4. Samferdselsdepartementets eierskapsutøvelse
Samferdselsdepartementet forvalter eierskapet i fire heleide selskaper som skal drives forretningsmessig innenfor rammene som er satt av departementet, og som gjennom sitt formål også ivaretar viktige samfunnsmessige oppgaver:
Avinors formål er å eie, drive og utvikle et landsomfattende nett av lufthavner for sivil sektor og en samlet flysikringstjeneste for sivil og militær sektor. Selskapet skal oppnå sektorpolitiske mål, men skal innenfor denne rammen sikre en god forvaltning av statens verdier.
Baneservice har som formål å tilby tjenester og produkter for utvikling, bygging, vedlikehold og drift av jernbaneinfrastruktur og annen virksomhet som står i naturlig sammenheng med dette. Målet med statens eierskap er å bidra til konkurranse i markedet, og selskapet skal drives på forretningsmessig grunnlag.
NSBs samfunnsoppdrag er å sørge for effektiv, tilgjengelig, sikker og miljøvennlig transport av personer og gods i Norge og øvrige nordiske land. Selskapet skal drives på forretningsmessig grunnlag.
Postens samfunnsoppdrag er å sikre et landsdekkende formidlingstilbud av postsendinger til rimelig pris og god kvalitet. Det ligger både sektorpolitiske og forretningsmessige mål til grunn for statens eierskap i Posten.
Utover eierrollen ivaretar Samferdselsdepartementet blant annet rollene som regulator, kjøper og ansvarlig for sektortilsyn. Det framgår av Eierskapsmeldingen at dersom sektorregulerende myndighet, ansvaret for sektortilsyn og eierskapsforvaltning ligger under samme departement, gir dette en mulighet til å utøve en helhetlig politikk, men at det også kan gi risiko for at det lettere kan føre til en sammenblanding av roller. Et skille mellom de ulike rollene er viktig for å sikre legitimitet til rollene og skape tillit til staten som eier, og det må ikke kunne herske noen tvil om hvilken rolle staten til enhver tid opptrer i.
Aksjeloven regulerer forholdet mellom eier og selskapsorganene ved å tillegge dem forskjellig ansvar og myndighet.
Det framgår av økonomireglementet og statens prinsipper for god eierstyring at staten skal sette mål for selskapene og følge opp at disse nås, og at styring og oppfølging skal tilpasses statens eierandel, selskapenes egenart og risiko og vesentlighet. Kravene til godt eierskap framkommer av regjeringens eierskapsmeldinger, der det blant annet framgår at det er statens viktigste oppgave å sørge for godt sammensatte og kompetente styrer. Styret i det enkelte selskap skal samlet sett representere den ønskede kompetansen ut fra selskapets virksomhetsområde og utfordringer og statens formål med eierskapet. Styrenes arbeid, kompetanse og utfordringer må vurderes løpende. Det framgår videre av Eierskapsmeldingen at målet med det statlige eierskapet i forretningsmessige selskaper er bedriftsøkonomisk lønnsomhet, høy verdiskapning og størst mulig avkastning over tid i tillegg til å legge til rette for en god industriell utvikling. Pålagte sektorpolitiske oppgaver skal normalt kompenseres direkte dersom de er ulønnsomme, og ikke gjennom redusert utbytte.
Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om Samferdselsdepartementets eierskapsutøvelse er i samsvar med aksjeloven, økonomireglementet og statens prinsipper for godt eierskap. Undersøkelsens mål er belyst gjennom følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad er Samferdselsdepartementets eierskapsutøvelse i samsvar med krav i aksjeloven, økonomireglementet og prinsipper for godt eierskap?
2. I hvilken grad følger Samferdselsdepartementet opp selskapene i samsvar med statens formål med eierskapet og Stortingets forutsetninger?
Avkastningsmål og forventninger til utdeling av utbytte skal være en sentral del av dialogen med selskapene. Avkastningsmål er en nødvendig forutsetning for at eier kan følge opp og vurdere faktisk verdiutvikling opp mot eierens forventningsmål. Departementet skal fastsette selskapenes utbytte og kapitalstruktur. Eiers utbytteforventninger skal gi uttrykk for hva staten som eier mener er riktig balanse mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd for å nå målet om høy verdiskapning over tid i selskapene. Selskapene bør ha en egenkapital som er tilpasset virksomhetens mål, strategi og risikoprofil. Avkastningsmål og utbytteforventninger er ment å gjelde som et gjennomsnitt for en periode på tre til fem år, og justeres dersom selskapenes risikoprofil endres betydelig i perioden. Samferdselsdepartementet er eneste eier i selskapene, og generalforsamlingen er dermed ikke bundet av styrets forslag om utdeling av utbytte.
I vedtektene for henholdsvis Avinor, NSB og Posten er det tatt inn, i tillegg til selskapenes samfunnsoppdrag, en foreleggelsesplikt for samferdselsministeren av planer for virksomheten, § 10-planer, og «alle saker som antas å være av vesentlig samfunnsmessig eller prinsipiell betydning», § 10-saker.
Regelmessige kontaktmøter med selskapenes ledelse er en sentral del av oppfølgingen, og selskapene skal gjennom eierdialogen redegjøre for sine langsiktige forretningsmessige strategier for utvikling av virksomhetene. Eierskapsmeldingen peker på at eier må ta stilling til større strategiskifter og investeringer. Det fordrer at eier utvikler egne perspektiver på de viktigste utviklingstrekkene og mulighetene for egne selskaper, og departementene må ha kompetanse til å opprettholde en reell strategisk dialog med selskapene.
Riksrevisjonens dokument redegjør nærmere for undersøkelsen og oppsummerer funnene.
Riksrevisjonen har lagt saken fram for Samferdselsdepartementet, og statsrådens svarbrev av 10. oktober 2013 er inntatt i Riksrevisjonens dokument.
Undersøkelsen viser at Samferdselsdepartementet på mange områder utøver sin eierrolle i tråd med aksjelovgivningen og statens eierskapsprinsipper. Samtidig er det Riksrevisjonens vurdering at departementets løpende oppfølging innenfor enkelte sentrale emner i regjeringens eierpolitikk har vært svak i undersøkelsesperioden 2010–2012.
Sammensetningen av selskapenes styrer er statens viktigste oppgave som eier. Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen at Samferdselsdepartementet i undersøkelsesperioden ikke hadde etablert en tilfredsstillende praksis i styrevalgarbeidet, og at arbeidet heller ikke hadde tilstrekkelig prioritet. Riksrevisjonen har merket seg de tiltakene som departementet har iverksatt i styrevalgarbeidet fra 2013. Etter Riksrevisjonens oppfatning vil dette kunne gi mer systematiske, grundige og etterprøvbare styrevalgprosesser.
Riksrevisjonen er enig i at det kan være krevende å finne optimale modeller for kompensasjon av sektorpolitiske oppgaver som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Riksrevisjonen vil likevel understreke at det er lagt til grunn at denne typen kompensasjon ikke skal gis ved reduserte avkastnings- og utbytteforventninger, og at dette er særlig viktig overfor selskaper som driver i konkurranse. Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen at dette ikke har vært tilstrekkelig klargjort i departementet, og at dette også har skapt uklarhet i dialogen med selskapene.
Det framgår av eierskapsmeldingen at departementet skal opprettholde en reell strategisk dialog med selskapene. Samferdselsdepartementet og Riksrevisjonen er enige om at det er mulighet og behov for å etablere mer konkrete rutiner for behandling og oppfølging av saker og planer som angis i vedtektenes § 10.
Riksrevisjonen er enig i at statens styring og oppfølging av selskaper skal tilpasses selskapenes egenart, men dette gir likevel ikke grunnlag for ulik praksis i den løpende eierskapsutøvelsen når det gjelder innretning og dokumentasjon av eierdialogen. Samferdselsdepartementets dokumentasjon av eierdialogen har i mange tilfeller gjort det vanskelig å etterprøve departementets løpende oppfølging av selskapene. På dette området har det skjedd forbedringer de siste årene, men Samferdselsdepartementet og Riksrevisjonen er enige om at det fortsatt er potensial for bedre systematikk og koordinering.
Komiteen viser til at formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om Samferdselsdepartementets eierskapsutøvelse er i samsvar med aksjeloven, økonomireglementet og statens prinsipper for godt eierskap. Undersøkelsens mål er belyst gjennom følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad er Samferdselsdepartementets eierskapsutøvelse i samsvar med krav i aksjeloven, økonomireglementet og prinsipper for godt eierskap?
2. I hvilken grad følger Samferdselsdepartementet opp selskapene i samsvar med statens formål med eierskapet og Stortingets forutsetninger?
Komiteen merker seg at Riksrevisjonens undersøkelse viser at Samferdselsdepartementet på mange områder utøver sin eierrolle i tråd med aksjelovgivningen og statens eierskapsprinsipper.
Komiteen merker seg også at det samtidig er Riksrevisjonens vurdering at departementets løpende oppfølging innenfor enkelte sentrale emner i regjeringens eierpolitikk har vært svak i undersøkelsesperioden 2010–2012.
Komiteen er kritisk til at Samferdselsdepartementet i henhold til Riksrevisjonens undersøkelse ikke hadde etablert en tilfredsstillende praksis i styrevalgarbeidet, og at arbeidet heller ikke hadde tilstrekkelig prioritet
Komiteen finner det positivt at departementet har iverksatt tiltak i forbindelse med fremtidig styrevalgsarbeid, og merker seg at Riksrevisjonen oppfatter at tiltakene vil gi mer systematiske, grundige, og etterprøvbare styrevalgsprosesser.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen understreker at det er lagt til grunn at kompensasjon for sektorpolitiske oppgaver uten bedriftsøkonomisk forankring ikke skal gis ved reduserte avkastnings- og utbytteforventninger, og at dette er særlig viktig overfor selskaper som driver i konkurranse. Komiteen viser også til Riksrevisjonens vurdering om at dette ikke har vært tilstrekkelig klargjort i departementet, og at dette også har skapt uklarhet i dialogen med selskapene.
Komiteen merker seg at Samferdselsdepartementet og Riksrevisjonen er enige om at det er mulighet og behov for å etablere mer konkrete rutiner for behandling og oppfølging av saker og planer som angis i vedtektenes § 10.
Komiteen merker seg at departementet og Riksrevisjonen også er enige om at det fortsatt er potensial for bedre systematikk og koordinering relatert til innretningen av eierskapsutøvelsen og dokumentasjonen av eierdialogen.