7.1 Sammendrag

7.1.1 Dagens inntektssystem

7.1.1.1 Innledning

Det går frem av proposisjonen at kommunesektoren i hovedsak finansieres gjennom frie inntekter, dvs. rammetilskudd og skatt. Rammetilskudd utgjør anslagsvis 36 pst. av kommunesektorens inntekter i 2014, mens skatteinntektene er anslått til å utgjøre om lag 40 pst. av kommunesektorens samlede inntekter på 423 mrd. kroner. Til sammen utgjør de frie inntektene for kommunesektoren anslagsvis 319 mrd. kroner i 2014, hvorav 58 mrd. kroner knytter seg til fylkeskommunene.

De frie inntektene fordeles mellom fylkeskommunene gjennom inntektssystemet. Det er disse inntektene fylkeskommunene har til disposisjon for å drive basisfunksjonene i fylkeskommunene.

En av de overordnede målsettingene med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for å kunne tilby innbyggerne likeverdige og gode tjenester over hele landet. Inntektssystemet er derfor utformet med sikte på å kompensere fullt ut for variasjoner i utgiftsbehov, og delvis å utjevne variasjoner i skatteinntekter mellom fylkeskommuner. I tillegg gis det et eget tilskudd til de tre nordligste fylkeskommunene (Nord-Norge-tilskuddet), og deler av rammetilskuddet gis som skjønnstilskudd fordelt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, se tabell 7.1.

Innbyggertilskuddet utgjør nesten hele rammetilskuddet for fylkeskommunene. I utgangspunktet fordeles innbyggertilskuddet med et likt beløp per innbygger til alle fylkeskommuner, på grunnlag av befolkningstall per 1. juli året før budsjettåret. Tilskuddet blir deretter justert for skatteutjevningen og utgiftsutjevningen. Innbyggertilskuddet justeres også for eventuelle systemendringer, regelendringer, oppgaveendringer, innlemminger av øremerkede tilskudd m.m.

En stor del av innbyggertilskuddet er gitt en særskilt fordeling, og holdes utenfor utgiftsutjevningen. I 2014 summerer saker med særskilt fordeling seg til 9,3 mrd. kroner, eller drøyt 31 pst. av rammetilskuddet til fylkeskommunene. Mesteparten av disse sakene med særskilt fordeling knytter seg til midler som fylkeskommunene fikk i forbindelse med forvaltningsreformen i 2010, da fylkeskommunene overtok store deler av riksveinettet med tilhørende fergeforbindelser.

Nord-Norge-tilskuddet og skjønnstilskuddet utgjør i overkant av 1 mrd. kroner eller 3,7 pst. av det samlede rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2014.

7.1.1.2 Skatteutjevningen

Skatteinntektene utgjør i underkant av halvparten av fylkeskommunenes frie inntekter. Skatteinntektene varierer til dels mye mellom fylkeskommunene. Gjennom skatteutjevningen utjevnes variasjoner i skatteinntekter mellom fylkeskommunene delvis.

Dagens skatteutjevning er utformet slik at alle fylkeskommuner med en skatteinngang på under 120 pst. av landsgjennomsnittet (målt i kroner per innbygger) blir kompensert for 90 pst. av differansen mellom egen skatteinngang og 120 pst. av landsgjennomsnittet. Skatteutjevningen finansieres ved at alle fylkeskommunene blir trukket et likt beløp i kroner per innbygger.

7.1.1.3 Utgiftsutjevningen

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fylkeskommunene i prinsippet få full kompensasjon for de kostnadsforskjellene som de selv ikke kan påvirke, for eksempel demografiske forhold, men også strukturelle og sosiale forhold.

Gjennom kostnadsnøkkelen, og et sett med kriteriedata, blir utgiftsbehovet for hver fylkeskommune beregnet, og deretter blir innbyggertilskuddet omfordelt mellom fylkeskommunene etter deres varierende utgiftsbehov. Utgiftsutjevningen er en ren omfordelingsordning, der det som blir trukket fra fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov under landsgjennomsnittet blir fordelt ut igjen til fylkeskommuner med et beregnet utgiftsbehov over landsgjennomsnittet.

7.1.1.4 Nord-Norge-tilskuddet

Det vises i proposisjonen til at Nord-Norge-tilskuddet er et særskilt regionalpolitisk virkemiddel og skal bidra til å gi fylkeskommuner i Nord-Norge muligheter til å gi et bedre tjenestetilbud enn fylkeskommuner ellers i landet. Det skal også være med på å gjøre det mulig med en høy, fylkeskommunal sysselsetting i områder med et konjunkturavhengig næringsliv.

Nord-Norge-tilskuddet gis som et beløp per innbygger, med en ulik sats for de ulike fylkeskommunene. Satsen er høyest i Finnmark, lavest i Nordland.

Det foreslås ingen endringer i Nord-Norge-tilskuddet i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet.

7.1.1.5 Inntektsgarantiordningen

Det vises i proposisjonen til at formålet med inntektsgarantiordningen (INGAR) er å gi fylkeskommunene en helhetlig skjerming mot plutselige endringer i rammetilskuddet, og gjennom dette gjøre inntektssystemet mer fleksibelt og forutsigbart.

INGAR tar utgangspunkt i endringen i det totale rammetilskuddet på nasjonalt nivå, målt i kroner per innbygger, og sikrer at ingen fylkeskommuner har en beregnet vekst i rammetilskuddet fra et år til det neste som er under 100 kroner per innbygger av beregnet vekst på landsbasis, før finansiering av selve ordningen. Ordningen finansieres ved et likt trekk per innbygger for alle fylkeskommuner.

INGAR omfatter systemendringer, innlemming av øremerkede tilskudd, endring i regionalpolitiske tilskudd, endring i folketall og endringer i kriteriedata som brukes i utgiftsutjevningen.

Endringer i skatteinntektene, skatteutjevningen, skjønnstilskuddet og saker med særskilt fordeling omfattes ikke av INGAR.

7.1.1.6 Skjønnstilskudd

Skjønnstilskuddet blir brukt til å kompensere fylkeskommuner for spesielle lokale forhold som ikke blir fanget opp av de øvrige elementene i inntektssystemet.

Skjønnsmidlene til fylkeskommunene er direkte fordelt av departementet, i motsetning til skjønnstilskuddet for kommunene som fordeles av fylkesmannen.

7.1.2 Kostnadsnøkler

Det vises i proposisjonen til at både av hensynet til tjenestetilbudet i fylkeskommunene, og for legitimiteten til systemet, er det viktig at kostnadsnøklene oppdateres.

7.1.2.1 Metode

Det går frem av proposisjonen at variasjoner i fylkeskommunenes utgifter til tjenestetilbudet kan skyldes både forhold som er utenfor fylkeskommunenes kontroll, og forhold som fylkeskommunene selv kan påvirke. Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært et grunnleggende prinsipp at kommunesektoren kun skal kompenseres for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold i tilknytning til de fylkeskommunale tjenestene.

Dagens kostnadsnøkler er i hovedsak basert på statistiske metoder, men har også noe islett av normativ metodebruk. Se nærmere beskrivelse av metodene i proposisjonen. De kostnadsnøklene som presenteres i proposisjonen er også i all hovedsak basert på statistiske metoder; brukerstatistikk, kostnadsanalyser og regresjonsanalyse. I tillegg er den nye delkostnadsnøkkelen for fylkesveier delvis basert på normative kostnadsmodeller.

7.1.2.2 Videregående opplæring

Dagens delkostnadsnøkkel for videregående opplæring består av to kriterier: innbyggere 16–18 år (77,5 pst. av delkostnadsnøkkelen) og søkere til yrkesfaglige utdanningsprogrammer (22,5 pst. av delkostnadsnøkkelen).

Det vises i proposisjonen til at antallet 16–18-åringer er den faktoren som har størst effekt på utgifter til videregående opplæring, og vil følgelig ha størst vekt i delkostnadsnøkkelen. Elevtallet vil imidlertid være høyere enn dette, på grunn av ungdomsrett og voksenrett til videregående utdanning. Analysene viser at innbyggere i aldersgrupper over 18 år ikke har effekt på utgiftsforskjellene mellom fylkene i videregående opplæring, og det foreslås derfor ikke noe alderskriterium ut over innbygger 16–18 år.

Søkerkriteriets vekt beregnes på grunnlag av en kostnadsanalyse av utgifter per elev i dyrere utdanningsprogrammer, sett i forhold til gjennomsnittlige utgifter per elev. Utgiftene per elev til utdanningsprogrammet musikk, dans og drama har de siste årene vært betydelig høyere enn utgifter per elev for de øvrige studieforberedende utdanningsprogrammene. Dette utdanningsprogrammet foreslås derfor inkludert i «antall søkere til høykostnads utdanningsprogrammer» sammen med de yrkesfaglige utdanningsprogrammene.

Analysene viser videre at merkostnaden ved å ha en elev i høykostnadsgruppen sammenlignet med gjennomsnittlig kostnad per elev de tre siste årene i gjennomsnitt er 18,17 pst., noe som gir en lavere vekt for søkerkriteriet enn i dagens nøkkel. Nedgangen skyldes i hovedsak at det har blitt relativt flere elever i lavkostnads utdanningsprogrammer etter Kunnskapsløftet.

På oppdrag fra departementet har SSB, i samarbeid med Geodata, utformet et kriterium for reiseavstand i fylkene, basert på metoden «location allocation». Se proposisjonen for en nærmere beskrivelse av kriteriet reiseavstand. Etter en samlet faglig vurdering foreslår departementet at det nye reiseavstandskriteriet tas med i delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring, og at kriteriet vektes med gjennomsnittlig effekt for perioden 2010–2012, dvs. 2,24 pst.

De siste årene har utgifter til spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring økt forholdsvis mye. Departementet har derfor analysert om, men ikke funnet at, ulike sosiale kriterier kan ha effekt på utgifter til videregående opplæring.

7.1.2.3 Fylkesveier

Dagens sektornøkkel for fylkesveier ble sist revidert i 1991. Nøkkelen består av to kriterier, der vedlikeholdskostnader vei utgjør 67 pst. av nøkkelen og reinvesteringskostnader til vei utgjør 33 pst. For hver fylkeskommune ble det beregnet en faktor for drift og vedlikehold og en faktor for reinvesteringer. Se beskrivelse i proposisjonen.

Forslaget til ny kostnadsnøkkel for fylkesveier følger et tilsvarende opplegg, men med bare én faktor – for drift- og vedlikeholdskostnader. I KOSTRA skilles det ikke mellom drift og vedlikehold og reinvesteringer. Veimyndighetene opererer heller ikke med et slikt skille i dag.

Faktoren for vedlikeholdsbehov vil bli beregnet med verktøyet MOTIV.

Samferdselsmidlene som knytter seg til oppgavene fylkeskommunene fikk overført i forbindelse med forvaltningsreformen vil fra 2015 også inngå i utgiftsutjevningen. Midlene til investeringer vil fordeles etter veilengde og innbyggertall, vektet med 50 pst. hver. Dette er de samme kriteriene som ligger til grunn for dagens tabell C-fordeling. Midlene til drift og vedlikehold vil fordeles etter MOTIV, som også er grunnlaget for dagens tabell C-fordeling. Når det gjelder tabell C-midlene med merkelappen «styrking frie inntekter» foreslås det at disse fordeles etter MOTIV-modellen, og ikke som dagens tabell C-fordeling (50 pst. innbyggertall og 50 pst. veilengde).

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for fylkesveier er vist i tabell 7.4.

7.1.2.4 Kollektivtransport

Dagens kostnadsnøkkel for lokale ruter bygger på analyser gjort av Kommunal- og arbeidsdepartementet i forbindelse med oppfølgingen av Rattsø-utvalgets innstilling. Det vises i proposisjonen til at kostnadsnøkkelen har ligget fast siden 1997.

I analysene av brutto driftsutgifter til lokale ruter er det gjort et skille mellom utgifter til buss/bane og båt/ferge, siden det er store forskjeller i den fylkesvise fordelingen når det gjelder utgifter til buss/bane og utgifter til båt/ferge. Utgifter til transport av funksjonshemmede er behandlet som en del av utgiftene til buss/bane.

Buss og bane

Når det gjelder utgiftene til buss og bane er det forskjellige utfordringer i tettbygde og mindre tettbygde områder. Skoleskyss er det eneste lovpålagte tjenestetilbudet innenfor rutetrafikken, og særlig i spredtbygde fylker er skoleskyssen viktig for utformingen og dimensjoneringen av rutetilbudet. Kapasitetsutnyttelsen er ofte lav, og reiseavstandene er gjerne lange. Dette trekker i retning av økt subsidiebehov.

I storbyområder er skoleskyssen i mindre grad viktig for utformingen av rutetilbudet, her kan man i større grad basere seg på ordinære bussruter. Derimot er andelen arbeidsreiser av kollektivreiser betydelig større i storbyområder, og dette har betydning for kapasitetsbehovet. Mer tettbygde fylker har gjerne kortere reiseavstander, men hyppigere avganger og reisekostnader per reisekilometer er samlet sett høy.

Reisevaneundersøkelsene til Transportøkonomisk institutt viser at det i stor grad er barn og unge i skolealder, samt unge voksne som er storforbrukere av kollektivtransport. Ulik aldersfordeling kan påvirke forskjeller i utgifter mellom fylkeskommunene gjennom ulik etterspørsel etter kollektivtransport.

Tabell 7.6 viser forslaget til delkostnadsnøkkel for buss og bane. Som i dagens kostnadsnøkkel brukes kriteriet antall innbyggere bosatt spredt for å fange opp spredt bosetting.

For å fange opp høy befolkningskonsentrasjon har man brukt innbyggere per kilometer offentlig vei. Dette tilgodeser, og differensierer mellom, alle fylkeskommuner, i motsetning til storbyfaktoren som brukes i dagens kostnadsnøkkel.

Det vises i proposisjonen til at man har testet kriteriene «andel innbyggere 6–34 år», og kriteriet «andel sysselsatte» i analysene, for å se på sammenhengen mellom unge brukere og arbeidsreiser i fylkeskommunenes utgifter til kollektivtransport. Begge kriteriene er statistisk utsagnskraftige, men innbyggere 6–34 år gir høyest forklaringskraft. I likhet med Borge-utvalget anbefaler departementet å bruke dette kriteriet og ikke «andel sysselsatte».

Kriteriene i kostnadsnøkkelen er identiske med de Borge-utvalget foreslo, men vektingen av kriteriene avviker noe. I departementets forslag blir innbyggere 6–34 år vektet noe ned sammenlignet med Borge-utvalgets forslag, mens innbyggere per kilometer offentlig vei og innbyggere bosatt spredt vektes noe opp. Departementet har brukt samme metode som Borge-utvalget ved fastsetting av vektene og kriteriene. Se proposisjonen. Det pekes i proposisjonen på at dette gjør at kriteriene i kostnadsnøkkelen i større grad vil fange opp de faktiske variasjonene i utgiftene mellom fylkeskommunene.

Båt og ferge

Kriteriene i dagens kostnadsnøkkel for kollektivtransport som i størst grad kan sies å knytte seg til båter og ferger er rutenett til sjøs. Dette kriteriet er ikke oppdatert siden 1990, og er vektlagt med 0,783 og innbyggere bosatt på øyer uten fastlandsforbindelse, som er vektlagt med 0,217.

Det fremgår av proposisjonen at det har vist seg vanskelig å utforme en ny sektornøkkel for båt og ferge. Dette skyldes blant annet at ikke alle fylkeskommunene har utgifter til båter og ferger. Dette gjør at analyser som i utgangspunktet er lite robuste på grunn av få observasjoner (observasjoner = fylkeskommuner), blir enda mindre robuste.

En omlegging av sektornøkkelen for kollektivtransport vil også medføre omfordelingsvirkninger uavhengig av hvilke kriterier som legges til grunn for fordelingen av midlene. Dette skyldes at båt- og fergekriteriene er for tungt vektet i dagens kostnadsnøkkel når man sammenligner med hva fylkeskommunene faktisk bruker på båt og ferge, mens buss og bane er for svakt vektet sammenlignet med den faktiske ressursbruken. Dette gir omfordelingseffekt utover selve endringen av kriterier og vekter, siden fylkeskommunene som har høyt utgiftsbehov til båter og ferger ikke nødvendigvis har like høyt utgiftsbehov knyttet til buss og bane. Denne effekten kalles for sammenvektingseffekten, og er nærmere omtalt i delkapittel 7.4 i proposisjonen.

Det fremgår av proposisjonen at det også har vist seg vanskelig å finne gode, objektive kriterier som kan brukes i kostnadsnøkkelen for båt og ferge.

I analysene er det testet en rekke kriterier, blant annet «kystlinje fastland» og «kystlinje øyer», som var kriteriene Borge-utvalget anbefalte å bruke i sektornøkkelen for båt og ferge. Fylker med mye kyst og øyer har naturlig nok mer innslag av båt- og fergeruter enn andre fylker, og disse kriteriene gir slik en oversikt over størrelsen på området som skal betjenes og hvor det skal gis et tilbud. Kriteriene er også objektive. På den annen side er det et problem at kriterieverdiene ligger fast, kystlinjekriteriene vil dermed ikke fange opp eventuelle forhold som endrer utgiftsbehovet i fylkeskommunene. I departementets analyser er heller ikke kystlinjekriteriene statistisk signifikante, og departementet anser kystlinjekriteriene som uegnet til å bruke i kostnadsnøkkelen.

Båt- og fergeutgiftene er både analysert hver for seg, og samlet. Om lag 62 pst. av båt- og fergeutgiftene knytter seg til ferger (gjennomsnitt KOSTRA-tall 2010–2012).

Ferger

Det vises i proposisjonen til at analyser av utgiftene til ferger viser en klar sammenheng mellom andel fergesamband og utgifter, og viser også at det er svært høy korrelasjon mellom utseilt distanse og antall fergesamband (antyder at flere samband innebærer lengre utseilt distanse), men sistnevnte gir en fordeling av midlene som treffer bedre på faktiske netto driftsutgifter enn om man bruker utseilt distanse. Muligheten for å kunne påvirke kriterieverdiene er også større når det gjelder utseilt distanse enn antall samband (utseilt distanse er mindre objektivt). Andel fergesamband legges derfor til grunn som kriterium i forslaget til kostnadsnøkkel.

Analysene av samlede driftsutgifter til båt og ferge gir tilsvarende resultater som de enkeltstående analysene av fergeutgiftene med hensyn til hvilke kriterier som er statistisk utsagnskraftige.

Båter

I analysene av driftsutgifter til båter er det ingen av de testede kriteriene som er statistisk signifikante (kystlinje fastland, kystlinje øyer og utseilt distanse). Når det gjelder båter, er det per nå ingen objektive kriterier som departementet anser som egnede til å fange opp forskjeller i fylkeskommunenes utgifter til båter på en god måte. I fordelingen av midler til båter er det derfor foreløpig lagt til grunn en «fylkesfaktor for drift av båter». Denne beregnes på bakgrunn av den enkelte fylkeskommunes driftsutgifter til båter per innbygger, et gjennomsnitt for perioden 2010–2012.

I samarbeid med KS har departementet samlet inn et stort datamateriale fra fylkeskommunene, med tall for både fergesamband og båtsamband, inkludert oppdaterte tall over rutenettet til sjøs per samband (distanse tur-retur/rundtur), frekvens per samband (årlige avganger) og antall fartøy per samband. Det finnes en del offisiell statistikk over fylkesveiferger, blant annet oversikt over antall samband, som foreløpig legges til grunn for fordeling av midler til ferger. Det innsamlede tallmaterialet må kvalitetssikres før det kan brukes i analysene, og en arbeidsgruppe med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet vil arbeide videre med sektornøkkelen for båt og ferge fram mot statsbudsjettet for 2015.

Saker med særskilt fordeling (tabell-C)

I tillegg til de store beløpene knyttet til drift og vedlikehold av fylkesveier med tilhørende ferger, investeringer og styrking frie inntekter som ble overført i forbindelse med forvaltningsreformen er det også en rekke mindre saker som gis en særskilt fordeling som knytter seg til samferdselsområdet. De har også til dels ligget i tabell C lenge, noe som det i proposisjonen pekes på at er uheldig siden de slik er «øremerket» innenfor rammetilskuddet.

Disse sakene vil fra 2015 bli fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Kompensasjon for NOx (både «gammel» og «ny») og CO2 -avgift fordeles etter båt- og fergekriteriene, det samme gjelder omklassifisering av riksvegferjesamband (telles inn i antall fergesamband). Skole- og studentrabatten fordeles etter buss- og banekriteriene.

7.1.2.5 Tannhelse

Dagens kostnadsnøkkel for tannhelse består utelukkende av alderskriterier, og ble sist revidert av Rattsø-utvalget i 1997. Alderskriteriene ble valgt for å fange opp aldersfordelingen til brukerne av den offentlige tannhelsetjenesten.

Fylkeskommunene skal ifølge tannhelsetjenesteloven gi vederlagsfri tannbehandling til følgende prioriterte grupper: 1. Barn og ungdom 0–18 år, 2. Psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon, 3. Eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie, 4. 19–20 åringer skal gis nødvendig tannbehandling innenfor en maksimal egenandel på 25 pst.

I tillegg kan fylkeskommunene vedta å gi rett til vederlagsfri behandling til andre grupper, som for eksempel rusavhengige med tilbud i rusinstitusjon eller fengselsinnsatte, ved å fastsette dette i egen forskrift.

Fylkeskommunene kan dessuten fatte vedtak om å gi tannhelsetjenester til voksne, betalende pasienter, hvor takstene fastsettes av fylkeskommunene etter selvkostprinsippet. Departementets arbeid med kostnadsnøkkelen for tannhelse bygger på Borge-utvalgets arbeid fra 2005, samt egne analyser. Helse- og omsorgsdepartementet har gitt innspill.

Departementet har gjennomført regresjonsanalyser for å finne faktorer som kan forklare hvorfor fylkeskommunenes utgifter til tannhelse varierer. Departementet har testet ut en rekke faktorer som blant annet alderskriterier, bosettingsmønster, reiseavstand og levekår, uten å finne kriteriemodeller som gir statistisk signifikante sammenhenger mellom variabler og samtidig gir god forklaringskraft.

Siden det i tannhelsesektoren er tydelig definert hvem som er målgruppene for tjenesten, bør dette fanges opp i kostnadsnøkkelen. I likhet med Borge-utvalget foreslår derfor departementet en ny delkostnadsnøkkel som er basert på en ressursfordeling mellom de prioriterte gruppene for tannhelsetjenesten.

Utgangspunktet for ressursfordelingen er informasjon fra KOSTRA om de prioriterte gruppenes bruk av offentlige tannhelsetjenester, og tall innhentet av Helse- og omsorgsdepartementet i 2014 fra fylkeskommunene for gjennomsnittlig ressursbruk per prioritert gruppe. Se proposisjonen.

Ressursfordelingen viser hvor stor andel av ressursbruken som kan knyttes til de ulike prioriterte gruppene. Ressursandelene er grunnlaget for vektingen inn i ny delkostnadsnøkkel for tannhelse.

I beregningene bak ressursfordelingen ble det benyttet tall på personer i de prioriterte gruppene under offentlig tilsyn fra KOSTRA, for å kunne fange opp fordelingen av ressursene mellom de som var under offentlig tilsyn av tannhelsetjenesten. Det vises i proposisjonen til at det imidlertid alltid vil være uheldig å bruke antall personer under offentlig tilsyn som kriterium i kostnadsnøkkelen, siden tallene vil kunne fange opp at fylkeskommunene prioriterer tannhelsetjenesten forskjellig og eventuelle variasjoner i innrapportering av antall personer under offentlig tilsyn. Departementet foreslår derfor at gruppene fanges opp av alderskriteriene innbyggere 0–18 år og 19–20 år, antall psykisk utviklingshemmede over 18 år, og at eldre, langtidssyke og uføre fanges opp av kriteriet innbyggere over 67 år. Kostnadsvektene er hentet fra ressursfordelingen for hvert av kriteriene.

7.1.2.6 Samlet kostnadsnøkkel

Vekten til den enkelte sektornøkkelen i samlet kostnadsnøkkel bestemmes ut fra sektorens gjennomsnittlige andel av fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter (eksklusive avskrivninger) for perioden 2010 til 2012.

1) Det kan komme endringer og justeringer i statsbudsjettet

2) Korrigert for fergene som ble overført i forbindelse med forvaltningsreformen har nøkkelandelen for båt og ferge gått noe ned sammenlignet med dagens andel

Netto driftsutgifter til drift og vedlikehold av fylkesveier på KOSTRA-funksjon 720 og 721 reflekterer ikke fylkeskommunenes fulle ressursbruk på fylkesveier etter forvaltningsreformen. Disse funksjonene knytter seg til drift og vedlikehold, men deler av midlene som ble overført i 2010 knyttet seg til investeringer, og det antas i proposisjonen at en del av midlene derfor er ført i investeringsregnskapet. Sektorandelen til fylkesveier korrigeres derfor med gjennomsnittlig bevilget beløp i tabell C (særskilt fordeling) til investeringer og styrking frie inntekter.

1) Det kan komme endringer og justeringer i statsbudsjettet

7.1.3 Skatteutjevning

I dagens inntektssystem er skatteutjevningen for fylkeskommunene forskjellig fra skatteutjevningen for kommunene. Kommunenes skatteutjevning er bygget opp som en symmetrisk utjevning rundt landsgjennomsnittet for skatt per innbygger, med et trekk/tilskudd på 60 pst. av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Denne delen av skatteutjevningen er selvfinansierende, ved at prosentvis trekk for kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet tilsvarer prosentvis tilskudd for kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. I tillegg kompenseres skattesvake kommuner ekstra, ved at kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet får en tilleggskompensasjon på 35 pst. av differansen mellom eget skattenivå og 90 pst. av landsgjennomsnittet per innbygger. Tilleggskompensasjonen finansieres ved et likt trekk per innbygger for alle landets kommuner.

Det vises i proposisjonen til at dagens modell for skatteutjevning mellom fylkeskommunene, der fylkeskommuner med skatteinntekter under 120 pst. av landsgjennomsnittet for skatt per innbygger får kompensert 90 pst. av differansen mellom eget skattenivå og 120 pst. av landsgjennomsnittet, i all hovedsak er god til å løfte skattesvake opp i inntektsnivå. Det pekes i proposisjonen på at modellen imidlertid har noen uheldige effekter knyttet til at hele utjevningen finansieres ved at det trekkes et likt beløp per innbygger for alle fylkeskommunene, uavhengig av fylkeskommunens skattenivå.

Departementet foreslår i proposisjonen en overgang til symmetrisk skatteutjevning for fylkeskommunene. Dette vil innebære at fylkeskommuner med skatteinntekter per innbygger under landsgjennomsnittet kompenseres med en gitt prosentvis sats i forhold til landsgjennomsnittet, mens fylkeskommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet trekkes med samme prosentvise sats i forhold til landsgjennomsnittet. Sammenlignet med dagens modell vil fylkeskommuner med høye skatteinntekter bidra mer i skatteutjevningen, samtidig som fylkeskommuner med skatteinntekter mellom 100 og 120 pst. av landsgjennomsnittet vil få beholde mer av egen skatteinngang. Fylkeskommunene får dermed mer like insentiver.

Flertallet av fylkeskommunene har skatteinntekter under landsgjennomsnittet. Det vises i proposisjonen til at for at skattesvake fylkeskommuner ikke skal tape på omlegging til symmetrisk modell, må graden av utjevning fremdeles være høy. Departementet foreslår i proposisjonen at utjevningsgraden i den symmetriske modellen settes til 87,5 pst.

7.1.4 Overgangsordning, kompensasjonsordning og omfordelingsvirkninger

Kostnadsnøklene for fylkeskommunene har ikke vært oppdatert siden 1997, og tallmaterialet de bygger på stammer til dels fra tidlig på 1990-tallet. I tillegg vil sammenvektingen av delkostnadsnøklene oppdateres i tråd med dagens ressursbruk på de ulike sektorene. Det pekes i proposisjonen på at samlet fører disse endringene til at omfordelingsvirkningene mellom fylkeskommunene blir betydelige. Derfor foreslår departementet i proposisjonen å fase inn endringene gjennom en overgangsordning over 5 år, samt å gi en tapskompensasjon på til sammen 95 mill. kroner til fylkeskommuner som taper mer enn 200 kroner per innbygger på systemvirkningene av ny kostnadsnøkkel.

7.1.4.1 Sammenvektingseffekt

Sektornøklene vektes sammen på bakgrunn av den enkelte sektors andel av fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter, gjennomsnitt for perioden 2010–2012. Sammenvektingen i dagens kostnadsnøkkel baserer seg på tall fra 1994, og gjenspeiler daværende ressursbruk på de ulike sektorene. Her har bildet endret seg en del fram til i dag. Dette gir omfordelingseffekt utover selve endringen av kriterier og vekter.

7.1.4.2 Overgangsordning

Departementet foreslår i proposisjonen å erstatte dagens inntektsgarantiordning (INGAR) med en 5-årig overgangsordning, hvor fylkeskommunenes reduksjon/økning i tilskudd som følge av ny kostnadsnøkkel fases inn med et likt beløp hvert år i 5 år.

Dette innebærer at fylkeskommuner som får en reduksjon i rammetilskuddet som følge av systemvirkningene av ny kostnadsnøkkel kun må dekke 1/5 av reduksjonen første året. I år 2 fases ytterligere 1/5 inn, slik at fylkeskommunene må dekke 2/5 av reduksjonen i tilskudd. I år 5 er hele reduksjonen faset inn. Denne ordningen finansieres med at man holder tilbake økningen i tilskudd for de fylkeskommunene som tjener på systemvirkningene, slik at de kun får realisert 1/5 av tilskuddsøkningen første året, 2/5 andre året, og hele tilskuddsøkningen realiseres først i år 5.

Tilskuddene som hittil har vært fordelt med særskilt fordeling (tabell C i Beregningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S – Grønt hefte) inkluderes i overgangsordningen. Dette vil ikke bli fast praksis ved framtidige endringer i inntektssystemet, men det foreslås nå siden omfordelingsvirkningene er så store.

Omleggingen av skatteutjevningen omfattes ikke av overgangsordningen.

7.1.4.3 Tapskompensasjon

For å lette overgangen til nytt inntektssystem foreslår departementet i proposisjonen at det gis en tapskompensasjon til de fylkeskommunene som taper mer enn 200 kroner per innbygger på systemvirkningene av ny kostnadsnøkkel. Disse fylkeskommunene får kompensert halvparten av beregnet reduksjon i tilskudd første år i overgangsordningen. Tapskompensasjonen vil utgjøre om lag 95 mill. kroner og er i departementets illustrasjonsberegning fordelt på 7 fylkeskommuner. Departementet foreslår at tapskompensasjonen som gis blir liggende fast på nominelt samme nivå fram til neste revisjon av inntektssystemet. Tapskompensasjonen vil bli gitt med en særskilt fordeling, og vises i tabell C i Grønt hefte når statsbudsjettet legges fram.

7.1.5 Samlede fordelingsvirkninger

Tabell 7.12 viser totale fordelingsvirkninger av forslagene til endring i inntektssystemet for fylkeskommunene (unntatt saker med særskilt fordeling). Departementet presiserer i proposisjonen at fordelingsvirkningene som er vist i tabellen er foreløpige, og at den endelige fordelingen av rammetilskuddet for 2015 ikke vil foreligge før i statsbudsjettet til høsten.

Tabellforklaring

• 1. Viser innbyggertall per 1. juli 2013

• 2. Viser den samlede omfordelingsvirkningen før ny skatteutjevning, tapskompensasjon og overgangsordning

• 3. Viser omfordelingsvirkninger førsteåret, inkludert overgangsordning

• 4. Viser virkningen av omlegging til 87,5 pst. symmetrisk skatteutjevning

• 5. Viser fordeling av tapskompensasjon til fylkeskommuner som taper mer enn 200 kroner per innbygger på systemvirkningene av ny kostnadsnøkkel

• 6. Viser første års virkninger av nytt inntektssystem med overgangsordning (summen av kolonne 3, 4 og 5)

7.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at nytt inntektssystem for fylkeskommunane har vore arbeidd med lenge og varsla mange gonger.

Komiteen viser til at dagens system baserer seg på kostnadsnøklar frå 1996/1997 og at over 31 pst. av ramma er fordelt på såkalla C-liste utanom nøklane. Behovet for eit nytt system er difor på plass for å utjamne reelle og objektive kostnadsforskjellar mellom fylkeskommunane.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemen frå Senterpartiet, viser til at regjeringa føreslår å erstatte dagens skatteutjamningsmodell med ein modell meir lik kommunane sin med symmetrisk utjamning. Fleirtalet viser til at det føreslås eit nivå på 87,5 pst.

Eit anna fleirtal, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til at det er gjennomført faglege vurderingar for å utarbeide nye kostnadsnøklar for utgiftsutjamning mellom fylkeskommunar. Dette fleirtalet viser til at effekten er ei betydeleg omfordeling og viser til at regjeringa meiner det er behov for å ha ein 5-års horisont på gradvis innføring.

Dette fleirtalet ber regjeringa i statsbudsjettet for 2015 forsterke tapskompensasjon for fylkeskommunane til 125 mill. kroner. Dette fleirtalet føreset at tapskompensasjonsordninga vert liggjande fast på nominelt same nivå fram til neste revisjon av inntektssystemet.

Dette fleirtalet viser til at det finst ein del offisiell statistikk over fylkesvegferjer, blant anna oversikt over antall samband, som førebels vert lagt til grunn for fordeling av midlar til ferjer.

Dette fleirtalet viser til at ei arbeidsgruppe med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet no samlar inn eit stort datamateriale frå fylkeskommunane med tal for både ferjesamband og båtsamband, og at det vert arbeidd vidare med sektornøkkelen for båt og ferje fram mot statsbudsjettet for 2015.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at de fylkeskommunale kostnadsnøklene ikke er revidert siden 1990-tallet. Disse medlemmer mener på bakgrunn av dette at det er behov for en revisjon der det brukes oppdaterte tall og analyser.

Disse medlemmer viser til at flere fylkeskommuner som deltok på høringen i komiteen ga regjeringen kritikk for ikke å involvere fylkeskommunene på en god nok måte i arbeidet med nye kostnadsnøkler. Videre ble regjeringen kritisert for at de i svært begrenset grad har lagt ut bakgrunnsmateriale og analyser. Det gjør det vanskelig for fylkeskommunene på kort tid å danne seg et bilde av forslaget.

Disse medlemmer kan derfor ikke på det nåværende tidspunkt gi regjeringen støtte til kostnadsnøklene for fylkeskommunene. Disse medlemmer mener regjeringen nå bør ha dialog med fylkeskommunene og være åpne på bakgrunnsmateriale og analyser, og komme tilbake med saken på nytt til Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2015.

Disse medlemmer vil også be regjeringen sammen med fylkeskommunene ta en gjennomgang av den foreslåtte tapskompensasjonsordningen og vurdere om den er tilstrekkelig.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sammen med fylkeskommunene på en grundig måte gå gjennom de fylkeskommunale kostnadsnøklene og den foreslåtte tapskompensasjonsordningen, og legge fram saken på nytt for Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2015.»

Medlemene i komiteen frå Høgre og Framstegspartiet ber regjeringa lage ein oversikt over korleis statleg kjøp av NSB-tenester og fly-tenester fordeler seg mellom regionar og fylke, og kva innverknad det har for inntektssystemet til fylkeskommunane.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti er bekymret for hvilke konsekvenser omleggingen av inntektssystemet vil ha for de fylkeskommunene som kommer dårligst ut. Disse medlemmer er særlig bekymret for hvilke konsekvenser dette kan ha for driften av videregående skoler, som i dag er av de viktigste oppgavene i fylkeskommunene.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er beklagelig at regjeringens forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene er basert på en rekke nye kostnadsnøkler og faktorer som ikke er tilstrekkelig belyst. Endringene i inntektsrammene er svært store fylkene imellom som følge av nye kostnadsnøkler. I tillegg foreslås det å erstatte dagens inntektsgarantiordning – INGAR, med en ny tapskompensasjonsordning som forsterker utslagene.

Disse medlemmer merker seg at kostnadsvekten «søkere yrkesfag» er endret til «søkere i høykostnads utdanningsprogrammer» og samtidig redusert vesentlig. Styrking av yrkesfagene i videregående opplæring er sentralt både for å sikre utdannet arbeidskraft til viktige fag og for å sikre at flere elever fullfører studieprogrammene. Redusert vekting av kostbare, men svært viktige utdanningsløp for samfunnet kan få uheldige konsekvenser for fylkenes mulighet til å gi nødvendig prioritet til den yrkesfaglige opplæringen.

Disse medlemmer viser til at regjeringens forslag til ny tapskompensasjonsordning bidrar til å forsterke omfordelingsvirkningen mellom fylkene. Utslagene er i tillegg svært store. Mens Oslo vil tjene om lag 600 mill. kroner på omlegging av kostnadsnøklene, vil Sogn og Fjordane tape 250 mill. kroner. En tilpassing over fem år demper de umiddelbare virkningene, men løser ikke problemene.

Disse medlemmer vil legge til grunn at fylkeskommunens inntektssystem forblir uendret i 2015 og ber regjeringen legge til rette for en god prosess og høring for de forslagene til endringer i inntektssystemene regjerningen ønsker å fremme i kommuneproposisjonen for 2016.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at inntektssystemet for fylkeskommunene forblir uendret i 2015 og at regjeringen legger til rette for en god prosess, med høring og konsultasjoner med fylkeskommunen før forslag til endringer i inntektssystemet fremmes i kommuneproposisjonen for 2016.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at det kan være grunner til å justere kostnadsnøklene for fylkeskommunene noe. Imidlertid er de foreslåtte endringene i Prop. 95 S (2013–2014) ikke basert på eller resultat av en helhetlig gjennomgang, men ser ut til å være plukket litt fra ulike rapporter, innspill fra ulike utredninger og andre kilder. Det har heller ikke vært en høringsrunde eller åpen diskusjon på forhånd der ulike metoder eller ønskede virkninger av de ulike kostnadsnøklene kunne bli bredt belyst og forstått, både av fylkeskommunene og andre interessenter. Å gjøre så store omlegginger uten at berørte parter har kunnet forstå og delta i diskusjon om endringene, er etter dette medlems syn uheldig og kan skape unødvendig uro og utilsiktede virkninger. Dette medlem viser til høringene i Stortinget, der berørte fylkeskommuner påpekte nettopp dette og mangel på samhandling og åpenhet. For endringer i så stort omfang som det regjeringen legger opp til og som berører hele landet, må det forutsettes at det har vært høringer og prosesser med de berørte i forkant.

Dette medlem viser til at det pågår arbeid for kommunereform og at regjeringen har signalisert at det kan berøre fylkeskommunale oppgaver. Dette medlem viser også til at det er varslet omlegging av kommunenes inntektssystem i kommuneproposisjonen for 2016. Både fordi det er viktig å få til en åpen prosess rundt endringene og for å se fylkeskommuner og kommuner i sammenheng, mener dette medlem derfor det vil være riktig å avvente endringer også i fylkeskommunenes inntektssystem til 2016.

Komiteens medlem fra Senterpartiet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag om en tapskompensasjonsordning for nytt inntektssystem for fylkeskommunene, som på varig grunnlag demper fordelingsvirkningen fylkene imellom. Det vises til alternative forslag til regjeringens modell som ble lagt fram av Sogn og Fjordane fylkeskommune i kommunal- og forvaltningskomiteens høring 20. mai, alternativt til gjeldende inntektsgarantiordning.»

Fergeavløsningsmidler

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til at det for riksvegferjer er etablert ei ordning med ferjeavløysingsmidlar for bru/tunnelprosjekt. Fleirtalet meiner det på fylkesvegnettet er potensial for slike samferdsleprosjekt og meiner at ferjeavløysingsmidlar er eit svært viktig verkemiddel for å gjere samferdsleprosjekt meir lønnsame, samt gi større rom for å skifte ut evigvarande ferjesamband med nye fastlandssamband. Fleirtalet ber difor regjeringa vurdere ei ordning med ferjeavløysingsmidlar for fylkesvegsamband innanfor inntektssystemet tilsvarande som for riksvegferjer.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti merker seg at antall ferjesamband legges til grunn som faktor i kostnadsnøkkel. Dette betyr at fylkene mister bevilgningene fra dag én ved ferjeavløsningsprosjekt på fylkesveiene. Konsekvensen vil være at flere samfunnsøkonomisk gunstige ferjeavløsningsprosjekt ikke vil bli gjennomført fordi fylkene ikke ser seg i stand til å dekke kostnadene.

Disse medlemmer viser til at det er usikkerhet rundt muligheten for ferjeavløsningsprosjekter på fylkesveinettet. Disse medlemmer ber derfor regjeringen vurdere en ordning med ferjeavløsningsmidler for fylkesveinettet.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om at realisering av ferjeavløsningsprosjekt på fylkesveiene ikke medfører reduksjon i overføringene de første 40 årene etter oppstart.»