12. Utviklingen i kommuneøkonomien
Det går frem av proposisjonen at realveksten i kommunesektorens inntekter anslås til 1,7 pst. i 2013, mens veksten i de frie inntektene anslås til 1,1 pst. Veksten i samlede inntekter og frie inntekter ble høyere enn det som ble lagt til grunn i budsjettopplegget for 2013 (henholdsvis 1,1 og 0,8 pst.), noe som hadde sammenheng med god skatteinngang, både for inntekts- og formuesskatt og eiendomsskatt.
I de senere årene har aktivitetsveksten i kommunesektoren vært lavere enn inntektsveksten. Den relativt lave aktivitetsveksten skyldes nedgang i investeringene, mens sysselsettingsveksten har vært mer på linje med inntektsveksten. I 2013 var sysselsettingsveksten noe lavere enn inntektsveksten, samtidig som det var en viss vekst i investeringene.
Kommunesektoren som helhet fikk et netto driftsresultat på 2,9 pst. av inntektene i 2013, som er noe lavere enn i 2012. I fylkeskommunene økte netto driftsresultat i 2013, mens kommunene fikk en liten nedgang. TBU anbefaler at netto driftsresultat bør ligge på rundt 3 pst. for sektoren samlet over tid.
Ved inngangen til mai 2014 var i alt 51 kommuner oppført i ROBEK-registeret, ingen fylkeskommuner. Dette er et lavt tall, historisk sett. Dette bygger opp under at den økonomiske situasjonen for øyeblikket er god i de aller fleste kommunene.
Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi.
Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjør kommunesektorens inntekter om lag 18 pst. både i 2012 og 2013. Målt i løpende priser har kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge holdt seg i underkant av 13 pst. i perioden 2002–2008, for så å øke til rundt 14 pst. etter 2009.
Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi falt den kommunale sysselsettingsandelen svakt fram til 2008. De siste fem årene har timeverksandelen økt svakt og anslås å utgjøre 15,5 pst. i 2013. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av totalsysselsettingen større målt i personer enn i timeverk. Målt i antall personer anslås den kommunale sysselsettingsandelen til vel 19 pst. etter 2010, det samme som i 2002.
Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og 2010 målt i forhold til norsk økonomi må ses på bakgrunn av styrkingen av kommuneøkonomien gjennom 2009 og konjunkturnedgangen i næringslivet i 2009 og tiltakene mot finanskrisen. Selv om aktiviteten i næringslivet har tatt seg opp igjen etter 2009, har kommunesektorens andel av norsk økonomi holdt seg oppe eller økt etter 2009. Inntektsandelen øker til tross for at realveksten i kommunesektorens inntekter ikke har vært høyere enn BNP for Fastlands-Norge i perioden 2009–2013. Dette har flere forklaringer, blant annet at det de siste årene har vært flere reformer med tilførsel av inntekter til kommunesektoren (forvaltningsreform i 2010, samhandlingsreform i 2012) der reformene betraktes som oppgaveendringer og holdes utenom den beregnede realveksten i kommunesektorens inntekter. Et annet moment som over tid trekker opp den kommunale inntektsandelen er høyere prisvekst på kommunal tjenesteyting enn gjennomsnittet for norsk økonomi, jf. nærmere omtale i proposisjonen i avsnitt 12.3.
For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer.
Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene. Etter 2009 har den anslåtte årlige aktivitetsveksten vært klart lavere enn den årlige realinntektsveksten i samme periode. Mens oppbremsingen i aktivitetsveksten fram til 2012 særlig var knyttet til lavere vekst i bruttorealinvesteringene, var den moderate aktivitetsveksten i 2013 også drevet av oppbremsing av sysselsettingsveksten, og ikke bare av lavere investeringsvekst.
Gjennomgående i perioden 1990–2013 har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd. Økningen i frie midler som skyldes at øremerkede ordninger innlemmes, eller at det bevilges midler til finansiering av nye oppgaver som pålegges kommunesektoren, regnes ikke med i veksten i de frie inntektene.
Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra prognosene som legges til grunn i de økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.
Netto driftsresultat er TBUs hovedindikator for den økonomiske balansen i kommuner og fylkeskommuner. Over tid bør netto driftsresultat for kommunesektoren under ett utgjøre om lag 3 pst. av inntektene. Kravet vil variere fra kommune til kommune, særlig knyttet til graden av lånefinansiering i den enkelte kommune.
For 2013 anslås netto driftsresultat til 2,9 pst. for sektoren som helhet, som er noe lavere enn i 2012.
I kommunene ble resultatet redusert fra 2,7 pst. i 2012 til 2,3 pst. i 2013. Svekkelsen kan henføres til at driftsutgiftene økte raskere enn driftsinntektene (redusert brutto driftsresultat), men dette ble i noen grad motvirket av at netto finansutgifter gikk ned. Reduksjonen i netto finansutgifter har sammenheng med lavere renter på lån og god avkastning på finansielle plasseringer.
Fylkeskommunene fikk en betydelig økning i netto driftsresultat, fra 5,2 pst. av inntektene i 2012 til 6,0 pst. i 2013. Økningen skyldes en kombinasjon av økt brutto driftsresultat og reduserte netto finansutgifter. Økningen i brutto driftsresultat har sammenheng med avviklingen av fritak av merverdiavgift på offentlige veganlegg fra 1. januar 2013, noe som førte til økt momskompensasjon og økte driftsinntekter. Reduksjonen i netto finansutgifter hadde sammenheng med lavere lånerenter.
Dersom også kommunale og fylkeskommunale foretak (KF og FKF) samt interkommunale selskaper (IKS) inkluderes, var netto driftsresultat noe bedre. For sektoren samlet utgjorde netto driftsresultat for 2013 da 3,2 pst., mens det for kommunene og fylkeskommunene lå på henholdsvis 2,6 og 6,0 pst.
F.o.m. 2014 skal kompensasjon for merverdiavgift knyttet til investeringer regnskapsføres i investeringsregnskapet, og ikke lenger i driftsregnskapet. TBU vil derfor i løpet av inneværende år gjøre en ny vurdering av anbefalt nivå på netto driftsresultat.
Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd. Siden 2011 har underskuddet avtatt noe, målt som andel av inntektene.
Som følge av store negative nettofinansinvesteringer de siste årene har netto gjeld steget til over 40 pst. av inntektene i 2011 og 2012. Dette er høyere enn gjeldsnivået på slutten av 1980-tallet. For årene 1997–2000 var nettogjelden så lav som rundt 10 pst. av inntektene, blant annet som følge av flere år med positive omvurderinger av fordringsposter.
Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget til over 40 pst. av inntektene er den samlede rentebelastende gjelden lavere enn dette.
Samlet utgjorde langsiktig gjeld ved utgangen av 2013 nærmere 380 mrd. kroner. Tallet inkluderer også kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper.
Deler av gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper eller stod fremdeles ubrukt på konto (om lag 85 mrd. kroner). Noe knytter seg til investeringer innen vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (om lag 55 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak. For sykehjemmene innebar ordningen at staten dekker både renter og avdrag (rundt 15 mrd. kroner). I de øvrige ordningene dekker staten renteutgiftene (om lag 30 mrd. kroner).
Basert på disse tallene kan gjelden som nettobelaster kommunesektorens budsjetter og regnskaper, anslås til rundt 220 mrd. kroner, det vil si nærmere 60 pst. av den samlede langsiktige gjelden. Gjelden der renteutgiftene netto belaster budsjettene og regnskapene, kan anslås til godt og vel 190 mrd. kroner, eller om lag halvparten av samlet gjeld.
Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 65 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.
Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2013 anslås til godt og vel 125 mrd. kroner. Det tilsvarer i størrelsesorden 30 pst. av driftsinntektene. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med om lag 1 1/4 mrd. kroner, eller om lag 0,3 pst. av driftsinntektene, før det tas hensyn til eventuelle rentebindinger.
Kommunesektoren har imidlertid også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger), som motsvares av tilsvarende pensjonsforpliktelser. På dette området vil sektoren ha fordel av høyere rente.
I proposisjonen vises det til at de aller fleste kommunene er eksponert for renteendringer i klart mindre grad enn hva indikatoren for netto lånegjeld alene indikerer. De kommunevise variasjonene kan være påvirket av en rekke faktorer, og nærmere vurderinger av hva som er et fornuftig gjeldsnivå må foretas i hvert enkelt tilfelle.
Den reelle gjeldsbelastningen for den enkelte kommune kan altså være påvirket av flere faktorer som ikke er tatt opp i kapittel 12.5 i proposisjonen. Like fullt har enkelte kommuner betydelig høyere gjeld og vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået enn andre. Det pekes i proposisjonen på at den enkelte kommune derfor bør tenke nøye gjennom hvordan de bruker pengene sine og om de kan tåle en høyere gjeld og en høyere rente, og det er viktig at de tar høyde for dette i sine budsjetter og økonomiplaner og innretter sin finansforvaltning deretter. Lånefinansierte investeringer med økte renter og avdrag er naturlig for å styrke tjenestetilbudet til innbyggerne, men det vil binde opp midler i driften. Derfor må det alltid vurderes opp mot kommunens øvrige oppgaver og behovet for å styrke driften av tjenestene på andre områder. Dette er prioriteringer som de lokale folkevalgte skal og må gjøre, og det er en naturlig del av oppgavene som følger med å være lokalpolitiker.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti, har ikkje merknader.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti viser til at mye av veksten i de frie inntektene har gått med til å opprettholde standard og dekningsgrader på tjenestene som følge av befolkningsveksten. Dette har medført at investeringene i realkapital i økende grad har blitt lånefinansiert.
Disse medlemmer viser til at kommunesektoren har opparbeidet seg en netto gjeld på 44 pst. av sektorens inntekter. Disse medlemmer viser til at nettogjelden, til sammenlikning, var på 10 pst. i årene 1997–2000. Disse medlemmer viser til at langsiktig gjeld ved utgangen av 2013 utgjorde nærmere 380 mrd. kroner. Disse medlemmer viser til at kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2013 anslås til godt og vel 125 mrd. kroner. Det tilsvarer i størrelsesorden 30 pst. av driftsinntektene.
Disse medlemmer viser til at per utgangen av 3. kvartal 2013 hadde 2/3 av lånene kortere rentebinding enn 1 år. Endringer i rentenivået kan derfor forventes å gi en relativt rask innvirkning på kommunesektorens renteutgifter. Disse medlemmer viser til at kommunesektoren bare i løpet av de siste ti årene flere ganger har opplevd endringer i renten på til sammen 3 prosentpoeng eller mer over et par år. Disse medlemmer viser til at dette innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med om lag 1 1/4 mrd. kroner.
Disse medlemmer er bekymret over at det høye gjeldsnivået gjør kommunesektoren svært sårbar for eventuelle renteøkninger.