1. Sammendrag
- 1.1 Innledning
- 1.2 Skjerpet straff for brudd på innreiseforbudet
- 1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser
Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).
Det foreslås i proposisjonen å heve strafferammen i utlendingsloven § 108 ved brudd på innreiseforbudet fra bot eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler til bot eller fengsel inntil to år for derved å få et høyere normalstraffenivå for slike lovbrudd. Normalstraffenivået ved førstegangsbrudd bør ikke være under fengsel i ett år. Når strafferammen økes til inntil to års fengsel, blir strafferammen ved gjentakelse bot eller fengsel inntil fire år, jf. den generelle bestemmelsen i straffeloven § 61 om dobling av strafferammen ved gjentakelse. Normalstraffenivået ved andregangsbrudd bør ikke være under fengsel i ett år og seks måneder.
Proposisjonen inneholder også et forslag om å oppheve straffeloven 1902 § 342 første ledd bokstav a, som også hjemler straff for brudd på innreiseforbud, da det ikke anses hensiktsmessig å ha to hjemler for slike overtredelser.
Personer som utvises etter utlendingsloven, enten på grunn av straffbare forhold, på grunn av brudd på utlendingsloven eller etter EØS-regelverket, ilegges innreiseforbud. Innreiseforbudet er en forvaltningsmessig reaksjon som kan gjøres varig eller tidsbegrenset. Brudd på innreiseforbudet kan etter gjeldende rett straffes etter både utlendingsloven og straffeloven. I praksis synes det å være straffeloven som er mest brukt i dag. Utvisningsinstituttet, og derigjennom innreiseforbudet, er blant annet begrunnet i hensynet til å beskytte samfunnet mot personer som kan utgjøre en samfunnsfare, og i hensynet til å sikre respekt for norske lover og regler, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) side 288. Utvisning kan også ha en allmennpreventiv effekt.
Det vises i proposisjonen til at brudd på innreiseforbudet er en kriminalitetsform som utgjør et økende samfunnsproblem.
Departementet mener en vesentlig heving av strafferammen og en skjerping av utmålt straff i det enkelte tilfelle må kunne forventes å ha en allmennpreventiv og individualpreventiv effekt. Det vises i proposisjonen til at det er viktig å styrke respekten for utvisningsinstituttet og ilagt innreiseforbud. Et annet viktig mål er å sikre at kriminelle utlendinger ikke returnerer til Norge for å begå ny kriminalitet.
Forslaget om heving av strafferammen ved brudd på innreiseforbudet har vært på alminnelig høring.
I proposisjonens kapittel 3 gis en generell omtale av utvisning og innreiseforbud, i kapittel 4 en beskrivelse av kriminalitetsbildet og i kapittel 5 en beskrivelse av gjeldende rett.
Departementet foreslår i proposisjonen å heve strafferammen for brudd på innreiseforbudet, men mener at strafferammen og straffenivået bør skjerpes ytterligere i forhold til forslaget i høringsbrevet, se nærmere under punkt 6.5.3 og 6.6.3 i proposisjonen.
Det vises i proposisjonen til at brudd på innreiseforbudet er en kriminalitetsform som utgjør et samfunnsproblem. Kriminalitetsstatistikken viser at det har funnet sted en betydelig økning i antall anmeldelser og straffereaksjoner ved brudd på innreiseforbudet de senere år.
Det vises i proposisjonen til at det er grunn til å anta at økningen i antall brudd på innreiseforbudet vil fortsette, blant annet som følge av økt globalisering og mobilitet.
De primære skadevirkningene ved brudd på innreiseforbudet er at myndighetene mister kontroll og oversikt over hvem som befinner seg i Norge, og at personer som er erklært uønsket, likevel tar opphold i Norge. De sekundære skadevirkningene er den kriminaliteten som eventuelt begås under det ulovlige oppholdet. Videre kommer merbelastningen i form av en betydelig ressursbruk hos politi, domstoler, fengselsvesen og utlendingsmyndigheter og kostnader ved uttransportering.
Det fremgår av proposisjonen at som Politidirektoratet (POD) påpeker, har kriminalitetsbildet endret seg de senere år, og politiets innsats og ressursbruk er i større grad rettet mot utenlandske kriminelle uten tilknytning til Norge. Statistikken fra 2011 og 2012 viser at nærmest alle de som ble straffet for brudd på innreiseforbudet, også var anmeldt eller straffet for annen kriminalitet. Videre viser statistikken at rundt halvparten av de domfelte i 2011 og 2012, tidligere var dømt for brudd på innreiseforbudet. Departementet forventer at et økt straffenivå vil virke preventivt slik at en andel av disse unnlater å reise inn igjen i Norge. Kriminaliteten forbundet med brudd på innreiseforbudet antas derfor å gå ned. I tillegg vil de domfelte ikke kunne begå nye kriminelle handlinger i perioden de er varetektsfengslet eller soner ilagt straff, noe som også gjør at kriminaliteten kan gå ned. Effekten av forslaget om å skjerpe straffen forventes også å kunne bidra i kampen mot organisert kriminalitet.
Det fremgår av proposisjonen at departementet etter dette mener at en vesentlig heving av strafferammen og en skjerping av utmålt straff må kunne forventes å ha en allmennpreventiv og individualpreventiv effekt. Det vises i proposisjonen til at det er viktig å styrke respekten for utvisningsinstituttet og ilagt innreiseforbud, ved at det å trosse et forbud for så å gjenoppta opphold uten nødvendig tillatelse, bekjempes mer effektivt. Et annet viktig mål er å sikre at kriminelle utlendinger ikke returnerer til Norge for å begå ny kriminalitet. Departementet mener derfor at en heving av strafferammen og en skjerping av straffenivået er rimelig og nødvendig, se punkt 6.5 og 6.6 i proposisjonen.
Departementet har for øvrig merket seg at det kun er Juss-Buss som har uttrykt at de er imot forslaget om å heve strafferammen.
Det vises i proposisjonen til at forslaget som ble sendt på høring, omfattet både forsettlig og uaktsom overtredelse av innreiseforbudet. Skyldkravet ble ikke omtalt nærmere i høringsbrevet.
Som i dagens bestemmelse i utlendingsloven foreslår departementet at skyldkravet fortsatt skal være forsett eller uaktsomhet. Forslaget innebærer ingen endring av skyldkravet i utlendingsloven. Etter gjeldende bestemmelse i straffeloven § 342 første ledd bokstav a kreves det imidlertid forsett. Selv om en forsettlig overtredelse er mer straffverdig enn en uaktsom overtredelse, mener departementet at strafferammen av allmennpreventive grunner og prosessbesparende hensyn bør være den samme ved forsett og uaktsomhet. Utlendinger som bryter et innreiseforbud, har fått et skriftlig forhåndsvarsel om utvisning og et skriftlig vedtak om utvisning rettet mot seg. Det fremgår av proposisjonen at det må antas at uaktsom overtredelse av et slikt innreiseforbud vil være svært sjeldent. Selv om strafferammen vil være den samme ved forsettlig og uaktsom overtredelse, vil utlendingens utviste skyld likevel kunne få betydning for straffutmålingen, se nærmere i punkt 6.6.3 i proposisjonen.
Det fremgår av proposisjonen at med bakgrunn i høringsuttalelsene og etter en ny vurdering er departementet kommet til at det er behov for en betydelig heving av strafferammen, og at forslaget i høringsbrevet om heving til ett års strafferamme er for lavt.
Det vises i proposisjonen til at spørsmålet om strafferamme må ses i sammenheng med departementets ønske om nytt normalstraffenivå på ett års ubetinget fengsel. I tilfeller hvor det foreligger skjerpende omstendigheter, vil straffen kunne settes høyere enn normalnivået på ett års fengsel. Departementet er enig med Riksadvokaten i at det er viktig at bestemmelsen tar høyde for de mest alvorlige tilfellene, men mener det må være tilstrekkelig at ny strafferamme settes til fengsel inntil to år. Ved gjentatte brudd på innreiseforbudet blir strafferammen da fire år, jf. straffeloven 1902 § 61, noe som anses som tilstrekkelig for å oppnå ønsket effekt. Departementet bemerker i proposisjonen at strafferammen for mindre alvorlige vinningslovbrudd er satt til to år i ny straffelov.
Det vises i proposisjonen til at hevingen av strafferammen til to år er vesentlig. Departementet mener en slik vesentlig skjerping er rimelig og nødvendig. Det vises i proposisjonen til at brudd på ilagt innreiseforbud er en alvorlig handling som innebærer at utlendinger som allerede har begått kriminalitet eller som har overtrådt bestemmelser i utlendingsloven, kommer tilbake til landet til tross for at de er utvist med innreiseforbud og utenfor norske myndigheters kontroll. Brudd på innreiseforbudet undergraver en regulert og kontrollert innvandring. Kontroll med utlendingers identitet og opphold i riket er av sikkerhetsmessige årsaker svært viktig. Videre er problemet med brudd på innreiseforbudet økende og ressurskrevende, blant annet som følge av utgifter til saksbehandling i utlendingsforvaltningen, politiet, domstolene, kriminalomsorgen og ved eventuell tvangsmessig retur.
Departementet er ikke enig med Juss-Buss i at straffen kun bør skjerpes ved gjentakelse, for ikke å ramme dem som bryter innreiseforbudet én gang fordi de ikke har forstått hva utvisning innebærer. Som nevnt under punkt 6.4 i proposisjonen, vil utlendinger som bryter et innreiseforbud, ha fått et skriftlig forhåndsvarsel om utvisning og et skriftlig vedtak om utvisning med informasjon om hva innreiseforbudet innebærer. Dersom det likevel skulle være tilfeller hvor utlendingen i liten grad kan klandres for brudd på innreiseforbudet, vil dette kunne ha betydning for straffutmålingen, se nærmere under punkt 6.6.3 i proposisjonen.
Det vises i proposisjonen til at et sentralt spørsmål ved vurderingen av om strafferammen bør heves ytterligere, er hvorvidt man ønsker å ha utlendinger som er utvist, fengslet i norske fengsler inntil de igjen må forlate riket. Det fremgår av proposisjonen at dette må veies opp mot den forventede allmennpreventive effekten om at færre faktisk vil bryte innreiseforbudet. For utlendinger som også bryter andre straffebud og dermed får en lengre straff i Norge, vil det dessuten kunne være aktuelt med soningsoverføring til hjemlandet.
Departementet kan ikke se at en strafferamme på to år for brudd på innreiseforbudet vil stå i et urimelig misforhold til andre straffebud (liste i proposisjonen).
Departementet har vurdert om det ved fastsettelsen av strafferammen for brudd på innreiseforbudet bør skilles mellom utlendinger som er utvist på grunnlag av ilagt straff, og utlendinger som er utvist på grunnlag av brudd på utlendingsloven, slik Oslo politidistrikt har foreslått. Utlendinger med innreiseforbud har ikke rett til å være i riket. Å bryte innreiseforbudet viser at vedkommende ikke respekterer norske myndigheters lovlige vedtak, det vanskeliggjør myndighetenes håndheving av norsk innvandringspolitikk og det forhindrer en regulert og kontrollert innvandring. Brudd på utlendingsloven, eksempelvis ulovlig opphold, kan dessuten være straffbare. Departementet mener at brudd på innreiseforbudet er en alvorlig handling, uavhengig av grunnlaget for utvisningen, og at det derfor ikke bør differensieres på bakgrunn av utvisningsgrunnlaget når strafferammen skal fastsettes.
Departementet fastholder også at det ikke er grunn til å innføre en minimumsstraff for gjentatt brudd på innreiseforbudet, slik også POD, Politiets Utlendingsenhet (PU), Romerike politidistrikt og Politijuristene uttrykkelig støtter.
I proposisjonen vises det til at som flere av høringsinstansene har påpekt, er straffen som utmåles i praksis av betydning for hvilken effekt lovforslaget om hevet strafferamme vil ha. På bakgrunn av innspill i høringen mener departementet at både forslaget om ett års strafferamme og antydet normalstraffenivå, er for lave for å oppnå ønsket effekt. Normalstraffenivået ved et ordinært førstegangsbrudd på innreiseforbudet bør ikke være under fengsel i ett år. Normalstraffenivået ved et ordinært andregangsbrudd på innreiseforbudet bør ikke være under fengsel i ett år og seks måneder. Med ordinært menes et forhold uten skjerpende eller formildende omstendigheter. Departementet mener en effektiv håndheving av en skjerpet straffereaksjon ved brudd på innreiseforbudet er et viktig tiltak for å møte kriminalitetsutviklingen på dette området. Strengere straffereaksjoner forventes å ha en preventiv virkning overfor utviste utlendinger.
Det vises i proposisjonen til at strafferammen for brudd på innreiseforbudet etter straffeloven § 342 første ledd bokstav a er i dag bot eller fengsel inntil seks måneder. Departementet tar utgangspunkt i at straffenivået ved en ordinær førstegangsovertredelse i dag ligger på rundt 35 dagers fengsel.
Det foreligger ingen retningsvisende avgjørelse fra Høyesterett om straffutmålingen ved brudd på innreiseforbud, men underrettspraksis i form av lagmannsrettsdommer og korte, begrunnede beslutninger i ankesaker som er nektet fremmet, har skapt presedens. I ordinære saker mener departementet at normalstraffenivået ved førstegangsbrudd på innreiseforbudet ikke bør være under ett års fengsel.
Ved andregangsbrudd øker strafferammen i dag til fengsel inntil to år, jf. straffeloven § 342 annet ledd. Straffenivået ved andregangsbrudd ligger på rundt 120 dagers fengsel. Det vises i proposisjonen til at Borgarting lagmannsrett i beslutning av 18. januar 2013 (saksnr. 2012-207601) nektet å fremme domfeltes anke over dom på 120 dagers fengsel. Departementet mener at straffenivået også ved gjentakelse bør skjerpes markant, og at normalstraffenivået ved en ordinær andregangsovertredelse av innreiseforbudet ikke bør være under ett år og seks måneders fengsel.
Departementet finner det ikke hensiktsmessig i proposisjonen å gi føringer om straffenivået ved tredje-, fjerde- og femtegangsovertredelser osv. Gjeldende rettspraksis tyder imidlertid på at det blir ytterligere påslag i straffen for hvert nye brudd, noe som bør videreføres. Det legges til grunn at domstolene tilpasser påslaget til de nye strafferammene og det nye normalstraffenivået.
Det vises i proposisjonen til at domstolene ut fra alminnelige straffutmålingsprinsipper vil kunne fravike normalstraffenivået der det foreligger skjerpende eller formildende omstendigheter. Straffskjerpingen departementet foreslår, innebærer en betydelig endring i forhold til dagens nivå. For å klargjøre den nye rettstilstanden, ser departementet det som hensiktsmessig å foreta en gjennomgang av enkelte av de hensyn og momenter som vil gjøre seg gjeldende ved straffutmålingen.
Det pekes i proposisjonen på at dersom det foreligger skjerpende eller formildende omstendigheter, bør straffen henholdsvis normalt økes eller reduseres sammenlignet med de angitte normalstraffenivåene for førstegangsbrudd og gjentatte brudd. Hvilke formildende omstendigheter som kan forsvare at man går under normalstraffenivået, må avklares nærmere i rettspraksis. Departementet framholder at det bør være et snevert område for formildende omstendigheter som kan forsvare å gå under det angitte normalstraffenivået ved førstegangsbrudd. Det kan likevel ikke utelukkes tilfeller hvor formildende omstendigheter bør tillegges betydelig vekt. Det fremgår av proposisjonen at det ved andregangsovertredelse bør være et enda snevrere rom for formildende hensyn.
Det vises i proposisjonen til at lengden på innreiseforbudet (ett år, to år, fem år eller varig) imidlertid ikke vil ha noen betydning for straffverdigheten av overtredelsen. Det at det har gått lang tid og derfor gjenstår lite av forbudets virketid, bør heller ikke begrunne redusert straff. Derimot vil kort tid før tilbakevending til Norge anses skjerpende, noe som allerede følger av dagens rettspraksis.
Grunnlaget for utvisningen vil oftest være ilagt straff eller ulike brudd på utlendingsloven uten at forholdet er anmeldt eller straffesanksjonert, jf. utlendingsloven §§ 66–68. Mest praktisk når det gjelder sistnevnte alternativ, er langvarig ulovlig opphold. Det vises i proposisjonen til at siden det er den manglende lovlydigheten som straffes ved ulovlig innreise, bør ikke grunnlaget for utvisningen få noen betydning i verken formildende eller skjerpende retning.
Det går frem av proposisjonen at som et utgangspunkt bør ikke formålet med innreisen ha betydning ved straffutmålingen, men at dette kan modereres av ulike forhold. Dersom det kan bevises at formålet er å begå kriminalitet, vil dette være skjerpende. Lovbrudd begått i forbindelse med innreisen kan også være en skjerpende omstendighet. Bruk av uriktig identitet, falske reisedokumenter og uriktig eller falsk forklaring er eksempler på dette.
Dersom omstendighetene rundt innreisen har et organisert preg, vil også dette være skjerpende.
Ulike typer aktverdige formål med innreisen bør normalt ikke anses som en formildende omstendighet.
Dersom utlendingen har handlet uaktsomt, vil dette etter forholdene være en formildende omstendighet.
Angivelsen av normalstraffenivået er ikke ment å gjøre straffutmålingen statisk eller skjematisk, men angir utgangspunktet for vurderingene. Føringene om straffutmåling er heller ikke ment å rokke ved domstolenes frihet til å fastsette den straff i den enkelte sak som de til enhver tid finner riktig ut fra tilgjengelige og relevante straffutmålingsmomenter, men et tungtveiende slikt moment vil nettopp være lovgivers klart uttrykte og begrunnede uttalelser om hvor normalstraffenivået bør ligge. Angivelsen av straffenivået er heller ikke ment å begrense utviklingen i straffenivået over tid. Det fremgår av proposisjonen at også etter ikraftsettingen av lovforslaget her vil det kunne være behov for justeringer av straffenivået for å reflektere den til enhver tid rådende oppfatning av hva som er riktig straff.
Departementet påpeker i proposisjonen, i likhet med POD, at Europarådets soningsoverføringskonvensjon stiller som vilkår for soningsoverføring av en domfelt at det er minst seks måneder igjen av soningstida i Norge når mottakerlandet mottar anmodningen om soningsoverføring. På grunn av blant annet ankemuligheter, prøveløslatelse etter soning av 2/3 av ilagt straff og saksbehandlingstid i mottakerlandet, vil det ofte ikke være praktisk med overføring til hjemlandet dersom den utmålte straffen er lavere enn to år. Departementet antar derfor at det vil kunne være mest aktuelt med soningsoverføring i gjentakelsestilfellene eller når utlendingen også dømmes for andre straffbare forhold.
Departementet er enig med Riksadvokaten og POD i at førstegangsbrudd på innreiseforbudet i større grad enn i dag bør føre til forlengelse av innreiseforbudet. I den forbindelse vises det til at også UDI i sin høringsuttalelse påpeker at høy strafferamme ved brudd på innreiseforbudet vil være et vektig argument for å forlenge et innreiseforbuds varighet allerede ved førstegangsbrudd. Departementet slutter seg til dette og viser til at en slik praksis ytterligere vil styrke den preventive effekten av skjerpet straff for brudd på innreiseforbudet.
Departementet er enig med Juss-Buss i at det er viktig at utlendingen får formidlet innholdet i utvisningsvedtaket på et språk vedkommende forstår. I den forbindelse vises det til utlendingsforskriften § 14-5, jf. § 5-4.
Departementet foreslår i proposisjonen også å oppheve utlendingsloven § 108 åttende ledd om at forsøk på overtredelse av innreiseforbudet er straffbart. Bestemmelsen i utlendingsloven § 108 åttende ledd vil bli overflødig ved siden av straffeloven 1902 § 49, jf. § 2, og straffeloven 2005 § 16.
Det går fram av proposisjonen at dersom Prop. 141 L (2012–2013) Endringer i utlendingsloven mv. (behandling av sikkerhetssaker) blir vedtatt og trer i kraft før forslaget i Prop. 181 L (2012–2013) vedtas, må ordlyden i § 108 annet ledd justeres i samsvar med de foreslåtte endringene der.
Departementet foreslår i proposisjonen å oppheve straffeloven § 342 første ledd bokstav a da denne er overflødig ved siden av tilsvarende bestemmelse i utlendingsloven. Slik Juss-Buss riktig legger til grunn, får opphevingen ingen betydning for utlendingens rett til forsvarer i straffesaken, jf. straffeprosessloven § 96, jf. § 100.
Det antas i proposisjonen at forslaget fører til en vesentlig endring i straffutmålingen i saker om brudd på innreiseforbudet. Alle de 87 straffereaksjonene som ble gitt i 2012, inneholdt ubetinget fengsel.
Det vises i proposisjonen til at skjerpet straffutmåling kan medføre økt press på kapasiteten i kriminalomsorgen. Det må antas at forslaget vil medføre en økning i antall soningsdøgn, og at det dermed vil bidra til at soningskøen kan øke. I tillegg kan antallet straffereaksjoner få en ytterligere økning dersom politiet setter inn større ressurser på straffesaksbehandlingen av sakstypen. Samtidig forventes det at færre bryter innreiseforbudet og blir ilagt straff for brudd på innreiseforbudet. Isolert sett vil dette medføre en innsparing.
Det vises i proposisjonen til at forslaget kan bidra til å redusere annen kriminalitet i Norge, da en stor andel av dem som ilegges straff for brudd på innreiseforbudet, også er anmeldt eller dømt for annen kriminalitet. Dessuten vil de som likevel bryter innreiseforbudet, i en lengre periode enn tidligere ikke kunne begå kriminalitet mens de er fengslet. Denne effekten antas ikke å være uvesentlig.
Det vises i proposisjonen til at det må påregnes noe merarbeid for utlendingsmyndighetene som følge av at brudd på innreiseforbudet får en strafferamme som tilsier at det i henhold til gjeldende praksis også bør reageres med forlengelse av innreiseforbudet. Dette innebærer at Utlendingsdirektoratet får flere utvisningssaker til behandling, herunder flere innmeldinger i Schengen informasjonssystem (SIS). Hvor mange flere opprettede utvisningssaker lovendringen vil medføre, er blant annet avhengig av hvilken oppfølging og prioritet brudd på innreiseforbud gis hos politi- og påtalemyndighet.
Det vises i proposisjonen til at det samlet sett er vanskelig å anslå økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget. Eventuelle merutgifter vil bli dekket innenfor Justis- og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.