Brev fra Samferdselsdepartementet v/statsråden til transport- og kommunikasjonskomiteen, datert 26. februar 2014

Dokument 8:88 (2012-2013) Representantforslag fra representantene Terje Breivik og Kjetil Kjenseth om etablering av en nasjonal bredbåndsplan

Jeg viser til brev av 11.02.2014 om ovennevnte representantforslag.

Det bes i brevet om departementets uttalelse til følgende forslag:

Stortinget ber regjeringen snarest etablere en nasjonal bredbåndsplan

Innledningsvis vil jeg understreke at jeg synes dette initiativet fra Venstre er svært positivt. Det er bra at det fra Stortinget tas initiativ til debatt om satsing på bredbåndsutbygging. Bredbånd er en stadig viktigere infrastruktur i vårt samfunn og en nøkkel til fremtidig velferd og vekst.

Som bakgrunn for mine kommentarer vil jeg først kort redegjøre for status for bredbånd i Norge og regjeringens bredbåndspolitikk. Deretter vil jeg kommentere konkrete enkeltdeler av representantforslaget. I vedlegget finnes en kort beskrivelse av ulike bredbåndsteknologier samt en oversikt over hvilke krav til bredbåndskapasitet som stilles av ulike bruksområder.

Status for bredbånd i Norge

Bredbåndstilbudet i Norge er godt de aller fleste steder. Nesten alle husstander har mulighet til å koble seg til en eller annen form for bredbånd. De siste årene har det også vært sterk vekst i andelen av befolkningen som har tilbud om raskt bredbånd.

Norge er svært langt fremme i de aller fleste internasjonale undersøkelser (OECD, EU) både når det gjelder befolkningens bruk av bredbånd og når det gjelder tilbud om bredbånd.

Tabellen under angir bredbåndstilbudet i Norge for ulike hastighetsklasser. Tallene er fra 2013 og er utarbeidet av konsulentselskapet Nexia på vegne av daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet.

Tabellen viser blant annet at

• 99,6 % av husstandene kan få bredbånd med 4 Mbit/s eller høyere

• 72 % av husstandene kan få bredbånd med 30 Mbit/s eller høyere

• 63 % av husstandene kan få bredbånd med 100 Mbit/s eller høyere

De aller fleste har i dag mulighet til å få bredbånd med langt høyere hastigheter enn den de faktisk abonnerer på. Men det finnes også innbyggere og næringsliv som ønsker seg raskere bredbånd enn de kan få. Fremover vil stadig flere ønske høyere hastighet.

Regjeringens bredbåndspolitikk

For at hele landet skal få delta i et stadig mer digitalisert samfunn, må det finnes bredbånd med god kapasitet og pålitelighet i alle deler av landet. Bredbånd gir dessuten grunnlag for økt produktivitet, innovasjon og nye tjenester i alle sektorer.

Regjeringens målsetninger på bredbåndsområdet fremgår av Sundvollen-plattformen:

”Økt satsing på IKT og bredbånd er en nøkkel til fremtidig velferd og vekst i Norge. Staten må ha et overordnet ansvar for tilgjengelighet til bredbånd.

Regjeringen vil: […]

• Sikre tilgang til høyhastighetsbredbånd i hele landet, med mål om hastighet på 100 Mbps.

• Fastsette en nasjonal graveforskrift for bredbånd.”

Hovedinnretningen av bredbåndspolitikken har de siste 10-15 årene bygget på en markedsbasert og teknologinøytral strategi, hvor kommersielle aktører har stått for hovedvekten av tilbudet på markedsmessige vilkår med begrenset grad av offentlig støtte. Bredbåndspolitikken har med andre ord vært basert på at kommersielle tilbydere vurderer behov og kostnader og sørger for en størst mulig kommersiell dekning. Men i noen områder er det for kostbart å bygge, og staten har, sammen med kommunene og fylkeskommunene, bidratt med tilskudd til utbygging av bredbånd i slike ulønnsomme områder.

Regjeringen vil videreføre hovedlinjene i den bredbåndspolitikken som har vært ført til nå. Vi legger til grunn en markedsbasert og teknologinøytral politikk. Vi vil legge til rette for virksom konkurranse og markedsbasert utbygging gjennom effektiv sektorregulering, og hvor staten ikke skal plukke ut vinnere. Men til forskjell fra den forrige regjeringen, ser vi nytten av å sette et konkret mål. Et konkret mål kan tydeliggjøre politiske ambisjoner og bidra til felles retning i arbeidet for de ulike aktørene som har en rolle i bredbåndspolitikken. Og et konkret mål gir bedre muligheter til å vurdere takten i utrullingen av høyhastighets bredbånd, gjennom en evaluering av om målet faktisk nås.

Den kanskje største utfordringen på bredbåndsområdet, som også forslagsstillerne er inne på, er at utbyggingskostnadene pr bredbåndstilknytning enkelte steder er så høye at ingen utbyggere normalt vil påta seg å bygge basert på bedriftsøkonomiske lønnsomhetsbetraktninger. For å redusere de geografiske forskjellene i bredbåndstilbudet i takt med et stadig økende kapasitetsbehov, er det nødvendig at staten fortsatt bidrar med finansiering i de minst lønnsomme områdene. Å sørge for tilstrekkelig bredbånd til alle er en løpende oppgave, og ikke noe man oppnår én gang for alle.

Kommentarer til enkeltdeler av representantforslaget

Til pkt. 1 – nasjonal bredbåndsplan (tilgangsnett)

Forslagsstillerne forslår målsetninger om 40 pst. dekningsgrad for 100 Mbit/s innen 2015 og 90 pst. dekningsgrad innen 2020. Jeg antar at det er nedstrømshastighet forslagsstillerne legger til grunn for disse forslagene.1) I tilknytning til dette vil jeg peke på at dekningskartleggingen til Nexia (gjengitt ovenfor) viser at dekningen for 100 Mbit/s nedstrøms hastighet (og 10 Mbit/s oppstrøms hastighet) i 2013 var på 63 prosent. Det bør derfor være mulig å sette et mer ambisiøst mål enn 40 pst. dekningsgrad for 100 Mbit/s innen 2015.

1) Et mål om 100 Mbit/s symmetrisk hastighet – dvs. 100 Mbit/s både opp og ned – vil i praksis innebære et mål om fiberaksess. Et mål om fiberaksess til 90 prosent av befolkningen vil etter mitt skjønn være vanskelig å begrunne ut fra behovene og dessuten innebære et urealistisk finansieringsbehov.

Forslagsstillerne skriver videre at kostnadene forbundet med en ambisjon om 90 pst. dekning for bredbånd med 100 Mbit/s er estimert av Nexia til å være mellom 2,5 mrd. kr. og 3,7 mrd. kr. La meg understreke at det nevnte beløpsintervallet er det som Nexia har anslått til å være det samlede offentlige støttebehovet forbundet med en slik ambisjon. Total utbyggingskost er estimert til mellom 7,2 mrd. kr. og 11,0 mrd. kr. Det offentlige støttebehovet må dekkes av det offentlige i sin helhet og man kan ikke påregne at utbyggerne vil bidra til dette. Det må samtidig understrekes at tallene er usikre, basert på relativt enkle forutsetninger og avhenger av forhold som for eksempel kommunale graveregler.

Nexia har for øvrig anslått utbyggingskost og offentlig støttebehov ved alternative målformuleringer for bredbånd med 100 Mbit/s. Disse oppsummeres i tabellen under.

Forslagsstillerne peker på at ulike kostnadsreduserende tiltak kan bidra til å fremme bredbåndsutbygging. Jeg er enig i at det er viktig å legge til rette for en mest mulig kostnadseffektiv utbygging. Tidligere beregninger har vist at tiltak som kan bidra til en reduksjon i kostnadene forbundet med å etablere føringsveier, kan innebære flere milliarder kroner i lavere utbyggingskostnader av høyhastighets bredbånd på landsbasis. Samferdselsdepartementet ønsker å bidra til at kommuner og fylkeskommuner i større grad baserer kommunale og fylkeskommunale graveregler på de samme prinsipper som den statlige vegmyndigheten. Dette vil gi større grad av likebehandling og forutsigbarhet for de som skal bygge ut bredbånd.

Forslagsstillerne trekker videre frem behovet for å videreutvikle eksisterende incentivordninger. I den forbindelse vil jeg peke på at Samferdselsdepartementet har opprettet en nasjonal tilskuddsordning for bredbåndsutbygging, som skal forvaltes av Post- og teletilsynet. Den erstatter den ordningen vi har hatt de siste årene med overføringer direkte til fylkeskommunene fra Kommunal- og regionaldepartementet. Med dette ønsker vi å få til mer målrettede tildelinger og sikre at de beste prosjektene får midler. På den måten vil vi få mer ut av hver krone i støtte. Rammen for tildelinger i 2014 er på ca. 200 mill. kr. Av disse er ca. 50 mill. kr overført fra 2013. Ordningen skal godkjennes av ESA (EFTA Surveillance Authority) før utbetalinger kan iverksettes.

Når det gjelder behovet for økt andel frekvensspektrum til radiobasert bredbåndstilgang, som forslagsstillerne også trekker frem, er dette noe norske myndigheter kontinuerlig legger til rette for i sitt arbeid med nasjonal og internasjonal frekvensforvaltning. Det er liten tvil om at det er behov for ytterligere spektrum til mobilt bredbånd dersom man skal kunne tilby tjenester som er i stand til å håndtere den estimerte trafikkveksten i de kommende årene.

Til punkt 2 - nytt nasjonalt stamnett

Forslagsstillerne trekker frem behovet for å legge til rette for et nytt nasjonalt ”stamnett” som et alternativ til Telenors landsdekkende transportnett. I denne sammenheng nevnes spesielt hensynet til redusert sårbarhet og økt sikkerhet. Nedetiden i telenettene etter ”Dagmar”-stormen nevnes som eksempel på behovet for at telenettene bør gjøres mer robuste.

Det er liten tvil om at økt redundans i telenettene generelt sett bidrar til å redusere telenettenes sårbarhet i tilknytning til hendelser som stormer og flommer. Samtidig finnes også andre tiltak som kan være vel så viktige i denne sammenheng, for eksempel knyttet til å sikre strømforsyning. Det vises i denne sammenheng til at Post- og teletilsynet administrerer en tilskuddsordning hvor teletilbyderne pålegges å gjennomføre tiltak finansiert av myndighetene for å øke sikkerhet og beredskap i telenettene. I 2014 er det bevilget 58,9 mill. kr til formålet. En del av tilskuddene vil kunne gå til tiltak knyttet til styrking av stamnett og redundans.

Det bygges for øvrig stadig flere lokale fiberringer rundt om i landet, som etter hvert knyttes sammen og øker robustheten lokalt. Det er videre viktig at kommuner og andre offentlige aktører stiller krav til robusthet (både redundans og diversitet) når de kjøper sine ekomtjenester.

Forslagsstillerne trekker videre frem behovet for en konkurrent til Telenor som et argument for etablering av et nytt nasjonalt stamnett. Jeg vil understreke at det mange steder allerede finnes alternativer til Telenors stamnett. For eksempel er Broadnet en stor tilbyder av stamnett i Norge. Samtidig er det liten tvil om at Telenor er en stor aktør på markedet for transportnettkapasitet. Men dette betyr ikke at det nødvendigvis er riktig å sette inn offentlige tiltak. I utgangspunktet er dette et fritt marked uten legale etableringshindringer. Det kreves ingen spesiell tillatelse eller konsesjon for å etablere stamnett.

Post- og teletilsynet har i sin gjennomgang av markedet for transportnettkapasitet i 2012 konkludert med at dette markedet ikke oppfylte kravene som stilles for å bli underlagt sektorspesifikk regulering. Sagt på en annen måte, Post- og teletilsynet har i sin analyse ansett mulighetene for konkurranse på nasjonalt nivå i dette markedet som relativt gode. Analysen til Post- og teletilsynet følger av at markedet for transportnettkapasitet av EU-kommisjonen ble tatt ut av de forhåndsdefinerte markedene som skal reguleres av sektormyndighetene, allerede i 2008.

Til punkt 3 – styrking av kapasitet mot utlandet

Forslagsstillerne foreslår at det legges til rette for flere fibertraseer og økt kapasitet ut av landet. Dette begrunnes både ut fra hensynet til nasjonal næringsutvikling, som etablering av datasentre, og ut fra behovet for å unngå avlytting av kommunikasjonen fra utenlandske myndigheters side.

Når det gjelder hensynet til styrking av næringsutvikling så deler jeg ønsket om at Norge skal styrke konkurranseevnen innen IKT og at det blant annet finnes et godt potensial i å utvikle datalagringssentre. Det vil kreve tilgang til en robust infrastruktur. I utgangspunktet bør dette være noe markedet selv må ta seg av. Dersom det er et stort kommersielt behov fra mange aktører, er det grunn til å tro at tilbyderne ville være interessert i å etablere flere utenlandskabler. Jeg vil samtidig jobbe for at man ser på strømnett og datakapasitet i sammenheng når eventuelt nye utenlandskabler for strøm legges i fremtiden, slik at kostnadene ved kabellegging kan deles på flere.

Et annet argument som trekkes frem av forslagsstillerne i forbindelse med forslaget om styrking av kapasitet mot utlandet, er at mesteparten av utenlandstrafikken i dag går gjennom Sverige og at denne trafikken kan bli avlyttet av svenske myndigheter. Jeg er sterkt opptatt av norske borgeres personvern, og jobber for at den ivaretas på best mulig måte. Samtidig vil jeg advare mot å tro at norsk datatrafikk mot utlandet nødvendigvis er tryggere mot avlytting om den sendes via andre land enn Sverige. Norske myndigheter har generelt ikke noen garanti for at den elektroniske kommunikasjonen vår ikke blir kontrollert av andre lands myndigheter, når informasjonen blir overført i nett utenfor Norges grenser. Dette gjelder også dersom trafikken blir rutet via andre land enn Sverige.

Vedlegg: Kort informasjon om ulike bredbåndsteknologier og bruksområder for ulike kapasiteter.

1. Bredbåndsteknologier

For at bredbånd skal kunne tilbys må det bygges ut aksessnett og transportnett. Aksessnett er forbindelse mellom den enkelte sluttbruker og et fysisk punkt (ofte omtalt som en ”node”) hvor sluttbrukeren ikke lenger disponerer den fysiske forbindelsen alene, men deler denne med andre sluttbrukere. En viktig begrensende faktor for utbredelsen av høyhastighets bredbånd er tilgjengelige aksessnett. Den delen av nettet hvor den fysiske forbindelsen deles av flere kalles transportnett.

Faste aksessnett

Fiberbaserte aksessnett (FTTH) og kabel-TV-nett (HFC) regnes som de nettene som har størst potensial når det gjelder kapasitet. I følge dekningskartleggingen til Nexia, hadde ca. 68 prosent av norske husstander i 2013 tilbud om tilknytning til slike nett. Det bygges stadig ut nye fibernett, men dette er kostnadskrevende og krever et godt kundegrunnlag. Bredbåndsaksess basert på Telenors kobberbaserte aksessnett (ulike DSL-teknologier), kan gi båndbredder i dag på opp til 40 Mbit/s nedstrøms og ca. 10 Mbit/s oppstrøms for kunder som har en linjelengde (dvs. fra kundens termineringspunkt til sentral) på mindre enn ca. 1000 meter (VDSL). I underkant av 40 prosent av norske husstander befinner seg innenfor denne grensen. I fremtiden forventes det at VDSL kan gi opp mot 100 Mbit/s.

FTTH, HFC og VDSL til sammen utgjør de tekniske løsningene i bredbåndsnett som antas å kunne gi hastigheter som er tilstrekkelige for fremtidige behov (for eksempel 100 Mbit/s nedstrøms). En videre utbygging av fast høykapasitets bredbånd betyr derfor at det må etableres nye aksessnett (eller eksisterende aksessnett må endres ved at VDSL-sentraler flyttes nærmere kundene) til en større andel av befolkningen.

Trådløse aksessnett

Av faste trådløse aksessteknologier er WiMAX (fixed) en av de mest utbredte. Denne gir trådløs (men ikke mobil) bredbåndsforbindelse som i teorien kan gi hastigheter som er sammenliknbare med det DSL-teknologiene kan gi. WiMAX finnes også i en mobil variant. Trådløse aksessnett har en viss utbredelse i Norge, særlig i grisgrendte strøk.

Når det gjelder mobile bredbåndsnett har det vært, og forventes videre, en stadig utvikling i kapasitet. Denne utviklingen, kombinert med mer effektiv utnyttelse og økende tilgang på frekvensressurser, vil føre til at både kapasiteten og dekningen for mobilt bredbånd vil øke fremover. Kapasiteten som den enkelte bruker opplever, vil være begrenset av antall brukere per radiocelle og avstand mellom bruker og basestasjon.

Bruk av frekvensene i 800-MHz båndet og utbygging av LTE-nett vil drive en fortsatt økning i dekning og hastigheten for mobilt bredbånd. Staten har satt krav om 98 prosent dekning for én av blokkene i 800 MHz båndet. TeliaSonera (NetCom) fikk tilslaget på denne blokken og skal bygge ut et tilbud med minimum 2 Mbit/s brukeropplevd hastighet.

2. Bruksområder for ulike kapasiteter

Tabellen under indikerer hva ulike bruksområder krever av båndbredde. Det er viktig å understreke at det kan være vanskelig å plassere enkelte tjenester i en bestemt hastighetskategori, fordi brukeropplevelsen avhenger både av brukernes forventninger og av tekniske forhold, for eksempel skjermoppløsning. Tabellen er hentet fra rapporten High Speed Broadband Services Demand Side Study (2012 - Commerce Commision New Zeeland) og er gjengitt i stortingsmelding om Digital agenda for Norge - Meld. St. 23 (2012–2013) s. 28.

1) Med ’symmetrisk’ menes en bredbåndstilgang som har samme hastighet for opplasting som for nedlasting.