delen barn i låginntektsfamiliar er i ein kommune, og kor mange tiltak kommunen har mot barnefattigdom. Kommunar som har omtalt barnefattigdom i planverket sitt, har derimot fleire tiltak enn andre kommunar. Det vil seie at manglande merksemd og svak forankring av arbeidet kan vere noko av forklaringa på kvifor nokre kommunar har få tiltak mot barnefattigdom.

Berre éin av fem kommunar har ordningar for redusert foreldrebetaling i barnehage for familiar med låg inntekt, slik det er lagt opp til i forskrift til barnehagelova. I mange kommunar ligg grensa for redusert betaling langt under låginntektsgrensa til EU, noko som vil seie at mange med låginntekt ikkje drar nytte av ordningane for redusert foreldrebetaling. Om lag halvparten av barnehagebarna går likevel i ein barnehage i ein kommune som tilbyr redusert pris, sidan det i stor grad er kommunane med mange innbyggjarar som har ordningar for redusert foreldrebetaling.

Mange kommunar opplever at det er vanskeleg å vite kva for barn og unge som treng tiltak, og korleis tiltaka bør formast for å nå målgruppa. Likevel har berre éin av ti kommunar evaluert tiltaka dei har mot barnefattigdom. Vidare har éin av fire kommunar ikkje kartlagt levekåra til innbyggjarane slik lov om sosiale tenester i Nav legg til grunn. Det kan difor vere mange kommunar som ikkje har den informasjonen som er nødvendig for å vurdere kva tiltak kommunen har behov for, og for å vurdere korleis tiltaka bør innrettast for å nå fram til økonomisk vanskelegstilte barn og unge. Måten kvar enkelt kommune har innretta arbeidet med å redusere konsekvensar av fattigdom blant barn og unge på, er avhengig av lokale forhold. Erfaringar frå andre kommunar kan likevel vere nyttige. Riksrevisjonen meiner at det er ei viktig oppgåve for både kommunane og statlege aktørar å medverke til at kunnskap om gode løysingar og metodar blir brukt i kommunane sitt arbeid med å forme tiltak som når fram til fattige barn og unge. Slik Riksrevisjonen vurderer det, kan få og lite treffsikre tiltak i kommunane avgrense dei moglegheitene barn og unge har til å delta på viktige sosiale arenaer.

1.2.3 Den statlege innsatsen for å redusere konsekvensane av fattigdom blant barn og unge er ikkje godt nok koordinert

Fleire statlege aktørar har verkemiddel som skal vere med på å redusere konsekvensar av fattigdom blant barn og unge: departement, direktorat og Fylkesmannen. Ifølgje Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet er samarbeidet på departementsnivå godt, og departementa meiner at dei utfyller kvarandre i arbeidet gjennom ulike perspektiv og verkemiddel.

Det er likevel lite samarbeid mellom aktuelle direktorat, dvs. Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi). Det er til dømes lite samarbeid mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet om tilskotsordningane som dei to direktorata forvaltar, sjølv om ordningane har medverka til ganske like tiltak. Tiltak som ferietilbod, utlån av utstyr, foreldrerettleiing og tiltak for ungdom utan arbeid er til dømes blitt etablerte med støtte frå den eine tilskotsordninga i nokre kommunar og frå den andre tilskotsordninga i andre kommunar. Riksrevisjonen meiner at det er behov for å samordne dei statlege tilskota mot barnefattigdom i større grad, blant anna for å forenkle det administrative arbeidet knytt til ordningane både i kommunane, hos Fylkesmannen og i direktorata.

Sjølv om rundt halvparten av barna i låginntektsfamiliar har innvandrarbakgrunn, er IMDi i liten grad involvert i arbeidet mot barnefattigdom. Riksrevisjonens vurdering er at IMDi har kompetanse som kommunane kan ha nytte av i arbeidet med tiltak som skal inkludere fattige barn og unge i sosiale aktivitetar.

Lov om sosiale tenester i Nav har som formål å medverke til at utsette barn og unge får eit heilskapleg og samordna tenestetilbod. Det inneber blant anna at kommunale tenester må samarbeide om å fange opp barn og unge som treng hjelp, og dei må koordinere bruken av verkemiddel. Barnefattigdom er eit tema som vedkjem mange av tenestene og ansvarsområda i kommunane, og det er særleg viktig med eit godt samarbeid mellom Nav og barnevernstenesta. Når det gjeld økonomisk støtte til fritidsaktivitetar, er det likevel ei gråsone mellom desse tenestene. Riksrevisjonen meiner det er eit behov for å gjere tydeleg når ein skal bruke barnevernlova, og når ein skal bruke lov om sosiale tenester i Nav i slike saker.

Arbeids- og sosialdepartementet har hatt koordineringsansvar for Handlingsplan mot fattigdom. Handlingsplanen gir oversikt over tiltaka mot fattigdom og ser ut til å ha auka merksemda om barnefattigdom. Det er derimot usikkert i kva grad planen har medverka til at alle barn kan delta og utvikle seg, som var eit av måla med tiltaka i planen. Riksrevisjonen meiner at det ikkje i tilstrekkeleg grad har vore lagt til rette for at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet kan følgje med på i kva grad dei statlege verkemidla medverkar til å inkludere barn og unge i sosiale aktivitetar.

1.2.4 Behova til barna blir ikkje godt nok kartlagde når foreldra søkjer om sosialhjelp

I 2011 budde nesten 60 000 barn i hushald som fekk sosialhjelp. Forvaltningslova krev at ei sak skal vere så godt opplyst som råd før ein gjer vedtak. Ifølgje rundskriv til lov om sosiale tenester i Nav skal Nav-kontora vurdere den heilskaplege livssituasjonen og behova til kvart enkelt barn individuelt når dei får søknad om sosialhjelp frå personar med forsørgjaransvar. Mange Nav-kontor kartlegg ikkje systematisk livssituasjonen til barna. Til dette høyrer behovet deira for klede, sko og utstyr og om det er råd for dei å vere med på ulike fritidsaktivitetar. Fleire søknader har fått avslag fordi dei mangla opplysningar. Mange kontor vurderer heller ikkje behova til barna individuelt, men bruker i staden rutinemessig statlege eller kommunale rettleiande satsar for sosialhjelp.

Utfordringane ved Nav-kontora sitt arbeid i slike saker kan blant anna kome av mangelfulle rutinar, at det er krevjande å tolke lov og rundskriv og å utøve skjønn på dette området, eller at desse oppgåvene ikkje får nødvendig prioritet. Få kommunar har etablert ein god internkontroll i Nav. Det er eit leiaransvar å sørgje for at internkontroll blir teken i bruk som eit verkemiddel for å sikre god praksis.

I 2012 kom eit nytt rundskriv til lov om sosiale tenester, og i dette skrivet er behova til barna tydelegare lagde vekt på enn tidlegare. Fylkesmennene har gitt opplæring i det nye rundskrivet til leiarar og tilsette i Nav, i regi av Arbeids- og velferdsdirektoratet. Direktoratet har også arrangert fleire konferansar i samarbeid med fylkesmennene der barnefattigdom har vore tema. Riksrevisjonen meiner det må forventast at Nav-kontora no har dei nødvendige føresetnadene for å oppfylle krava om kartlegging og individuelle vurderingar av behova til barna, slik at det er råd å sjå ei tydeleg forbetring gjennom dei næraste åra.

1.3 Tilrådingane frå Riksrevisjonen

Riksrevisjonen tilrår at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• 1. medverkar til å styrkje kommunane sitt arbeid med å etablere fleire og betre tiltak for å gi fattige barn og unge gode vilkår for sosial deltaking. Departementet bør til dømes vurdere:

• • korleis kommunen kan bruke kompetansen som IMDi har om barn og unge med innvandrarbakgrunn i arbeidet sitt for å sikre at det er mogleg for alle barn og unge å ta del i samfunnet

  • om meir kunnskap om gode løysingar og metodar kan hjelpe kommunane til å nå fram til fleire fattige barn og unge

• 2. medverkar til at innsatsen for å redusere konsekvensane av fattigdom blant barn og unge blir betre koordinert. Departementet bør til dømes vurdere om det saman med Arbeids- og sosialdepartementet kan

• • medverke til større grad av samarbeid mellom direktorat som har oppgåver og verkemiddel retta mot utsette barn og unge

  • samordne og forenkle bruken av statlege tilskotsordningar

  • avklare i kva tilfelle ein skal bruke barnevernlova, og når ein skal bruke lov om sosiale tenester i Nav, når barn treng økonomisk støtte til fritidsaktivitetar

  • gjere meir synleg korleis bruken av statlege verkemiddel gir barn og unge betre moglegheiter for sosial deltaking

1.4 Oppfølginga frå departementet

Statsråden viser i svaret sitt både til tiltak som allereie er etablerte, og til tiltak som Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vil setje i verk. Nokre av tiltaka er nemnde i rapporten frå Riksrevisjonen, og desse blir i liten grad omtalte her. Statsråden viser til at svaret er utarbeidd i samråd med arbeids- og sosialministeren.

Statsråden er samd med Riksrevisjonen i at verkemiddel som bidrar til at fleire kjem i arbeid, må vere det sentrale grepet i arbeidet for å redusere omfanget av barnefattigdom, fordi manglande yrkesdeltaking er den viktigaste årsaka til låginntekt. Statsråden viser til at regjeringa har sett i gang ein gjennomgang av Nav der eit av siktemåla er å auke overgangen til arbeid.

Når det gjeld behovet for å styrkje arbeidet i kommunane med å etablere fleire og betre tiltak for å gi fattige barn og unge gode vilkår for sosial deltaking, viser statsråden blant anna til at

• Nasjonal tilskotsordning mot barnefattigdom blei etablert som ny ordning frå 2014

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) vil få i oppdrag å sjå på korleis kommunane i større grad kan evaluere tiltaka sine

• Bufdir vil få i oppdrag å utvikle eit sett med indikatorar som kan gi kommunane verktøy i arbeidet mot barnefattigdom

• Bufdir vil bli bedt om å medverke til at kunnskap om gode tiltak i kommunane blir formidla mellom kommunane

Når det gjeld tilrådinga frå Riksrevisjonen om at departementet bør vurdere korleis kommunane kan bruke kompetansen til Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi) i dette arbeidet, viser statsråden til at direktoratet har ei viktig rolle i det langsiktige arbeidet med utdanning og kvalifisering til arbeid. Denne kompetansen blir i hovudsak nytta i arbeidet med å busetje flyktningar og i arbeidet med områdesatsingar i Groruddalen og Oslo Sør og i forvaltninga av forsøk med gratis kjernetid i barnehage. Ifølgje statsråden kan kommunane nytte denne kompetansen i arbeidet sitt med unge med innvandrarbakgrunn.

Riksrevisjonen tilrår større grad av samarbeid mellom direktorat som har oppgåver og verkemiddel retta mot utsette barn og unge. Statsråden og arbeids- og sosialministeren meiner likevel at samarbeidet om utsette barn og unge mellom dei gjeldande direktorata er godt. Statsråden opplyser at det er eit samarbeid mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) og Bufdir om barnefattigdom, og at AVdir og IMDi samarbeider om områdesatsingane og innsatsen overfor barn og unge. Statsråden viser også til at fleire direktorat (blant anna Bufdir og AVdir) i 2014 har fått i oppdrag å etablere eit forpliktande samarbeid om utsette barn og unge under 24 år, der direktorata skal vurdere korleis innsatsen kan samordnast betre. Hovudmålet med oppdraget er å medverke til at fleire fullfører vidaregåande opplæring.

Statsråden vil følgje opp tilrådinga om å samordne og forenkle bruken av statlege tilskotsordningar. Bufdir vil få i oppdrag å vurdere korleis ein i større grad kan samordne regelverk og utlysing knytte til to tilskotsordningar retta mot barnefattigdom. Statsråden opplyser vidare at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet har oppretta forum for å samarbeide om dei aktuelle tilskotsordningane.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet vil saman utarbeide felles retningslinjer for samarbeid og deling av ansvar mellom barneverntenesta og arbeids- og velferdsforvaltninga. Statsråden viser til at departementet om kort tid vil invitere Arbeids- og sosialdepartementet til å avklare rammene for det vidare arbeidet med slike felles retningslinjer. Statsråden erkjenner at det er utfordrande å få Nav-kontora og barnevernstenestene til å ha nok fokus på situasjonen til barna i familiar med låginntekt, og departementet vil derfor halde fram med å påverke kommunane til å ha større merksemd om dette. Statsråden påpeiker at det viktigaste må vere at tiltaka som blir sette i verk, når barna i målgruppa, og at dei kan avhjelpe følgjene som låginntekt får for familiane.

1.5 Sluttmerknad frå Riksrevisjonen

Riksrevisjonen har merka seg at departementet på fleire område vil setje i verk tiltak for å følgje opp tilrådingane i undersøkinga.

Riksrevisjonen vil likevel peike på at stadig fleire av dei fattige barna har innvandrarbakgrunn, og at barn med slik bakgrunn no utgjer halvparten av alle fattige barn. Kulturell kompetanse er derfor viktig i arbeidet som kommunane gjer for å etablere tiltak som skal redusere konsekvensane av fattigdom blant barn og unge. Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi) har som oppgåve å styrkje kunnskapen og kompetansen som kommunane har om integrering og mangfald. Riksrevisjonen meiner rolla til IMDi som kompetansesenter for kommunane er eit verkemiddel som departementet og direktorat med oppgåver på området kan utnytje betre i arbeidet mot barnefattigdom.

Undersøkinga viser at det så langt har vore lite samarbeid mellom dei direktorata som har oppgåver som er relevante for arbeidet mot barnefattigdom. Riksrevisjonen meiner at samarbeid mellom direktorata er viktig for å koordinere den statlege innsatsen og for å sikre god bruk av den kompetansen kvart enkelt direktorat har.

Riksrevisjonen konstaterer at fleire statlege verkemiddel har relevans for arbeidet i kommunane med tiltak mot barnefattigdom, til dømes tilskotsordningar. Riksrevisjonen er tilfreds med at statsråden understrekar kor viktig det er at tiltak som blir sette i verk, når barna i målgruppa og avhjelper følgjene som låginntekt får for familiane. Slik Riksrevisjonen vurderer det, er det behov for meir kunnskap om i kva grad dei statlege verkemidla bidrar til det.