6. Sak 1: Status for gjennomføring av omstillingsoppdraget til Oslo universitetssykehus HF
Oslo universitetssykehus HF (OUS) ble opprettet 1. januar 2009 ved at de tre tidligere helseforetakene Aker, Ullevål og Rikshospitalet ble slått sammen. Denne omstillingen fulgte av sammenslåingen av Helse Sør RHF og Helse Øst RHF til Helse Sør-Øst RHF (HSØ) i 2007. Den nye regionen fikk i oppdrag å sørge for bedre pasientbehandling gjennom blant annet bedre ressursutnyttelse og samordning av sykehusene i hovedstadsområdet.
OUS har både lokal-, region- og landsfunksjoner. Foretaket er organisert i ni klinikker, inkludert Oslo sykehusservice som leverer ikke-medisinske tjenester til resten av sykehuset. I 2012 hadde OUS over 20 000 ansatte og en omsetning på 18,3 mrd. kroner.
Omstillingen av OUS innebærer:
etablering av et nytt foretak med felles administrative rutiner, styringssystem og ikt-systemer
ny organisering med samling av fagmiljøer og støttefunksjoner
forbedring av behandlingskjeder og effektivisering av driften
tilpasning av bygg, fysisk flytting og samlokalisering av fagmiljøer
ansvar for færre pasienter ved endring i opptaksområdet (overføring til Ahus og Vestre Viken) og krav om tilpasning av kapasiteten til dette (nedbemanning)
Omstillingen av OUS skulle gi bedre samordning av fag- og forskningsmiljøer og sikre riktigere bruk av personell, areal, medisinsk utstyr, teknologi og støttefunksjoner. Som nytt foretak måtte OUS etablere formålstjenlige strukturer, systemer og rutiner og i tillegg klart definerte og dokumenterte prosesser for intern kontroll og risikostyring. Det innebærer at det i budsjett og planer bør framgå hvilke gevinster som skal oppnås, og når de kan forventes å foreligge. En forutsetning for å oppnå gevinster er at omstillingstiltakene er godt forankret i de kliniske enhetene.
Eier av OUS er staten ved HSØ. Forvaltningen av foretaket hører under styret for OUS.
Planleggingen av omstillingen av OUS og risikostyringen i omstillingens tidlige fase ble rapportert i Riksrevisjonens Dokument 3:2 (2012–2013) og behandlet av Stortinget i Innst. 234 S (2012–2013). Resultatet av kontrollen viste at planleggingen av omstillingen ikke tok tilstrekkelig hensyn til kjente utfordringer ved bygningsmasse, spredte lokasjoner, ulike ikt-løsninger, økonomiske rammer og at enkelte omstillinger var avhengig av at andre var fullført. Kontrollen viste også at rapporterte risikoer for gjennomføringen av omstillingen ikke ble godt nok håndtert av eierne i 2010, og at eierne har godtatt høy risiko. Det ble pekt på at mangelfull planlegging og risikostyring underveis gir risiko for manglende gevinster av omstillingen.
Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere hvordan utviklingen i pasientbehandlingen og ressursutnyttelsen ved OUS har vært i perioden 2010–2012, og om HSØs styring har lagt til rette for positive effekter av omstillingen i samme periode.
For å belyse formålet er det sett på følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad har OUS gjennomført omstillinger?
2. I hvilken grad har ventetiden og kvaliteten i pasientbehandlingen blitt forbedret fra 2010 til 2012?
3. I hvilken grad har ressursutnyttelsen i OUS blitt forbedret fra 2010 til 2012?
4. I hvilken grad har OUS i styringen sikret at omstillingen fører til bedre ressursutnyttelse og bedre pasientbehandling?
5. I hvilken grad har HSØ i styringen lagt til rette for at omstillingen av OUS fører til bedre ressursutnyttelse og bedre pasientbehandling?
Overføringen av pasienter til Ahus og Vestre Viken og innføringen av ikt-systemet «Klinisk arbeidsflate» er undersøkt i mindre grad ettersom disse aspektene er omhandlet i Dokument 3:2 (2012–2013) og tatt opp i Stortingets høring om deler av omstillingen ved OUS i mars 2012.
Riksrevisjonens dokument redegjør nærmere for gjennomføringen av undersøkelsen og oppsummerer funnene.
Riksrevisjonen har lagt saken fram for Helse- og omsorgsdepartementet, og statsrådens svarbrev av 9. oktober 2013 er inntatt i Riksrevisjonens dokument.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil fortsette å følge opp omstillingene i hovedstadsområdet. Riksrevisjonen vil understreke at det ved OUS gjenstår å innføre mange bedre og mer effektive behandlingskjeder som en del av omstillingen, og at det er et betydelig potensial for bedre utnyttelse av fagkompetanse og arbeidsformer fra de tidligere adskilte fagmiljøene. OUS har hatt en for svak overordnet styring på tvers av klinikkene for å fjerne flaskehalser og sørge for faglige gevinster av omstillingen. OUS har de siste to årene også hatt underskudd som ikke er bærekraftig over tid. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at omstillingen fortsatt følges opp slik at HSØ og OUS har god styring av omstillingen på alle nivåer.
Riksrevisjonen er enig med departementet i at det er en positiv utvikling på enkelte områder i OUS, men vil påpeke at omstillingen samlet sett ennå ikke har gitt klare forbedringer i pasientbehandlingen eller ressursutnyttelsen. I oppfølgingen av omstillingen i OUS har verken Helse- og omsorgsdepartementet eller HSØ sørget for å klargjøre hva som skal bli bedre, og når det kan forventes forbedringer. Riksrevisjonen ser alvorlig på at en så omfattende omstilling gjennomføres uten en gevinstrealiseringsplan. I større omstillinger er det etter Riksrevisjonens oppfatning avgjørende at eierne sikrer seg et godt grunnlag for å følge opp at omstillinger faktisk fører til forbedringer.
Komiteen viser til at formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere hvordan utviklingen i pasientbehandlingen og ressursutnyttelsen ved OUS har vært i perioden 2010–2012, og om HSØs styring har lagt til rette for positive effekter av omstillingen i samme periode.
For å belyse formålet er det sett på følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad har OUS gjennomført omstillinger?
2. I hvilken grad har ventetiden og kvaliteten i pasientbehandlingen blitt forbedret fra 2010 til 2012?
3. I hvilken grad har ressursutnyttelsen i OUS blitt forbedret fra 2010 til 2012?
4. I hvilken grad har OUS i styringen sikret at omstillingen fører til bedre ressursutnyttelse og bedre pasientbehandling?
5. I hvilken grad har HSØ i styringen lagt til rette for at omstillingen av OUS fører til bedre ressursutnyttelse og bedre pasientbehandling?
Komiteen merker seg at departementet vil fortsette å følge opp omstillingene innenfor sykehussektoren i hovedstadsområdet.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen understreker at det ved OUS gjenstår å innføre mange bedre og mer effektive behandlingskjeder som en del av omstillingen, og at det er et betydelig potensial for bedre utnyttelse av fagkompetanse og arbeidsformer fra de tidligere adskilte fagmiljøene og at OUS har hatt en for svak overordnet styring på tvers av klinikkene for å fjerne flaskehalser og sørge for faglige gevinster av omstillingen.
Komiteenmerker seg at departementet og Riksrevisjonen er enige om at det på noen områder har vært positiv utvikling på OUS.
Komiteen merker seg samtidig at Riksrevisjonen ikke finner at omstillingen har gitt vesentlige forbedringer i pasientbehandlingen eller ressursutnyttelsen.
Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering om at det er alvorlig at en så omfattende omstilling gjennomføres uten en plan for forbedring i pasientbehandlingen eller andre presiseringer på hva som skal bli bedre, og til hvilken tid dette skal gjennomføres.
Komiteenmerker seg at mangelen på forbedring i pasientbehandlingen ved OUS er bekymringsfull og noe man bør ta lærdom av før politiske organer eventuelt beslutter å gå i gang med andre sykehusfusjoner.
Komiteen merker seg at fra omstillingen av OUS startet i 2009, og fram til utgangen av 2012, er det få klare forbedringer i pasientbehandlingen og ressursutnyttelsen i OUS.
Komiteen viser til at OUS har vedvarende utfordringer med flaskehalser, ventetider og fristbrudd, selv om omstillingen førte til at foretaket fikk ansvar for færre pasienter. OUS hadde krevende rammebetingelser for gjennomføringen av omstillingen, jf. Dokument 3:2 (2012–2013). Det er likevel Riksrevisjonens vurdering at OUS innenfor disse rammebetingelsene har hatt en for svak overordnet styring av klinikkene for å fjerne flaskehalser og sørge for faglige gevinster av omstilling.
Komiteen peker på at undersøkelsen viser at HSØ har hatt hyppig kontakt med OUS i omstillingsperioden og tilført omstillingsmidler. HSØ har imidlertid ikke bidratt til å klargjøre hva som skal bli bedre, og når det kan forventes forbedringer i OUS. Uten en plan for forbedring i pasientbehandlingen har OUS og HSØ i mindre grad kunnet følge opp at omstillinger fører til at økonomien og pasientbehandlingen forbedres på de områdene der det er et potensial for slik forbedring. Med de omfattende prosessene og de store investeringene som har blitt gjennomført i forbindelse med omstillingen, stiller Riksrevisjonen spørsmål om når og på hvilke områder Helse- og omsorgsdepartementet og HSØ forventer tydelige forbedringer ved OUS.
Komiteen merker seg at helsepersonell gjentatte ganger har påpekt mangler i planlegging og gjennomføring i omstillingsprosessen. Det hersker utstrakt bekymring blant helsepersonell for at omstillingsprosessen svekker behandlingskvalitet og pasientsikkerhet. Tilbakemeldinger fra helsepersonell viser at problemene i hovedstadsområdet er av en slik karakter at det må lages en konkret plan for hvordan dette kan løses på kort, mellomlang og lang sikt.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, påpeker at ulik virkelighetsforståelse, for lav kapasitet/for høy beleggsprosent/for lange ventelister, for lange beslutningslinjer, manglende stedlig ledelse og manglende lokal beslutningsmyndighet er klare tilbakemeldinger fra helsepersonell. På kort sikt må det lages strakstiltak for å løse kapasitets- og organisasjonsproblemer ved å reorganisere OUS for å få stedlig ledelse på alle nivåer.