1.1 Bakgrunn for lovforslaget

Direktiv 2011/61/EU (AIFMD) ble vedtatt i EU 8. juni 2011, og frist for gjennomføring i nasjonal rett i EU var 22. juli 2013. Direktivet er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. Årsaken er at den nye europeiske tilsynsmyndigheten på verdipapirområdet, ESMA, som er etablert gjennom forordning 1095/2010, forutsettes å ha overnasjonal kompetanse i nærmere angitte tilfelle. Disse spørsmålene må løses på generelt, horisontalt plan før rettsakten som etablerer ESMA samt AIFMD kan tas inn i EØS-avtalen. I proposisjonen her foreslås det endringer som vil gjennomføre antatt fremtidige EØS-forpliktelser, men det foreslås ikke lovbestemmelser til gjennomføring av bestemmelser i AIFMD som tillegger ESMA overnasjonal kompetanse.

AIFMD legger til rette for et internt marked i EØS-området for alternative investeringsfond og innfører harmoniserte krav til forvaltere og tilsynet med disse. Et viktig formål med direktivet er å møte risikoen knyttet til alternative investeringsfond og betydningen for investorer og markeder i Europa på en enhetlig måte. Forvaltere av ulike typer alternative investeringsfond forvalter betydelige verdier, og de kan utøve stor innflytelse i de markeder og selskaper de investerer i. Den internasjonale finanskrisen viste at forvalterne kan bidra til å spre eller øke risikoen i finansmarkedene. En samordnet regulering av alternative investeringsfond i Europa forventes å gi bedre gjennomsiktighet i markedene som følge av felles regler for registrering, rapportering og kontroll. Direktivet skal også bidra til å styrke investorvernet, og sikre europeiske aktører bedre markedsadgang og konkurransevilkår internasjonalt.

Lovforslaget regulerer forvalternes virksomhet i tråd med direktivets krav til nasjonal lovgivning. De alternative investeringsfondene som sådan reguleres ikke.

I tillegg til AIFMD har EU-kommisjonen vedtatt følgende gjennomføringsforordninger:

• Kommisjonsforordning (EU) 447/2013 om innføring av prosedyre for forvaltere som velger å være omfattet av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2011/61/EU

• Kommisjonsforordning (EU) 448/2013 om innføring av prosedyre for å bestemme referansemedlemsstat for ikke-EØS-forvaltere i henhold til Europaparlaments- og rådsdirektiv 2011/61/EU

• Kommisjonsforordning (EU) 231/2013 som utfyller Europaparlaments- og rådsdirektiv 2011/61/EU når det gjelder unntak, generelle operasjonelle krav, depotmottaker, finansiell giring, rapportering og tilsyn.

Dessuten vedtok EU-kommisjonen ytterligere en gjennomføringsforordning 17. desember 2013 om utpeking av forvalter for henholdsvis åpne og lukkede fond.

Forordningene gir utfyllende regler til AIFMD, og det tas sikte på å gjennomføre dette regelverket i forskrifter til den nye loven om forvaltning av alternative investeringsfond.

Etter oppdrag fra Finansdepartementet nedsatte Finanstilsynet i mai 2012 en arbeidsgruppe som skulle gjennomgå Europaparlaments- og rådsdirektiv 2011/61/EU (AIFMD) og foreslå nødvendige tilpasninger og endringer i norsk regelverk for å gjennomføre forventet fremtidige EØS-forpliktelser som tilsvarer AIFMD i norsk rett. Se proposisjonens punkt 2.2.

Arbeidsgruppens rapport ble avgitt til Finanstilsynet 1. mars 2013 og oversendt Finansdepartementet ved brev samme dag.

Finansdepartementet sendte arbeidsgruppens rapport på høring ved høringsbrev 21. mars 2013 som hadde høringsfrist 20. juni 2013.

Arbeidsgruppens forslag, høringsinstansenes merknader og departementets vurderinger omtales i proposisjonens ulike kapitler.

1.2 Proposisjonens hovedinnhold

Finansdepartementet fremmer i proposisjonen forslag til ny lov om forvaltning av alternative investeringsfond. Proposisjonen bygger på forslag fra en arbeidsgruppe nedsatt av Finanstilsynet på oppdrag fra Finansdepartementet. Lovforslaget innebærer at forvaltere av en rekke kollektive investeringsstrukturer som i dag ikke er underlagt særskilt regulering, blir lovregulert. Dette gjelder forvaltere av blant annet aktive eierfond (private equity) og ulike investeringsselskaper. I tillegg vil forvaltere av nasjonale fond, herunder spesialfond, som etter gjeldende rett er regulert i verdipapirfondloven, bli omfattet av den foreslåtte nye loven.

Bakgrunnen for lovforslaget er antatt fremtidige EØS-forpliktelser som tilsvarer Europaparlaments- og rådsdirektiv 2011/61/EU («Alternative Investment Fund Managers Directive», AIFM-direktivet, AIFMD). Formålet med direktivet er blant annet å forbedre mulighetene for kontroll med en gruppe finansielle aktører som har stor betydning for velfungerende markeder i Europa, men som hittil ikke har vært underlagt felleseuropeisk regulering og kontroll. Videre er det et formål med direktivet å legge til rette for et internt marked i EØS-området for forvaltning og markedsføring av alternative investeringsfond på tvers av landegrensene, samt å styrke investorvernet.

Begrepet «alternative investeringsfond» kan noe forenklet forklares som kollektive investeringsstrukturer som ikke omfattes av de eksisterende EØS-reglene for såkalte UCITS-fond (UCITS; Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities, er de fondene som tilfredsstiller krav i nasjonal lovgivning som oppfyller UCITS-direktivene og kan markedsføres fritt i EØS-området.) Norske fond som oppfyller kravene i verdipapirfondloven om spredning av risiko, plassering i likvide midler og andre regler der hensynet til forbrukerbeskyttelse er fremtredende, regnes som UCITS-fond.

Lovforslaget regulerer forvaltere av alternative investeringsfond, markedsføring av slike fond, og depotmottakere for slike fond, men ikke de alternative investeringsfondene som sådan.

Se proposisjonens kapittel 3 for en beskrivelse av bransjen og en generell redegjørelse for gjeldende regulering av verdipapirfond og alternative investeringsfond.

Se kapittel 4 i proposisjonen 4 for omtale av forslag til regler om lovens virkeområde og definisjoner.

Se proposisjonens kapittel 5 om foreslåtte terskelregler, slik at forvaltere som forvalter alternative investeringsfond med samlet verdi under visse beløpsgrenser, bare får plikt til å følge særskilte krav om registrering og rapportering til Finanstilsynet, samt regler om tilsyn mv. Forvaltere som forvalter fond som ikke overstiger terskelverdiene, kan likevel velge å søke om tillatelse og dermed underlegges de øvrige reglene i loven.

I proposisjonens kapittel 6 foreslås det å innføre konsesjonsplikt for forvaltere av alternative investeringsfond som forvalter en samlet kapital som overstiger terskelverdiene. For å få tillatelse som forvalter, må selskapet blant annet oppfylle kapitalkrav og ha kvalifiserte ledere, styremedlemmer og eiere. Videre foreslås det regler som begrenser forvalters adgang til å drive annen virksomhet enn forvaltning. Dessuten foreslås det regler om Finanstilsynets adgang til å tilbakekalle forvalters tillatelse.

I proposisjonens kapittel 7 foreslås det organisatoriske krav, herunder regler om forvalters adgang til å utkontraktere oppgaver.

Kapittel 8 i proposisjonen inneholder forslag til operasjonelle krav. Blant annet foreslås regler om forretningsskikk og håndtering av interessekonflikter. Videre stilles det krav om at forvalter skal ha en godtgjørelsesordning for ledende ansatte med flere. Det foreslås også regler om risikostyring, likviditetsstyring og investering i verdipapiriserte posisjoner. Dessuten foreslås det regler om verdivurdering av eiendelene til fond under forvaltning og kommunikasjon av andelsverdi.

Proposisjonens kapittel 9 inneholder forslag til ulike opplysningskrav for forvalter. Forvalter skal utarbeide årsrapport for hvert fond som forvaltes eller markedsføres i EØS, og det stilles nærmere krav til årsrapporten. Videre skal forvalter gi nærmere bestemte opplysninger til potensielle investorer om hvert fond som markedsføres eller forvaltes. Det foreslås også regler om at forvalter periodisk skal gi informasjon til Finanstilsynet og investorene om fondene.

I kapittel 10 i proposisjonen foreslås det enkelte særlige regler for forvaltere som forvalter alternative investeringsfond som benytter finansiell giring.

Kapittel 11 i proposisjonen inneholder regler om særlige informasjonsplikter for forvaltere som forvalter fond som erverver og utøver ulike grader av kontroll i unoterte selskaper og utstedere.

I kapittel 12 i proposisjonen foreslås det regler om depotmottaker. Det foreslås at det for hvert alternative investeringsfond skal utpekes en depotmottaker som skal oppbevare fondets eiendeler og ha en kontrollfunksjon.

Kapittel 13 i proposisjonen inneholder forslag til regler om markedsføring av alternative investeringsfond til profesjonelle investorer. Det foreslås at forvaltere som har fått tillatelse i en EØS-stat, skal kunne forvalte og markedsføre alternative investeringsfond som er etablert i en EØS-stat til profesjonelle investorer i EØS-området ved å gi melding til tilsynsmyndigheten i hjemstaten. I de tilfellene der enten forvalter eller fondet eller begge er etablert i et land utenfor EØS, må forvalter søke Finanstilsynet om tillatelse for å kunne markedsføre fondet til profesjonelle investorer i Norge.

Kapittel 14 i proposisjonen inneholder forslag til regler om markedsføring av alternative investeringsfond til ikke-profesjonelle investorer. Det foreslås at det åpnes for markedsføring av alternative investeringsfond, herunder spesialfond, til ikke-profesjonelle kunder, men at det fastsettes krav til styrket investorvern gjennom innføring av ulike beskyttelsestiltak.

I kapittel 15 i proposisjonen foreslås det regler om grensekryssende forvaltning av alternative investeringsfond.

Forslag til regler om tilsyn og sanksjoner er omtalt i proposisjonens kapittel 16, mens kapittel 17 i proposisjonen inneholder forslag til overgangsregler og endringer i andre lover.

Se proposisjonens kapittel 19 for merknader til de enkelte bestemmelser i forslag til lov om forvaltning av alternative investeringsfond.

1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

1.3.1 Generelt

Finansdepartementet fremmer i proposisjonen forslag til ny lov om forvaltning av alternative investeringsfond. Forslaget inneholder nærmere krav til forvaltere av alternative investeringsfond, regler om markedsføring av slike fond og om bruk av depotmottaker. Forslaget inneholder ikke regler om hvordan midlene i alternative fond kan eller skal investeres, og de foreslåtte reglene antas ikke å påvirke investeringsbeslutningene i fondene.

Selskaper som forvalter alternative investeringsfond får etter forslaget plikt til å følge særskilte krav om registrering og rapportering til Finanstilsynet, samt regler om tilsyn mv. Det foreslås konsesjonsplikt for forvaltere av alternative investeringsfond som forvalter en samlet kapital som overstiger visse terskelverdier. Forvaltning av alternative investeringsfond med samlet verdi under disse terskelverdiene får bare plikt til å følge krav om registrering og rapportering til Finanstilsynet, men forvalterne kan velge å søke om konsesjon. Departementet anslår på usikkert grunnlag at om lag 30–35 foretak vil søke om konsesjon etter de foreslåtte reglene. Blant disse er det om lag 10 foretak som etter lovforslaget plikter å søke om tillatelse.

1.3.2 Konsekvenser for forvaltere av alternative investeringsfond som ikke omfattes av verdipapirfondloven

Forvaltere av alternative investeringsfond over terskelverdiene vil måtte tilpasse seg omfattende nye krav til virksomheten, herunder blant annet krav til registrering, samt periodisk rapportering. Dette vil medføre økte kostnader for disse forvalterne, og da særlig i startfasen. De største aktørene antas å allerede ha de vesentligste systemer på plass, for eksempel systemer for risikostyring og ulike kontrollfunksjoner. Det antas likevel at også disse aktørene vil påføres kostnader gjennom tilpasning av eksisterende interne rutiner, som for eksempel styrking av kontrollfunksjoner og systemer for risikostyring, samt interne organisatoriske endringer. Kostnadene antas å bli relativt høyere for de mindre aktørene, ettersom disse gjerne vil måtte fastsette nye rutiner og etablere ny intern organisering.

Samtlige forvaltere som i dag ikke omfattes av verdipapirfondloven og som søker konsesjon, vil måtte oppnevne depotmottaker for fond under forvaltning. Dette vil innebære et nytt kostnadselement. For forvaltere som i dag benytter administrator til å utføre enkelte av depotmottakers oppgaver, antas det at konsekvensene blir noe mindre.

Noen forvaltere driver i dag virksomhet som går ut over den virksomhetsbegrensning som etter den nye loven vil gjelde for forvaltere med konsesjon. Dersom deler av virksomheten vil måtte skilles ut, vil disse aktørene påføres ekstrakostnader som følge av omorganisering.

Gjennomføring av AIFM-direktivet i norsk rett innebærer at en ny gruppe forvaltere blir underlagt tilsyn av Finanstilsynet. Finanstilsynets utgifter fordeles mellom tilsynsobjektene i form av en årlig tilsynsavgift, jf. finanstilsynsloven § 9. Størrelsen på avgiften er ikke anslått nærmere, men departementet antar at avgiften for det enkelte foretak ikke vil føre til vesentlige kostnadsøkninger. Markedsføring i andre EØS-land vil kreve konsesjon, men konsesjon vil også kunne bidra til økt tillit til forvalter og således ha en forretningsmessig verdi. Departementet antar derfor at flere foretak som ikke har plikt til å søke om konsesjon, vil vurdere å søke.

Departementet antar at reguleringer og tilsyn vil gjøre det generelt enklere for investorer å unngå forvaltere som ikke driver betryggende, og at tilliten til – og forretningsvolumene i – fondene kan øke. Felles regler om forvalternes virksomhet kan også føre til at fond forvaltet av ulike forvaltere framstår som mer likeverdige i kvalitet, og at konkurransen dreies mer i retning av pris som kriterium ved valg av forvaltningsselskap og fond. Dette kan generelt lede til lavere marginer for aktørene.

1.3.3 Konsekvenser for forvaltere som allerede er regulerte gjennom verdipapirfondloven

Forvaltere av nasjonale fond er gjennom verdipapirfondlovgivningen allerede underlagt regulering og tilsyn som i store trekk samsvarer med de krav som foreslås. Lovforslaget antas derfor å få begrensede administrative og økonomiske konsekvenser for disse foretakene. Foretakene må likevel oppdatere interne rutiner, og for enkelte kan det også være behov for å gå gjennom og eventuelt gjøre visse endringer, i egen organisasjon og i avtaler med depotmottaker.

1.3.4 Konsekvenser for depotmottakere

Det foreslås krav om bruk av depotmottaker for en rekke fond som det etter gjeldende lovgivning ikke stilles slike krav til. Departementet antar at dette betyr at etterspørselen etter tjenester som depotmottaker vil øke.

Fem kredittinstitusjoner tilbyr i dag depotmottakertjenester for verdipapirfond i Norge. Etter forslaget vil også andre enn kredittinstitusjoner og verdipapirforetak kunne oppnevnes som depotmottaker for visse typer alternative investeringsfond. Dette åpner for at en ny gruppe aktører kan tilby slike depotmottakertjenester.

Lovforslaget innebærer at depotmottaker vil få større ansvar og erstatningsplikt. Dette vil innebære større krav til systemene hos depotmottaker, og behovene for risikokontroll, risikoreduserende tiltak og risikobærende evne vil øke.

De økte kravene til kontroll for depotmottaker vil også påvirke forvaltningsselskapene, som må tilrettelegge for elektronisk overføring av data til depotmottaker. Forvaltningsselskapene i Norge er relativt små, og bare de største har for eksempel tatt i bruk standardiserte meldingssystemer som SWIFT for oversendelse av instruksjoner til og fra banker, meglerforbindelser og eventuelle tredjeparter. De økte kravene til depotmottakerfunksjonen vil innebære økte kostnader for depotmottaker, noe som vil reflekteres i prisene depotmottaker krever av fondsforvalter.

1.3.5 Konsekvenser for investorer i alternative investeringsfond

De som investerer i alternative investeringsfond, må vurdere både markedsrisikoen i fondet og risikoen for at forvaltningsselskapet på ett eller annet vis svikter. Etter departementets vurdering vil de foreslåtte reglene bidra til å redusere investorenes behov for å foreta selvstendige vurderinger av risikoen i forvaltningsselskapene. Det kan gjøre det mer attraktivt å investere i fond forvaltet av selskapene. Reguleringen vil også innebære kostnader for forvalter. Økt forretningsvolum, økt gjennomsiktighet og konkurranse vil kunne bidra til at prisene til investorene øker mindre enn kostnadene hos forvalter.

1.3.6 Konsekvenser for offentlig forvaltning

Finanstilsynet vil få nye oppgaver ettersom nye foretak blir underlagt et konsesjons- og tilsynsregime. Det vil kreves økte ressurser for å kunne utføre de tilsyns- og forvaltningsoppgaver den nye lovgivningen forutsetter. Det må blant annet etableres systemer for rapportering fra foretakene samt gjennomføres løpende stedlig og dokumentbasert tilsyn. Finanstilsynets rapporteringsforpliktelser til ESMA vil også medføre økt ressursbehov. Departementet legger til grunn at reguleringen også vil medføre noe økte kostnader for Finansdepartementet, blant annet som følge av at Finansdepartementet vil bli klageorgan for Finanstilsynets vedtak.