Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Departementet legger i proposisjonen fram forslag til ny naturskadelov, lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven). Lovforslaget bygger på en utredning av ny naturskadelov foretatt av Statens landbruksforvaltning (SLF), samt innkomne høringsuttalelser.

Statens erstatningsordning for naturskader er i dag regulert gjennom lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven). Naturskadeloven har gjennom årene gjennomgått betydelige endringer uten at det er foretatt noen full gjennomgang siden den første loven ble vedtatt i 1961. Erfaringer fra større naturskadeulykker med mange skadelidte viser at gjeldende ordning er lite effektiv og fører til lang saksbehandlingstid. De senere års skadeomfang tilsier også at staten bør ha et mer robust og fremtidsrettet erstatningssystem som kan takle utfordringene på en smidigere og raskere måte enn dagens system legger til rette for. Det er også behov for å gjøre loven enklere og lettere å forstå for dem som skal bruke den. Disse forholdene understreker behovet for en bred gjennomgang av gjeldende naturskadelov.

Forslaget til ny naturskadeerstatningslov vil erstatte gjeldende naturskadelov med unntak av bestemmelsene i lovens kapittel 3 om sikring mot naturskader. I 2009 ble den statlige myndigheten for sikringsbestemmelsene etter gjeldende lov §§ 20 og 21 overført til Olje- og energidepartementet (OED). Dette innebærer at det er ulike departementer som har ansvaret for lovens erstatningsbestemmelser og lovens bestemmelser om sikring. Det er ingen direkte sammenheng lenger mellom sikringsbestemmelsene og erstatningsbestemmelsene i gjeldende lovs kapittel 1 og 2. For å tydeliggjøre dette skillet og gjøre lovverket mer brukervennlig, foreslår departementet å sortere bestemmelsene under hver sin lov. Departementet foreslår at sikringsbestemmelsene i gjeldende naturskadelov videreføres, og at lovens tittel endres til lov om sikring mot naturskader.

Departementet foreslår å gå bort fra ordningen med lensmannsskjønn for fastsetting av skadetakst og over til en ren forvaltningsmodell med SLF som nasjonalt forvaltningsorgan. Forslaget vil åpne for at en større andel av skadene enn i dag kan dokumenteres av skadelidte, samtidig som det gir SLF adgang til å innhente takst i de tilfeller hvor SLF anser det som nødvendig for å kunne opplyse saken tilstrekkelig. Dette vil legge forholdene til rette for en mer effektiv behandling av sakene og dermed raskere utbetaling av erstatningsbeløpet. Forslaget vil også gjøre det enklere å sette inn ekstra ressurser ved store naturskadehendelser, og bidra til likebehandling og økt rettssikkerhet for den enkelte skadelidte.

Departementet foreslår å innføre en egen formålsbestemmelse. Lovforslaget legger videre opp til at kretsen av de erstatningsberettigede utvides fra kun å omfatte eier til også å gjelde tomtefestere og andre rettighetshavere som kan godtgjøre å ha den økonomiske interessen i og rådigheten over skadeobjektet. Dette gjelder uavhengig av om skadeobjektet befinner seg på privat eller offentlig grunn.

Gjeldende naturskadelov inneholder ingen særskilt bestemmelse der det går klart frem at utgifter til sikringstiltak ikke kan betraktes som en del av gjenopprettingskostnadene som gir grunnlag for erstatning. Gjennom forvaltnings- og rettspraksis er det trukket opp et relativt klart skille mellom gjenoppretting og sikring. Det foreslås i lovforslaget en bestemmelse om dette som kodifiserer dagens praksis på området. Bestemmelsen åpner imidlertid for at det i dag kan ytes tilskudd til dekning av merkostnader når skaden utbedres på en slik måte at faren for naturskade minskes.

Lovforslaget viderefører prinsippene om adgang til å søke regress, avkorting i erstatningen, samt dekning av redningsomkostninger. Det er også lagt vekt på å tydeliggjøre den enkeltes og kommunens ansvar for å hindre og begrense naturskade gjennom endring av adgangen til å fremme regresskrav.

Lovforslaget legger opp til at enkelte bestemmelser skal utfylles gjennom forskrift. Loven vil derfor først kunne tre i kraft når nytt forskriftsverk er på plass. I tillegg må dagens elektroniske saksbehandlingssystem fornyes før loven kan ikraftsettes.

Forslaget til ny lov om erstatning for naturskader vil i tillegg til naturskadeloven også kreve endringer i tre andre lover. Proposisjonen inneholder derfor forslag om endringer i naturskadeforsikringsloven, rettsgebyrloven og i ekspropriasjonsloven.

Utredningen, heretter kalt høringsforslaget, ble sendt på høring med høringsfrist 15. januar 2010. I høringsbrevet ble det pekt på at departementet var særlig interessert i å få høringsinstansenes tilbakemelding på spørsmålet om avskaffelse av lensmannsskjønnet og overgang til en ren forvaltningsmodell. Et klart flertall av høringsinstansene støtter forslaget til ny lov generelt, og forslaget om en ny forvaltningsmodell spesielt.

I proposisjonens kapittel 4 er det gitt en kort gjennomgang av erstatningsordningene i noen europeiske land slik de er beskrevet i SLFs utredning.

Den statlige erstatningsordningen for naturskade er regulert gjennom lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven). Lovens § 1 tillegger Statens naturskadefond oppgaven å yte erstatning for naturskader i de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring. Erstatningsordningen er et viktig bidrag i den helhetlige kriseberedskapen, og ordningen må sees i sammenheng med annet lovverk og andre sektorers ansvarsområder for tiltak som skal bidra til å redusere sannsynligheten for eller begrense skadevirkningene av naturskade.

Loven bestemmer omfanget av hva som erstattes, definerer begrepet naturskade, og gir den som blir rammet av naturskade en lovbestemt rett til erstatning under visse vilkår. Reglene suppleres av forskrift 2. juni 1995 nr. 515 om taksering og erstatning av naturskade (takseringsforskriften).

Naturskadelovens erstatningsordning er en rettighetsordning som skal bidra til å gjøre skadelidte i stand til å fortsette sin virksomhet, ved at skadeobjektet blir gjenopprettet. Naturskadeloven inneholder særskilte bestemmelser som nærmere definerer og avgrenser den statlige erstatningsordningens virkeområde.

Behandling av søknader om naturskadeerstatning etter naturskadeloven skjer i et tosporet system. Først skjer en rettslig prosess etter lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker (skjønnsprosessloven) som fastsetter skadetaksten, deretter en forvaltningsbehandling med endelig vedtak om erstatning. Dette er omtalt i kapittel 3.2 i proposisjonen.

Tall for innmeldte skadesaker og erstatningsutbetalinger i perioden 2004–2013 viser at det i gjennomsnitt behandles om lag 1 350 naturskadesaker årlig, mens de årlige utbetalingene i gjennomsnitt ligger på i overkant av 100 mill. kroner. Antall årlige skadesaker og omfanget av erstatningsutbetalinger kan imidlertid variere stort fra år til år. Ytterpunkter for antall saker de siste 25 årene viser at det i 1992 ble behandlet 6 300 saker, mens det i 1991 ble behandlet 437 saker. Tall for 2013 viser at 73 pst. av erstatningssakene skyldes flom, mens 20 pst. skyldes storm/stormflo. Gjennomsnittlig erstatningsutbetaling per skadesak de siste ti årene er på ca. 75 000 kroner.

Erfaringene blant annet fra nyttårsorkanen 1991/1992, storflommen på Østlandet 1995 og flommene på Østlandet i 2011 og 2013 viser at dagens modell for behandling av erstatningssaker er lite effektiv og at det oppstår kapasitetsproblemer ved håndtering av store skadehendelser.

Som omtalt i kapittel 3.2 i proposisjonen starter en erstatningssak med at skaden takseres ved lensmannsskjønn etter reglene i skjønnprosessloven. Ved større skadehendelser hvor mange blir rammet, vil dette legge store beslag på lensmannsetaten og dermed kunne føre til lang saksbehandlingstid. I NOU 2013:9 «Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer» er lensmannsskjønn vurdert å ligge meget langt fra politiets kjerneoppgaver, og utredningen støtter forslaget om at SLF overtar ansvaret for naturskadeskjønnene.

Svakheten ved dagens ordning viser seg også når det er tvist om takseringsgrunnlaget eller erstatningsutmålingen. Dette kan resultere i uforholdsmessig lang saksbehandlingstid.

Den reelle muligheten for økt omfang av naturskadehendelser i fremtiden tilsier at det ikke bare er nødvendig å forenkle reglene om taksering. Det er også nødvendig å utvikle en saksbehandlingsmodell som gjør det mulig å behandle sakene på en mer rasjonell og kostnadseffektiv måte.

I tillegg har naturskadeloven gjennom årene gjennomgått store endringer uten at ordningen har vært gjenstand for en full gjennomgang siden den første loven ble vedtatt i 1961. Gjennom årene har loven blitt nærmere presisert gjennom rettspraksis. Det er derfor også behov for å gjennomgå regelverket med sikte på kodifisering av rettstilstanden.

Gjennom endring av naturskadeloven i 2008 ble ansvarsområdet for Statens naturskadefond innskrenket ved at statens ansvar for sikring etter naturskadeloven, samt de budsjettmessige sidene av dette, ble overført til OED/NVE med virkning fra 1. januar 2009. Ved kongelig resolusjon av 9. mars 2012 ble den statlige myndigheten etter nåværende lov §§ 20 og 21 formelt overført til OED. Statens naturskadefond har derfor ikke lenger noen rolle eller ansvar for tildeling av tilskudd til sikring.

Statens involvering i sikringsarbeid reguleres i dag gjennom NVEs retningslinjer om bistand til utredning, planlegging og gjennomføring av sikringstiltak. Det er i Meld. St. 15 (2011–2012) om flom og skred varslet at OED vil gjennomføre en helhetlig gjennomgang av ansvaret for sikring med utgangspunkt i naturskadelovens sikringsbestemmelser.

Arbeidet med å gjøre loven mer brukervennlig inngår som et viktig element i lovforslaget. Dette gjelder særlig skillet mellom lovens bestemmelser om erstatning for naturskader og bestemmelsene om sikring. Lovforslaget innebærer at gjeldende lov om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven) i det videre kun vil inneholde bestemmelser knyttet til sikring. Det foreslås derfor at lovens tittel endres til lov om sikring mot naturskader, mens erstatningsbestemmelsene videreføres i ny lov om erstatning for naturskader. Forslaget skaper et markant skille mellom dagens erstatnings- og sikringsbestemmelser ved at bestemmelsene faller inn under hver sin lov.

Proposisjonen har denne avgrensingen som utgangspunkt, og omhandler kun erstatningsreglene knyttet til naturskader.

Departementet mener at loven bør ha en egen formålsbestemmelse som gir uttrykk for det som er hovedformålet med loven og erstatningsordningen. Med den ordlyden departementet foreslår i lovforslaget § 1, vil loven ikke kunne oppfattes slik at det er motstrid mellom formålsbestemmelsen og lovens bestemmelser om dekning av merkostnader og redningsomkostninger, slik NVE er inne på i sin høringsuttalelse. Når det gjelder avgrensningen mellom utgifter til sikringstiltak som ikke kan kreves erstattet, og merkostnader og redningskostnader som etter forholdene kan kreves dekket, vises det til kapitlene 6, 13, 15 og 16 i proposisjonen. Ordlyden tar også høyde for at erstatningen ikke bare vil gjelde kostnader ved gjenoppretting. Bestemmelsen må ses i sammenheng med lovforslaget § 5.

Høringsforslaget er en videreføring av gjeldende regler om geografisk virkeområde, jf. gjeldende lov § 3 første ledd. Departementet mener at kravet om at skadeobjektet skal være på norsk territorium bør opprettholdes. Det følger av svalbardloven § 2 at offentligrettslige lover ikke gjelder der med mindre det er særskilt fastsatt. Departementet mener det ikke foreligger særskilte grunner for å fravike dette utgangspunktet. Når det gjelder løsøre, mener departementet at det ikke lenger er naturlig å stille krav om at eieren av skadeobjektet må ha en særskilt tilknytning til Norge. I tråd med SLFs høringsforslag foreslås det derfor at særregelen i gjeldende lov § 3 første ledd andre punktum ikke videreføres.

Departementet ønsker å videreføre vilkåret om at erstatning ikke ytes dersom skadelidte har mulighet til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring. Tilsvarende gjelder kravet om at erstatning heller ikke ytes dersom skadelidte faktisk får dekket skaden av en forsikring. Bestemmelsen følger av lovforslaget § 2 andre ledd.

I høringsforslaget er det foreslått en forenkling av innholdet i gjeldende lov § 5 første ledd. I dagens forsikringsmarked finnes forsikringstilbud som dekker de aller fleste løsøreobjektene som ikke blir videreført i ny lov, og departementet finner derfor ingen grunn til å nevne disse objektene særskilt i loven. Departementet mener lovforslaget, i motsetning til gjeldende lov, gir en mer presis fremstilling av lovens saklige virkeområde.

Det følger av høringsforslaget at lovens virkeområde avgrenses mot avlingsskade, mindre omfattende stormskader på skog, samt petroleumsvirksomheten. Departementet foreslår at denne avgrensningen videreføres og nevnes særskilt, da den har en sentral betydning for lovens saklige virkeområde. Dette følger av lovforslaget § 2 tredje til femte ledd.

Ankenemnda har stilt spørsmål om adgangen til å yte billighetserstatning. Departementet viser til at lovforslaget legger opp til en mer målrettet adgang for forvaltningen til å yte slik erstatning. Når det gjelder adgangen til å yte billighetserstatning etter gjeldende § 3 tredje ledd første punktum (driftstap) og § 5 første ledd tredje punktum, er det et vilkår om at det skal foreligge «særlige forhold». Det følger av forvaltningspraksis at begrepet «særlige forhold» retter seg mot skadelidtes personlige og økonomiske stilling. Departementet foreslår at disse bestemmelsene ikke videreføres i ny lov.

Billighetserstatning som følge av utlegg for å avverge skade, jf. gjeldende lov § 3 tredje ledd andre punktum, foreslås videreført og omtales nærmere i kapittel 16 om redningsomkostninger. Billighetserstatning som følge av nedbør eller isgang, jf. gjeldende lov § 4 andre ledd andre punktum foreslås også videreført og omtales i kapittel 11 om vilkår for erstatning.

Naturskadeloven regulerer behandling av søknader om naturskadeerstatning i to ulike spor. Som hovedregel skjer det først en rettslig prosess etter skjønnsprosessloven som starter med lensmannsskjønn, deretter en forvaltningsbehandling med endelig vedtak om erstatning – se kapittel 3.2 i proposisjonen.

Behandlingstiden for den enkelte erstatningssak er i dag, på grunn av det tosporede systemet, lenger enn ønskelig. Det overordnede målet med en ny lov er å gjøre noe med denne situasjonen.

Departementet mener det er en unødig belastning av domstolsapparatet når partene i dag kan kreve behandling av saken for domstolene to ganger, først i takseringsomgangen og så i forbindelse med forvaltningsvedtak om erstatning. Fordelen med å gå over til en ren forvaltningsmodell vil først og fremst være at en får en mer effektiv saksbehandling, hvor saksbehandlingstiden kortes betydelig ned. Ordningen vil i tillegg være fleksibel når det gjelder bruk av ressurser til verdsetting og annen saksbehandling, slik at det for de vanskelige og kompliserte sakene kan allokeres tilstrekkelige ressurser til forsvarlig gjennomføring. Samtidig vil betydelige administrative ressurser innspares ved forenklet behandling av det store flertall enkle og ukompliserte saker.

Avskaffelse av dagens ordning med lensmannsskjønn er ett av hovedgrepene i lovforslaget, og er et sentralt element i overgangen til en ren forvaltningsmodell. Ordningen med lensmannsskjønn har vist seg å være uforholdsmessig ressurskrevende, samtidig som takseringsoppgavene for enkelte lensmannsdistrikter lett kan føre til opphoping av saker, særlig ved store skadetilfeller. Departementet viser til at SLF har god erfaring med en forenklet form for taksering basert på egenoppgave fra skadelidte, og at denne formen for skadeberegning derfor er godt egnet i den nye forvaltningsbaserte erstatningsmodellen.

Enkelte høringsinstanser uttrykker bekymring for at skadelidte vil ha varierende forutsetninger for å kunne ivareta sine krav ved bare egenoppgave, og at denne innsatsen kan bli byrdefull. Departementet slutter seg til SLFs vurdering om at godt veiledningsmateriell og gode rutiner vil gjøre mye for å redusere denne utfordringen.

SLF behandler allerede i dag om lag 1/3 av alle sakene etter en forenklet behandlingsmåte som i praksis ikke skiller seg mye fra høringsforslaget. Også her legges skadelidtes egenoppgave til grunn for forvaltningens behandling og fastsetting av erstatning.

Departementet mener et nasjonalt forvaltningsorgan i langt større grad vil kunne opprettholde et tilstrekkelig personellmessig robust og faglig sterkt kompetansemiljø til å behandle sakene effektivt og kvalitetsmessig godt.

Behandling av alle sakene i ett forvaltningsorgan vil også medvirke til mer likebehandling og økt rettssikkerhet. Det vil bli ens praksis både når det gjelder lovens vilkår, og verdsetting av skadene. Departementet vil peke på at et nasjonalt organ som har den nødvendige kompetanse, erfaring og rutiner for å behandle saker etter den nye modellen, allerede er på plass i SLF.

SLF har i utredningen frarådet en domstolslignende modell med utgangspunkt i at staten må være representert under skjønnene, samt at en slik organisering er meget ressurskrevende, og at skjønnsretten eller lignende organer er lite egnet til massebehandling av små krav. SLF har på dette grunnlag ikke valgt å utrede en slik organisering nærmere. Departementet slutter seg til SLFs vurderinger, og mener at en organisering hvor for eksempel jordskifterettene får ansvar for taksering og erstatningsutmåling ikke vil bidra til å nå de målene som departementet har ønsket gjennom en revisjon av naturskadeloven.

Forvaltningsmodellen innebærer en to-instans behandling av klager tilsvarende forvaltningsloven § 28. SLF er ansvarlig myndighet, og fatter vedtak i første instans. Klagenemnda for naturskadesaker blir nytt klageorgan, jf. lovforslaget § 20. Lovforslaget bygger på at bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder med mindre annet følger av loven. Unntak fra klageadgangen fremgår av § 10 som regulerer reduksjon i erstatningene ved større naturulykker og av § 14 andre ledd som omhandler forskudd på erstatning etter søknad fra skadelidte. Unntakene er en videreføring av gjeldende lov § 15 andre ledd og § 16.

Begrepet «Statens naturskadefond» vil ikke bli videreført. Dagens erstatningsordning finansieres ikke gjennom et fond, men er basert på årlige bevilgninger over statsbudsjettet. Departementet mener derfor det er mer treffende å omtale ordningen som den statlige erstatningsordningen for naturskade.

Videre vil styret for Statens naturskadefond (fondsstyret) bli avskaffet som følge av at vedtakskompetansen legges til SLF.

Dagens ankenemnd for Statens naturskadefond opphører, og erstattes av en egen klagenemnd (Klagenemnda for naturskadesaker). Som følge av at SLF fatter vedtak som tar stilling til både skadetaksering og erstatningsutmåling, vil også nemndas kompetanse utvides, jf. forvaltningsloven § 34. Klagenemnda vil som i dag også behandle klager etter naturskadeforsikringsloven.

Klagenemndas rettslige stilling vil være uendret. Klagenemnda vil være et uavhengig forvaltningsorgan slik Ankenemnda er i dag. Nemndas eneste funksjon er utpreget konfliktløsende av rettslig karakter i og med at den kun skal behandle klager over vedtak som treffes av andre organer. Dette innebærer at overordnede organers instruksjonsmyndighet er begrenset, og at nemndas avgjørelser bare kan overprøves av de alminnelige domstoler.

Som en følge av at SLF blir ansvarlig forvaltningsmyndighet, mener departementet at også kontrollmyndigheten skal tillegges SLF, jf. forslaget § 14 fjerde ledd hvor det i forskrift kan gis nærmere bestemmelser om vilkår, dokumentasjon og kontroll for utbetaling av erstatningen.

Etter departementets oppfatning bør utgangspunktet også for den nye loven være at det er eieren av skadeobjektet som er den erstatningsberettigede etter ordningen. Dette følger av lovforslaget § 3 første ledd.

Departementet mener den nye loven også bør videreføre skillet mellom offentlige og private eiere, slik dette er kommet til uttrykk i gjeldende lov § 3 andre ledd. En tilsvarende bestemmelse er tatt inn i lovforslaget § 3 tredje ledd.

Det foreslås heller ikke endringer for eiendom som tilhører selskap eller stiftelse mv. som er dannet ved overføring av midler fra stat, kommune eller fylkeskommune, eller hvor noen av disse har fremtredende økonomisk interesse. Departementet slutter seg til SLFs forslag, med unntak for forslaget om endringer i Finnmarkseiendommens stilling.

Hovedbegrunnelsen for departementets syn er at erstatningsordningen skal bidra til at skadelidte skal få erstatning etter en naturulykke slik at skadelidte kan fortsette sin virksomhet, jf. lovforslaget § 1. Departementet legger til grunn at store grunneiere som Statskog SF og Finnmarkseiendommen neppe vil kunne komme i en situasjon der naturskade, som ikke dekkes av gjeldende forsikringsordninger, truer grunnlaget for fortsatt drift av foretaket som sådan. Å gjøre ordningen gjeldende for offentlige organer og offentlig eide selskaper vil også utvide ordningen betraktelig. Naturskadeerstatningsordningen har dessuten siden den ble innført i 1961 vært rettet mot private rettssubjekter.

Det foreslås ikke endringer når det gjelder kommunenes og fylkeskommunenes stilling i forhold til naturskadeerstatningsordningen. Det vises til at kommunene kan søke midler gjennom ordningen med skjønnsmidler som administreres gjennom Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Departementet vil for øvrig peke på at dersom skadeobjektet eies i sameie, er utgangspunktet at sameiere svarer for hver sin ideelle andel, jf. sameieloven.

Rettstilstanden som oppsto som følge av lagmannsrettens dom (B-2007–38557, RG 2007–15379) bør videreføres, se kapittel 10.1.i proposisjonen. Det vil si at det er den reelle eier av skadeobjektet som kan søke om erstatning også i de tilfeller reell eier ikke er eier av grunnen. Denne forståelsen ligger til grunn for lovforslaget § 3 første ledd.

Departementet foreslår at erstatningsordningen utvides til å omfatte tomtefestere og andre som kan godtgjøre å ha den økonomiske interessen i og rådigheten over skadeobjektet. Dette fremgår av lovforslaget § 3 andre ledd første punktum. Lovforslaget innebærer at også tomtefestere på offentlig grunn og Finnmarkseiendommens grunn er omfattet av erstatningsordningen. De forhold som taler for at festere skal kunne få erstatning gjelder like mye på offentlig eid grunn som på privat grunn.

Departementet har vurdert om jordleiere bør ha rett til erstatning. Bakgrunnen for dette er omfanget av leiejord i norsk landbruk som har mer enn doblet seg siden 1979. Departementet vil ikke foreslå å endre reglene på dette punktet. Det innebærer at det er eier som fortsatt anses skadelidt etter lovforslaget, med mindre leietaker kan anses å ha en bruksrett av mer varig karakter.

Etter gjeldende rett er det et vilkår for erstatning at naturskaden direkte skyldes en naturulykke. Kravet til årsakssammenheng er strengere enn det som gjelder i den alminnelige erstatningsrett. Det nærmere innholdet i kravet avtegner seg i etablert forvaltnings- og rettspraksis.

Departementet anbefaler en videreføring av innholdet i dagens årsakskrav. Det er heller ikke kommet merknader fra høringsinstansene til dette forslaget. Etter departementets mening er det den direkte skaden som bør være gjenstand for erstatningsdekning. Alle de ulike formene for følgeskader som kan finnes på skadelidtes hånd er tap som vedkommende er ansvarlig for selv. Dette har også sammenheng med ønsket om å opprettholde en ordning som bidrar til å bevisstgjøre den enkelte om ordningens begrensninger for hva det kan gis erstatning for, og hvilke tapsposter skadelidte selv har risikoen for.

Departementet foreslår derfor at årsakskravet, herunder at skaden må direkte skyldes en naturulykke, videreføres som et vilkår for erstatning ved naturskade. Det følger nå av lovforslaget § 4 første ledd. Årsakskravet bør fortolkes strengt slik tidligere praksis har lagt til grunn. Departementet foreslår videre at det bør innføres et snevert unntak fra årsakskravet for å unngå svært urimelige resultat for skadelidte som følge av at skaden ikke anses å direkte skyldes en naturulykke. Dette fremgår nå av forslaget § 4 andre ledd.

Skade som følge av nedbør eller isgang er ikke å regne som naturskade etter loven her, da nedbør eller isgang ikke anses som naturulykke. Etter gjeldende § 4 andre ledd andre punktum kan fondsstyret «likevel yte hel eller delvis erstatning hvor særlige forhold tilsier det». Departementet mener at dette unntaket bør videreføres. Erstatning for slike skader skal imidlertid bare innvilges helt unntaksvis, og gjeldende praksis på dette området vil derfor bli videreført. Adgangen til slik billighetserstatning er tatt inn i lovforslagets § 4 tredje ledd.

Hovedregelen for fastsetting av erstatning følger av lovforslaget § 5 første ledd. Det er de nødvendige tiltak for å føre skadeobjektet tilbake til samme stand som rett før skadetidspunktet, som skal erstattes. Departementet ser ingen grunn til å fravike innholdet i gjenopprettingsbegrepet slik det er fortolket gjennom langvarig forvaltnings- og rettspraksis. Både de faktiske mulighetene for gjenoppretting, samt de økonomiske sidene ved gjenopprettingstiltak, må legges til grunn i den forholdsmessighetsvurderingen som må foretas. Dersom skaden ikke kan gjenopprettes, følger det av lovforslaget § 5 andre ledd at erstatningen skal ta utgangspunkt i den verdiforringelse skaden har medført.

Departementet mener også at erstatningen fortsatt skal vurderes mot skadeobjektets bruksverdi, og foreslår at denne regelen videreføres i ny lov. Kravet om forholdsmessighet mellom bruksverdi og gjenopprettingskostnader bør etter departementets vurdering komme tydeligere frem av lovens ordlyd enn det som er tilfellet etter gjeldende lov. Departementet foreslår i § 5 andre ledd at dersom gjenopprettingskostnaden er vesentlig større enn bruksverdien eller gjenoppretting ikke kan skje av andre grunner, erstattes den verdiforringelsen skaden har medført.

Utgangspunktet er at erstatningen skal tilsvare gjenopprettingskostnaden sett i lys av bruksverdien skadeobjektet har for skadelidte. Lovens formål legger imidlertid til grunn at erstatningen skal bidra til at skadelidte skal kunne fortsette sin virksomhet. Vesentlighetskravet må derfor vurderes konkret i den enkelte sak. Lovforslaget § 5 andre ledd er en tydeliggjøring av gjeldende rett, og innebærer ingen endring av den forståelsen som følger av praksis.

I kapittel 6 fremgår det at bestemmelser om sikringstiltak ikke lenger skal være en del av den nye loven. Som en følge av forslaget om at loven ikke lenger skal regulere tiltak mot sikring, mener departementet det er behov for en bestemmelse som presiserer at utgifter til sikringstiltak ikke erstattes med mindre annet fremgår av loven her. Dette fremgår nå av lovforslaget § 5 femte ledd.

Grensen mellom gjenoppretting og sikring som lagmannsretten og Høyesterett har trukket opp, kan oppsummeres med at ethvert tiltak som har til hensikt å hindre eller begrense en fremtidig naturskade i utgangspunktet er et sikringstiltak, og at dette ikke kan takseres som gjenoppretting etter naturskadeloven kapittel 2.

Ny lov, i motsetning til gjeldende lov, bør inneholde en bestemmelse som klart avgrenser lovens virkeområde mot sikringstiltak. For å unngå at bestemmelsen er til hinder for at merkostnader kan dekkes av erstatningsordningen, foreslås det at den gis følgende ordlyd, jf. lovforslaget § 5 femte ledd:

«Utgifter til sikringstiltak erstattes ikke med mindre annet følger av denne loven.»

Departementet presiserer at lovforslaget ikke vil endre på den lovforståelse og praksis som har utviklet seg. Lovforslaget innebærer imidlertid en tydeliggjøring av skillet mellom gjenoppretting og sikring, herunder hva som faller inn under og hva som faller utenfor erstatningsordningen. Den nærmere grensedragning bør etter departementets vurdering overlates til forvaltnings- og rettspraksis.

Erstatningen har til formål å kompensere tap som ikke kunne vært unngått med vanlige tiltak. Andre forhold enn selve naturulykken som bidrar til skaden eller skadens omfang synliggjøres på denne måten gjennom avkortingsreglene ved beregning av erstatningsgrunnlaget. Som en følge av forslaget om å tillegge SLF ansvaret som forvaltningsmyndighet, vil SLF ta stilling til grunnlaget for erstatningsutmålingen og eventuell avkorting i erstatningen i ett og samme vedtak.

Departementet slutter seg til SLFs anbefaling om at ny lov bør ha klarere og mer anvendelige avkortingsregler. Lovforslaget § 6 gjenspeiler disse hensynene.

Det foreslås å videreføre regelen som gir forvaltningen en adgang til etter skjønn å avkorte i erstatningen med utgangspunkt i hvilken bruksverdi objektet har for skadelidte (lovforslaget bokstav a). Dersom objektet ikke har noen praktisk bruksverdi, må det være anledning til full avkorting.

Det foreslås også å videreføre regler om avkorting der naturskaden helt eller delvis skyldes svak konstruksjon, dårlig vedlikehold eller manglende tilsyn (lovforslaget bokstav b).

Det foreslås videre at det fortsatt skal være grunnlag for avkorting dersom skadelidte forut for naturulykken ikke iverksatte nødvendige forebyggende tiltak eller tiltak som kunne hindret skadens omfang (lovforslaget bokstav c).

Det foreslås også (lovforslaget bokstav d) at det fortsatt bør være adgang til å avkorte i de tilfellene hvor skadetakseringen innebærer en verdistigning eller hvor «vinningsforbudet» gjør seg gjeldende, jf. gjeldende lov § 11 andre ledd nr. 4 og 6. Skadelidte skal ikke tjene på skaden.

Departementet ser ingen grunn til å videreføre regelen hvor det i praksis konsekvent avkortes for skader på eiendom som mer enn én gang har vært gjenstand for naturskade, jf. gjeldende lov § 11 andre ledd nr. 3 bokstav c. Bestemmelsen kan gi urimelige utslag i enkelte tilfeller.

Departementet mener at det fortsatt skal gis adgang til å dekke merkostnader knyttet til utbedring av skaden for å unngå eller redusere faren for fremtidig naturskade, jf. lovforslaget § 7. Dekning av slike merkostnader vil gi en samfunnsøkonomisk nytte og være kostnadseffektivt for å forhindre ny naturskade.

Dekning av merkostnader er i realiteten en form for sikringstiltak. Som nevnt i kapittel 6 er ikke utgifter til sikringstiltak omfattet av erstatningsordningen. Utgifter til sikringstiltak er derfor i utgangspunktet ikke en del av grunnlaget for erstatningsutmålingen, jf. kapittel 12 i proposisjonen. Unntaket for dekning av merkostnader med sikringsformål er således en særbestemmelse som fraviker lovens hovedregel. Departementet mener derfor det er viktig at en ny forskrift fastsetter klare rammer og avgrensninger for når merkostnader kan inngå i erstatningsutmålingen, samt hvor stor del av merkostnadene som skal kunne søkes erstattet. Dette gjelder særlig for de tilfellene hvor det kan være aktuelt å gjennomføre enkle sikringstiltak samtidig med gjenoppretting av skaden.

Departementet foreslår en egen forskriftshjemmel i § 7 andre ledd.

Departementet slutter seg til høringsforslaget om en egen bestemmelse om dekning av redningsomkostninger som gir skadelidte en utvidet adgang til å få erstatning for rimelige og nødvendige redningsomkostninger, jf. lovforslaget § 8 første ledd. Dette vil kunne bidra til at skadelidte i større grad enn etter dagens ordning vil sørge for å gjennomføre skadebegrensende tiltak og på den måten redusere erstatningsutbetalingene. Departementet mener derfor at skadelidtes rettigheter bør styrkes ved at rimelige og nødvendige redningsomkostninger kan omfattes av skadelidtes erstatningsrettigheter. Departementet vil peke på at det i bestemmelsen må ligge et krav om forholdsmessighet mellom redningsomkostningene som søkes erstattet og naturskadens omfang og karakter.

Departementet ser ingen grunn til at det må foreligge «særlige forhold» for at rimelige og nødvendige redningsomkostninger skal kunne erstattes. Dette vilkåret foreslås derfor ikke videreført i ny lov. Det følger imidlertid av bestemmelsens ordlyd at det «kan» ytes erstatning for rimelige og nødvendige utlegg. Skadelidte vil således ikke ha en ubetinget rett til å få redningsomkostningene erstattet.

Praksis etter gjeldende lov viser at utgifter som følge av egeninnsats fra skadelidte ikke dekkes. Departementet ser ingen grunn til at bestemmelsen i ny lov skal praktiseres på en annen måte, men mener det kan være behov for å utdype bestemmelsen nærmere. Det foreslås derfor en egen forskriftshjemmel i lovforslaget § 8 andre ledd.

Departementet legger til grunn at en egenandelsordning skal videreføres i ny naturskadeerstatningslov, jf. lovforslaget § 9. Bakgrunnen er at statens naturskadeerstatningsordning ikke har vært ment eller utformet som en ordning som skal gi full dekning ved naturskade. En egenandelsordning vil gi grunneiere og andre rettighetshavere incentiver til å gjennomføre forebyggende tiltak som kan bidra til at risikoen for naturskader på eiendommen reduseres.

Departementet har kommet til at egenandelsordningen bør forankres i ny lov slik den er i gjeldende lov. Det vil dermed følge av loven at det skal være en egenandel og at egenandelen vil bli nærmere regulert i forskrift. Hjemmel for Kongen til å regulere egenandelens innretning og størrelse er tatt inn i lovforslaget § 9 første ledd andre punktum.

Egenandelsordningen bør utformes slik at den ikke innebærer vesentlige endringer i statens utgifter med ordningen. Samtidig må egenandelsordningen utformes slik at den oppfattes som rimelig og rettferdig av de erstatningsberettigede. Hvordan ordningen teknisk sett bør utformes, om den bør bygge på gjeldende system med en fastdel og en prosentdel, eller bare en prosentdel, vil departementet komme tilbake til i forbindelse med forskriftsarbeidet. Departementet vil da også se nærmere på egenandel ved jordleie for sameiere.

Departementet mener det er viktig at den nye loven får bestemmelser som virker skadeforebyggende, og som er mer praktisk innrettet enn gjeldende lov. Dette hensynet ligger også bak lovforslaget § 16 om regress. Bestemmelsen gir forvaltningen et tydelig signal om bruk av regress dersom det er grunnlag for det.

Forslaget innebærer at skadelidte får en rett til å kreve naturskadeerstatning fra staten selv om en tredjeperson kan holdes ansvarlig for skadeomfanget. Gjeldende lov gir ikke skadelidte en slik rettighet. Etter lovforslaget trer staten inn i skadelidtes krav mot den som ved handling eller unnlatelse har bidratt til at skadeomfanget har blitt mer omfattende enn det ellers ville vært. Hvem denne tredjepersonen er, må forvaltningen og eventuelt domstolene ta stilling til. Skadelidtes krav på erstatning fra tredjeperson går derved automatisk over til staten når skaden erstattes gjennom naturskadeerstatningsordningen. Staten trer inn i den utstrekning det utbetales erstatning og så langt skadelidte har et krav mot tredjeperson. Statens regresskrav begrenses altså av erstatningsutbetalingen, eventuelt av det ansvar tredjeperson har overfor skadelidte.

Nærmere regler om behandlingen av regresskrav bør etter departementets vurdering fastsettes i forskrift. Det foreslås derfor en egen forskriftshjemmel i lovforslaget § 16 andre ledd, som åpner for nærmere regulering av krav om regress, herunder blant annet regler om forhåndsvarsling før det reises regresskrav.

Proposisjonen inneholder forslag til ny lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven). Videre inneholder den forslag om at erstatningsbestemmelsene i gjeldende naturskadelov oppheves og at sikringsbestemmelsene videreføres. Som et resultat av dette foreslås det at gjeldende lovs tittel endres til lov om sikring mot naturskader. Forslaget til ny lov om erstatning for naturskader vil også kreve endringer i tre andre lover. Proposisjonen inneholder derfor også forslag om endringer i naturskadeforsikringsloven, rettsgebyrloven og i ekspropriasjonsloven.

Forslaget i proposisjonen om å gå over til ren forvaltningsmodell ved fastsettelse av erstatningen innebærer at dagens system der taksten over skadene fastsettes ved hjelp lensmannsskjønn med lensmannen som takststyrer og to skjønnsmenn bortfaller. Forslaget vil gi en årlig innsparing på om lag 14,6 mill. kroner. Av dette utgjør reduserte kostnader i politiet om lag 7,6 mill. kroner og reduserte kostnader til skjønnsmenn om lag 7 mill. kroner.

Forslaget innebærer også at ordningen med at både skadelidte og fondsstyret kan bringe lensmannsskjønnet inn for de ordinære domstolene for endelig fastsetting av skadetaksten, vil falle bort. Basert på et gjennomsnitt på 20 overskjønn per år, vil forslaget gi en årlig besparelse på om lag 330 000 kroner.

Forslaget om forvaltningsmodell innebærer at det er skadelidte som skal varsle SLF om sin naturskade. SLF avgjør deretter om skaden kan dokumenteres av skadelidte, eller om det er nødvendig at den takseres av autorisert takstmann. SLF anslår at det etter ny forvaltningsmodell vil være behov for å innhente takst i alle saker der erstatningen anslås til å overstige 500 000 kroner. De siste 4 årene har gjennomsnittlig 10 pst. av sakene takst over 500 000 kroner. I tillegg vil det innhentes takst i kompliserte og/eller uoversiktlige saker, samt saker hvor skadelidte ikke er i stand til å dokumentere skadene selv. Til sammen anslås dette å utgjøre 15 pst. av sakene, noe som i et gjennomsnittsår vil bety 200 saker. Det anslås at takstkostnad per år totalt vil bli om lag 1,7 mill. kroner.

Forslaget om å gå over til en ren forvaltningsmodell innebærer også at fondsstyret mister sin oppgave med å yte erstatning for naturskader. Som en følge av dette foreslås det at styret avvikles. Dette vil gi en årlig innsparing på ca. 350 000 kroner.

Ved bortfall av lensmannsskjønnet vil SLFs arbeid med saker der skaden krever taksering før erstatningstilsagn kan gis, bli mer tidkrevende. SLFs overtakelse av fondsstyrets arbeid med erstatningsfastsetting vil også kreve økte ressurser. Det anslås at disse nye arbeidsoppgavene vil kreve en bemanningsøkning på to årsverk og med en utgift på 1,9 mill. kroner per år.

Dagens saksbehandlingssystem for erstatningssaker etter naturskadeloven er gammelt og utidsmessig. Et nytt IKT-system for erstatningsordningen er derfor nødvendig uavhengig av lovendringen.

Forvaltningsmodellen innebærer at søknads- og saksbehandlingen så langt som mulig skal skje elektronisk. Siden målgruppen er privatpersoner og private virksomheter, må systemet være lett tilgjengelig og brukervennlig. Dette er også en av forutsetningene for at effektiviseringsgevinstene skal kunne tas ut, herunder at den skadelidte skal få erstatningsoppgjøret langt raskere enn i dag.

Kostnadene ved planlegging, utvikling og implementering av nytt søknads- og saksbehandlingssystem, samt egnet portalløsning, anslås til 17,5 mill. kroner fordelt over tre år. I tillegg anslås implementeringskostnadene knyttet til regelverksarbeid og informasjons- og veiledningstiltak til 2 mill. kroner fordelt over en treårsperiode. Basert på erfaringer med tidligere større omleggingsprosjekter, legges det til grunn at varige økte vedlikeholdskostnader vil tilsvare om lag 20 pst. av utviklingskostnadene for systemet. Dette utgjør 3,3 mill. kroner per år.

Lovforslaget innebærer at dagens ankenemnd for Statens naturskadefond erstattes av Klagenemnda for naturskadesaker. Som følge av overgangen til en ren forvaltningsmodell vil Klagenemnda få kompetanse til å vurdere alle sakens sider. Klagenemnda vil, i likhet med dagens ankenemnd, også behandle klager etter naturskadeforsikringsloven.

Etter ny forvaltningsmodell kan både underinstansen og klageinstansen behandle alle aspekter ved en sak, både de som i dag vurderes/påklages i skjønnsomgangen, og de som vurderes i den forvaltningsmessige behandlingen. Det må derfor forventes at behandlingen av hver sak blir mer omfattende enn dagens behandling i Ankenemnda, og at dette vil medføre en viss økning av utgiftene i forbindelse med klagebehandlingen. Det antas at det vil komme flere saker til behandling som følge av at ordinær klagebehandling er uten kostnader for klager. Det forventes som følge av dette en økning i antall klager på 10–15 pst. Kostnadsøkningen for klageinstansen anslås til 200 000 kroner sammenlignet med dagens ordning.

Neste kapittel