1.1 Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til endring i politiloven § 14 om politivedtekter.

Forslaget innebærer at kommunene får hjemmel til å fastsette i politivedtektene at tigging på offentlig sted skal være forbudt eller underlagt nærmere regulering.

Stortinget vedtok i juni 2013 endringer i politiloven § 14 om at kommunene i sine politivedtekter kan sette vilkår for pengeinnsamling eller bemyndige politiet til å gjøre det, jf. Prop. 152 L (2012–2013) og Innst. 427 L (2012–2013). Det ble videre åpnet for at kommunene bemyndiget politiet til å pålegge meldeplikt og føre et register over pengeinnsamlere. Det er foreløpig ikke etablert et slikt register for meldepliktig pengeinnsamling, eller gitt noen forskrift om det. Noen få kommuner har vedtatt endringer i sine politivedtekter, men endringene er foreløpig ikke trådt i kraft.

1.2 Kommunale forbud mot tigging

Et forslag som innebærer at kommunene i sine politivedtekter skal kunne forby tigging på offentlig sted ble sendt på høring 21. mars 2014 med frist 12. april.

I høringsbrevet gav departementet uttrykk for at det er påkrevet og naturlig at den enkelte kommune har tilstrekkelige virkemidler til å møte lokale ordensmessige utfordringer som tigging kan medføre. Det er en viktig del av det lokale selvstyre at kommunene gis adgang til både å stanse og regulere tigging dersom virksomheten får et for stort omfang, bringer med seg uorden og kriminalitet eller skaper utrygghet i befolkningen.

I høringsbrevet ble det vist til at innføringen av en lovhjemmel for kommunale forbud mot tigging må vurderes opp mot Norges internasjonale menneskerettsforpliktelser, først og fremst den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP). EMK og SP er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven. I høringsbrevet ble det gitt en drøftelse av hvorvidt lovforslaget kunne være i strid med sentrale menneskerettsbestemmelser.

En del høringsinstanser fremmer synspunkter på hvorvidt tigging bør forbys. Flere instanser er uenige i at innføring av forbud er veien å gå.

Departementet mener, også etter høringsrunden, at dagens regelverk ikke i tilstrekkelig grad gir kommunene virkemidler som er egnet til å forebygge kriminalitet, menneskehandel og sørge for ro og orden. En hjemmel til å gi et generelt tiggeforbud vil være egnet til å oppnå formålet om å bekjempe de ordensproblemer som er oppstått som følge av den stadig økende tilstrømmingen av tiggere og sikre innbyggernes behov for trygghet i hverdagen. Hensynet til å unngå at folk utsettes for aggressiv eller pågående oppførsel på gaten, må anses å utgjøre en relevant og tilstrekkelig begrunnelse for et slikt forbud. Mindre vidtgående forbud knyttet for eksempel til geografiske eller tidsmessig begrensinger vil ikke alltid være tilstrekkelig. En lovhjemmel til å gi forbud lokalt sikrer fleksibilitet og at forbud ikke gis med mindre lokale myndigheter oppfatter at det er behov for det. På denne bakgrunn anser departementet at en lovhjemmel for kommunene til å vedta forbud mot tigging er tilstrekkelig begrunnet i hensynet til å hindre uorden og kriminalitet og dermed også tillatt etter EMK artikkel 10 nr. 2.

1.3 Rekkevidden av et forbud mot tigging

I høringsbrevet pekte departementet på at med begrepet «tigging» tenkte man på det å be tilfeldige personer om penger eller andre midler. Et eventuelt forbud mot tigging vil ikke ramme en organisert innsamling til veldedige eller allmennyttige formål når innsamlingen er registrert i Innsamlingsregisteret, og pengeinnsamleren dokumenterer tilknytning til innsamlingen. Gatemusikanter eller personer som fremfører kunstneriske forestillinger og ber om vederlag, vil som utgangspunkt ikke kunne sies å tigge. Tilsvarende vil gjelde for den som selger gjenstander, der virksomheten vil falle inn under regler for salg.

Begrepet tigging i en lovhjemmel for kommunale forbud må forstås slik at det omfatter situasjoner der noen ber andre om penger som mottakeren skal bruke på seg selv eller sine nærmeste. Det kan med andre ord ikke være for stor nærhet mellom innsamler og mottaker av pengene. Innsamlinger til humanitære og allmennyttige formål faller utenfor, ikke bare når det er registrert i innsamlingsregisteret, men også i andre tilfeller. Skoleklasser og idrettslag som samler inn penger til turer vil eksempelvis ikke kunne rammes av et forbud mot tigging i sin kommune. Slik virksomhet fremmer den allmenne interesse knyttet til skolesystemet og organisert idrettsliv.

Departementet legger til grunn at det i praksis ofte vil være temmelig klart hva som må anses som tigging og hva som faller utenfor.

Departementet finner videre behov for å presisere virkeområdet for eventuelle forbud mot tigging, ved at loven også vil ramme situasjoner der tigging foregår ved å kontakte personer i deres bopel.

1.4 Vilkår for tigging

I høringsbrevet ble det uttalt at adgangen til å kunne fastsette vilkår for tigging bør videreføres, slik at eventuelle vilkår må formuleres tydelig i politivedtekten for kommunen. Vilkårene vil mest praktisk gjelde tid og sted for når tigging kan foretas. Siden kommunene gis adgang til helt å forby tigging, må det som et alternativ være mulig å sette relativt vidtrekkende vilkår. Vilkår må formuleres på en tydelig måte i politivedtektene. Kommunen må gå i dialog med politiet for å sikre at man fastsetter vilkår som vil være mulig å håndheve på en god måte. Departementet følger opp dette etter høringsrunden ved å innta det i lovforslaget.

1.5 Meldeplikt og registrering

Dagens regelverk åpner for at kommunene kan bestemme at alle pengeinnsamlere må melde seg for politiet, og at det i den forbindelse kan etableres et sentralt register. Det er foreløpig ikke etablert et slikt register for meldepliktig pengeinnsamling.

Personvernhensyn taler mot å etablere et sentralt register over tiggere. Det er heller ikke gitt at en meldeplikt med sentral registrering er egnet til å dempe omfanget av tiggingen, slik at man kan få et misforhold mellom ressursbruk og forventet effekt dersom et sentralt register opprettes. Administrasjon av en meldeplikt med tilhørende registrering i et sentralt register vil gå ut over andre politioppgaver. Departementet foreslo derfor at hjemmelen for å opprette et sentralt register utgår.

Høringsinnspillene om meldeplikt viser at kommunene ut fra lokale forhold, og i tett dialog med politiet, nøye må vurdere behovet for en eventuell meldeplikt. En meldeplikt må understøtte politiets arbeid med å sikre orden og trygghet på offentlig sted. Samtidig er det erfaring for at det er nyttig med en hjemmel for å pålegge en meldeplikt, og departementet foreslår derfor dette.