1.1 Hovedinnhold

Finansdepartementet foreslår i proposisjonen regler for et nytt kollektivt tjenestepensjonsprodukt. Forslaget er utformet som en ny lov om tjenestepensjon (tjenestepensjonsloven). Forslaget bygger på et utkast utarbeidet av Banklovkommisjonen i NOU 2012:13, et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet 7. januar 2013, og innspill i høringen.

Foretak kan opprette pensjonsordning for å gi sine ansatte alderspensjon i tillegg til det de ansatte mottar som lønn mens de er ansatt. Lov om obligatorisk tjenestepensjon (OTP-loven) regulerer hvilke foretak som har plikt til å opprette tjenestepensjonsordning for sine ansatte, hva slags pensjonsordning de minst må ha, og minstekravene til premie eller innskudd i slike ordninger. Pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven er underlagt skattemessig gunstig behandling. Det foreslås at det nye alderspensjonsproduktet også skal være skattefavorisert, og at arbeidsgiverforetakene skal kunne oppfylle kravet om pensjonsordning etter OTP-loven med det nye produktet. Adgangen til å ha innskuddspensjon og foretakspensjon foreslås videreført.

Lovforslaget bygger i stor grad på reguleringen av eksisterende pensjonsordninger etter hhv. foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Det stilles, i likhet med gjeldende rett for foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger, krav til utformingen av pensjonsordningen, men det foreslås også et bredt spekter av valgmuligheter og fleksibilitet for arbeidsgiverforetaket. De økonomiske rammene for skattefavoriserte pensjonsordninger er satt med sikte på at summen av alderspensjon fra folketrygden og alderspensjon fra den kollektive ordningen ikke skal bli for høy sammenlignet med lønn opp til 12 G. Det er innenfor disse rammene lagt vekt på å legge til rette for at arbeidsgiverforetaket kan utforme de økonomiske rammene for den enkelte alderspensjonsordning innenfor det enkelte foretaks kostnadsevne.

Høringen av Banklovkommisjonens utkast har vist at det er et bredt ønske om, og behov for, et nytt forsikringsbasert tjenestepensjonsprodukt i privat sektor som er tilpasset prinsippene i den nye folketrygden, pensjonsinnretningenes risikobærende evne, hensynet til foretakenes kostnader, og arbeidstakernes behov for noe mer forutberegnelighet for fremtidige pensjoner enn de får i innskuddspensjonsordninger. Det nye tjenestepensjonsproduktet skal være forsikringsbasert. Ordningen har dødelighetsarv, og pensjonsinnretningen skal ha risiko for levealder i utbetalingsperioden.

I likhet med alderspensjonsutbetalinger i foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger, vil alderspensjon etter forslaget her komme i tillegg til alderspensjon fra folketrygden. Det har vært et sentralt utgangspunkt for lovarbeidet at regler for en privat tjenestepensjonsordning skal ses i sammenheng med, støtte opp under og tilpasses de prinsipper som ny alderspensjon i folketrygden bygger på. Departementet har lagt vekt på at rammene for en ny ordning skal harmonere med blant annet prinsippene om alleårsopptjening, fleksibelt uttak og levealdersjustering. Det legges i lovforslaget opp til at alle år frem til uttak gir opptjening, og til fleksibelt uttak på samme måte som i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Fordi årlige pensjonsytelser først beregnes ut fra forventet gjenstående levealder på uttakstidspunktet, vil pensjonsinnretningene ikke ha risiko for økning i levealder i opptjeningsperioden. Denne risikoen overføres til den enkelte arbeidstaker/pensjonist.

Folketrygdens regler om uførepensjon er endret. Det legges også fram forslag til endringer i uføredekningen i offentlige pensjonsordninger. Banklovkommisjonen utreder nye regler om uføredekning i kollektive ordninger i privat sektor. I lovforslaget stilles det krav om innskuddsfritak ved uførhet i tråd med reglene i OTP-loven. Eventuell uføredekning utover det må inntil videre, som for innskuddspensjonsordninger, følge reglene i foretakspensjonsloven.

Et fallende rentenivå over tid har redusert differansen mellom den avkastningen pensjonsinnretningene har oppnådd på forvaltede midler og den avkastningen de har lagt til grunn for premieberegningen. Reglene for det nye tjenestepensjonsproduktet innebærer blant annet at risikoen for finansavkastningen i større grad enn under gjeldende foretakspensjonslov overføres til arbeidsgiver og arbeidstaker. Hovedregelen etter lovforslaget er at pensjonsinnretningen skal gi en årlig «nullgaranti», dvs. at pensjonsmidlene ikke skal reduseres nominelt fra ett år til det neste. Det legges i tillegg opp til at det skal være adgang til å avtale andre avkastningsgarantier for perioder på opp til fem år. Pensjonsinnretningen skal beregne og kreve inn særskilt premie for slike garantier.

Kvinner har forventet høyere gjenstående levealder enn menn. Pensjonsbeholdningen som skal konverteres til årlige ytelser ved uttak må være høyere for kvinner enn for menn for å kunne oppnå lik forventet årlig pensjonsytelse. I forbindelse med utarbeidelsen av innskuddspensjonsloven oppnevnte Kongen det såkalte «Kvidal-utvalget», som fikk i oppdrag å utrede kjønnsnøytralitet i pensjonsordninger i privat sektor. Kvidalutvalget (NOU 2001:27) kom til at pensjonsordninger hvor ulike årlige innbetalinger gir like årlige utbetalinger er mer akseptabelt ut fra likestillingshensyn enn like årlige innbetalinger og ulike årlige utbetalinger. På denne bakgrunn ble innskuddspensjonsloven endret. I innskuddspensjonsordninger som skal konverteres til en forsikret årlig ytelse på uttakstidspunktet skal det betales inn et høyere innskudd for kvinner enn for menn slik at den årlige pensjon innskuddene ventes å gi er uavhengig av medlemmets kjønn. Denne endringen i innskuddspensjonsloven trådte i kraft 1. juli 2003. I lovforslaget legges, i tråd med Finanstilsynets høringsnotat 7. januar 2013, samme løsning til grunn. Løsningen er i samsvar med gjeldende rett og praksis og med de vurderinger som Kvidalutvalget kom med i sin utredning.

Økt forventet levealder for de forsikrede og lav forventet avkastning på pensjonsmidlene har bidratt til at foretakspensjonsordninger blir dyrere for arbeidsgiverforetakene. Dette har ført til at en del foretak avvikler sine foretakspensjonsordninger og i stedet oppretter innskuddspensjonsordninger for sine ansatte. Innskuddspensjon innebærer mer usikkerhet for medlemmene for nivået på fremtidige pensjonsytelser. Ved avvikling av foretakspensjonsordninger må pensjonsinnretningene utstede fripoliser for opptjente rettigheter. Fripoliser antas å gi høyere kapitalkrav for pensjonsinnretningene enn pensjonsrettigheter i kollektive ordninger med løpende premiebetaling inkludert årlig betaling for avkastningsgaranti.

Banklovkommisjonen har i NOU 2013:3 laget utkast til regler om overgang fra en eksisterende ytelsesbasert foretakspensjonsordning til det foreslåtte nye alderspensjonsproduktet og om sammenkobling av tidligere pensjonsopptjening og ny pensjonsopptjening innenfor den nye ordningen som skulle erstatte utstedelse av fripoliser. Høringen av denne utredningen avdekket store forskjeller i høringsinstansenes syn på behovet for slike regler og hvordan de i tilfelle burde utformes. Hovedspørsmålet utredningen reiser, er hvordan et eventuelt overskudd utover garantert rente skal fordeles mellom pensjonsinnretning, arbeidsgiver og arbeidstakere. Etter departementets vurdering vil det være meget utfordrende å finne mulige overgangsregler som på en god måte vil kunne ivareta og forene de ulike hensyn som gjør seg gjeldende. Banklovkommisjonens utkast til særskilte overgangsregler er derfor ikke fulgt opp i denne proposisjonen. I forbindelse med det videre arbeidet med ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger vil departementet likevel også vurdere regler for overgang mellom pensjonsordninger.

Beslutning om ikrafttredelse fattes etter lovforslaget av Kongen. Det er fra mange hold uttrykt ønske om at lovregler for det nye tjenestepensjonsproduktet kan tre i kraft så snart som mulig. Produktet vil, dersom nye lovregler vedtas, gi foretakene et alternativ til pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Det foreslås en viss adgang til å kombinere forskjellige ordninger, men det vanlige er at eksisterende pensjonsordninger avvikles ved overgang til en ny type pensjonsordning. Etter gjeldende regler må det utstedes henholdsvis fripoliser og pensjonskapitalbevis for rettigheter som allerede er opptjent i ordninger etter henholdsvis foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Denne proposisjonen legger til rette for at nytt tjenestepensjonsprodukt kan iverksettes fra 2014. Departementet vil i samarbeid med Finanstilsynet vurdere nærmere om eventuelle vedtatte lovregler kan settes i kraft uten særskilte overgangsregler.

Finansdepartementet ga 20. mars 2013, som ledd i det videre arbeidet med tilpasning av pensjonslovene til ny folketrygd, Banklovkommisjonen i oppdrag å utrede om det er ønskelig og eventuelt mulig å etablere en form for ytelsesbasert kollektiv alderspensjon tilpasset ny alderspensjonsopptjening i folketrygden. Kommisjonen ble, dersom den finner at dette er mulig og ønskelig, også bedt om å utarbeide utkast til nødvendige lovregler. I forbindelse med dette videre arbeidet med ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger vil departementet vurdere om det er behov for ytterligere regler for overgang mellom pensjonsordninger.

Konsekvensene av reglene om at det betales inn høyere pensjonsinnskudd og bygges opp en større pensjonsbeholdning for kvinner enn for menn skal utredes som del av en videre vurdering av de økonomiske og administrative virkningene av å tilpasse de private tjenestepensjonsordningene til pensjonsreformen. Det skal bl.a. vurderes om et skille mellom innskuddene i pensjonsplanen og premieinnbetalinger kan bidra til større pensjonsmessig likebehandling mellom kvinner og menn. De likestillingsmessige aspektene ved regelverket skal vurderes opp mot våre internasjonale forpliktelser på dette området.

Oversikt over lovforslaget og innholdet i proposisjonen

På bakgrunn av høringen har departementet valgt å utforme lovforslaget slik at det formelt sett blir én ny modell for opptjening av alderspensjon, men der valgmulighetene som Banklovkommisjonen la opp til i sitt utkast i stor grad er ivaretatt innenfor den ene modellen. Valgmulighetene i ordninger som kan opprettes etter departementets forslag til lov om tjenestepensjon er illustrert i figur 1.1 i proposisjonen.

Kravene til det nye produktet er utformet slik at arbeidsgiver hvert år betaler et innskudd fastsatt i pst. av lønn for den enkelte ansatte. Summen av de årlige innskuddene, avkastning eller garantert økning fra år til år, samt tilført (faktisk) dødelighetsarv, utgjør den enkeltes pensjonsbeholdning. Ved uttak av pensjon skal den enkeltes pensjonsbeholdning omregnes til garanterte årlige pensjonsutbetalinger.

Banklovkommisjonen foreslo at ordninger etter utkastet til tjenestepensjonslov skulle kunne utformes som enten en «standardmodell» eller en «grunnmodell». Den viktigste lovtekniske endringen i forhold til Banklovkommisjonens utkast er at bestemmelsene om innskuddssatser, regulering av pensjonsbeholdninger under opptjening og kostnader og risikopremier er slått sammen.

Lovforslaget innebærer blant annet at foretakene etter lovforslaget kan sette innskuddene på inntil 7 pst. av medlemmenes lønn fra 0 til 12 G og eventuelt betale inn et tilleggsinnskudd på inntil 18,1 pst. for lønn mellom 7,1 G og 12 G (til sammen 25,1 pst.) for å kompensere for at folketrygden ikke gir alderspensjonsopptjening for lønn i intervallet mellom 7,1 G og 12 G. Som nevnt over foreslås det høyere innskudd for kvinner enn for menn for å kunne gi forventet like høye årlige pensjonsutbetalinger. Reglene om hhv. opptjening og beregning og utbetaling av årlige alderspensjonsytelser er omtalt i proposisjonens kapittel 4.

Foretaket kan i opptjeningsperioden velge enten å garantere oppregulering av pensjonsbeholdningen (tilsvarer Banklovkommisjonens utkast til standardmodell), eller at pensjonsbeholdningen tilføres oppnådd avkastning (tilsvarer Banklovkommisjonens utkast til grunnmodell). Foretakets garanterte regulering kan være enten i tråd med alminnelig lønnsvekst eller i tråd med lønnsveksten i foretaket. Dersom foretaket har garantert regulering, skal slik regulering dekkes av avkastningen på pensjonsbeholdningen. Eventuell avkastning som overstiger det som er nødvendig for å gi den garanterte reguleringen skal settes av i et reguleringsfond. Dette reguleringsfondet kan benyttes til å dekke oppregulering i år der avkastningen ikke er tilstrekkelig. Regulering som ikke er dekket av avkastningen eller av midler i reguleringsfondet, må betales av foretaket.

Departementet foreslår adgang til å ta ut alders-pensjon ved fylte 62 år eller senere, men slik at alderspensjon uansett kommer til utbetaling ved fylte 75 år. Videre kan medlemmene velge hvor stor andel av pensjonen som skal tas ut, velge om uttaket av alderspensjon skal kombineres med arbeid og videre pensjonsopptjening, og velge å ta ut alderspensjon fra privat tjenestepensjonsordning uten samtidig å ta ut alderspensjon fra folketrygden. Dette svarer til reglene for fleksibelt uttak av alderspensjonsytelser i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven.

Hovedregelen etter forslaget er at alderspensjonsytelsene er livsvarige, men med adgang for foretaket til å velge opphørende ytelser. Alderspensjon skal imidlertid utbetales i minst 10 år, og uansett til minst fylte 80 år. Etter lovforslaget kan det likevel fastsettes i pensjonsplanen at utbetalingstiden kan settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig alderspensjon utgjør om lag 30 pst. av folketrygdens grunnbeløp. Det er også åpnet for at medlemmet og pensjonsinnretningen kan avtale at alderspensjon bare skal ytes i det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig pensjon utgjør om lag 30 pst. av folketrygdens grunnbeløp.

Foretaket kan etter lovforslaget også velge å garantere regulering av alderspensjoner under utbetaling i samsvar med reguleringsprinsippet for alderspensjon under utbetaling fra folketrygden, dvs. regulering med alminnelig lønnsvekst, deretter fratrukket 0,75 pst. Alternativt blir pensjon under utbetaling regulert med faktisk avkastning. Garantert regulering av pensjoner under utbetaling finansieres tilsvarende som regulering av pensjonsbeholdning i opptjeningsperioden, jf. ovenfor, dvs. av avkastningen på midlene, av midler i et pensjonsreguleringsfond eller om nødvendig ved ekstra innbetaling fra arbeidsgiverforetaket. Garantert regulering vil falle bort dersom foretaket opphører og pensjonsreguleringsfondet er tomt.

Departementet legger etter forslaget opp til at administrasjons- og forvaltningskostnader både i opptjenings- og i utbetalingsperioden skal betales av arbeidsgiverforetaket.

Pensjonsbeholdningene og pensjonsordningenes midler for øvrig skal forvaltes av en pensjonsinnretning. Hovedregelen er at midlene underlegges alminnelig forvaltning i pensjonsinnretningens kollektivportefølje. Foretaket kan likevel velge at midlene skal forvaltes i en egen investeringsvalgportefølje med investeringsvalg enten for foretaket eller for det enkelte medlem. Investeringsvalg for foretaket kan bare avtales dersom foretaket samtidig har påtatt seg å garantere regulering av medlemmenes pensjonsbeholdninger i tråd med den alminnelige lønnsveksten eller foretakets lønnsvekst, jf. ovenfor.

Etter lovforslaget har pensjonsinnretningen som hovedregel som nevnt over avkastningsrisiko for pensjonsordningens midler både i opptjenings- og i utbetalingsperioden gjennom den såkalte nullgarantien som innebærer at den nominelle verdien av pensjonsmidlene ikke kan falle fra ett år til det neste. Lovforslaget åpner også for at pensjonsinnretningen kan påta seg en årlig avkastningsgaranti høyere enn null, men ikke høyere enn en øvre grense fastsatt av Finanstilsynet. Ved forvaltning med investeringsvalg for foretaket eller for medlemmet faller pensjonsinnretningens obligatoriske nullgaranti bort. Investeringsvalg innebærer at hhv. foretaket eller medlemmet har risikoen for utviklingen av pensjonsbeholdningen. Det kan ved investeringsvalg avtales at pensjonsinnretningen skal garantere årlig avkastning på et nivå opp til den øvre grensen for årlig garanti satt av Finanstilsynet, inkludert avkastning under null.

Pensjonsinnretningen skal kreve en årlig risikopremie for alle avkastningsgarantier, også den obligatoriske nullgarantien. Denne premien kan i henhold til reglene i forsikringsvirksomhetsloven endres fra år til år. Forslaget åpner for øvrig for at det kan fastsettes nærmere regler i forskrift om pensjonsinnretningens adgang til å inngå avtale om særskilt avkastningsgaranti over en periode på inntil fem år. Kapitalforvaltning, pensjonsinnretningens avkastningsgarantier mv. er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 5.

Arbeidstakere som slutter i et foretak med ordning etter reglene i lovforslaget skal, på samme måte som arbeidstakere som slutter i foretak med foretaks- eller innskuddspensjonsordning, få med seg opptjent rett til alderspensjon. I kapittel 6 omtales lovforslagets regler om pensjonsbevis som skal sikre at arbeidstakere får med seg alderspensjonsopptjeningen dersom de ikke lenger skal være medlem i en pensjonsordning. Pensjonsbevisene gir, på visse vilkår, rett til den pensjonsbeholdning som er opptjent på tidspunktet for opphør av medlemskapet i ordningen. Lovforslaget regulerer blant annet utstedelse av pensjonsbevis, rettsforholdet mellom innehaver av pensjonsbevis og pensjonsinnretningen, og sammenslåing av pensjonsbevis fra ulike pensjonsordninger. Lovforslaget bygger i stor grad på tilsvarende regler om pensjonskapitalbevis og fripoliser i hhv. innskuddspensjonsloven og foretakspensjonsloven.

Innledende bestemmelser, herunder om utforming av pensjonsplan og medlemskap er inntatt i lovforslaget kapittel 1 til 3 og kort omtalt i proposisjonens kapittel 3. Foretakspensjonslovens bestemmelser om pensjonsordninger i konsernforhold, ved sammenslåing og deling av foretak gis tilsvarende anvendelse. Regler om opphør, avvikling og omdanning av pensjonsordninger er tatt inn i lovforslaget kapittel 7.

1.2 Bakgrunn for lovforslaget

Banklovkommisjonen fikk 7. juli 2009 i oppdrag å utrede og foreslå tilpasninger i de private tjenestepensjonslovene til nye regler om alderspensjon i folketrygden. Banklovkommisjonen har hittil avgitt tre utredninger om dette. Den første (fase I) omhandlet nødvendige tilpasninger i foretakspensjonsloven (og innskuddspensjonsloven) for innføring av fleksibelt uttak av alderspensjon, som er fulgt opp av departementet og Stortinget ved lovendringer. De vedtatte endringene i foretakspensjonsloven trådte i kraft 1. januar 2011.

Fase II i Banklovkommisjonens arbeid på dette feltet, NOU 2012:13, ble avgitt 28. juni 2012. Banklovkommisjonen laget utkast til ny tjenestepensjonslov med forslag til et nytt skattefavorisert kollektivt pensjonsprodukt med flere valgmuligheter. Utkastet har vært på høring, med høringsfrist 1. oktober 2012. På bakgrunn av merknader i høringen til ett punkt i dette lovutkastet (om levealdersjustering), ba Finansdepartementet 31. oktober 2012 Finanstilsynet om å vurdere og utarbeide høringsnotat med utkast til lovbestemmelser for én eller flere alternative metoder for hvordan opptjent pensjonskapital kan omregnes til årlige alderspensjonsytelser og behandles under utbetalingsperioden.

I tillegg har Finansdepartementet i brev 24. august 2013 til høringsinstansene bedt om merknader til departementets foreløpige vurderinger av skatteprovenyeffekten ved å innføre Banklovkommisjonens forslag til nytt pensjonsprodukt.

Den siste utredningen, NOU 2013:3, er fase III i Banklovkommisjonens arbeid med tilpasning av pensjonslovene til ny folketrygd. I denne utredningen foreslås først og fremst overgangsregler for eksisterende foretakspensjonsordninger til utkast til ny tjenestepensjonslov. Departementet sendte også det nevnte høringsnotatet utarbeidet av Finanstilsynet på høring parallelt med denne utredningen. Høringen ble avsluttet 12. april 2013.

1.3 Utgangspunkter for lovforslaget

Ved utgangen av 2012 var det ifølge tall fra Finans Norge 10 286 foretakspensjonsordninger med 288 341 medlemmer og 103 022 innskuddsordninger med 1 076 024 medlemmer, i det norske markedet. De samlede forsikringsforpliktelsene for kollektiv pensjon i privat sektor utgjorde 389 mrd. kroner pr. 31. desember 2012, fordelt på 154 mrd. kroner i løpende foretakspensjonsordninger, 166 mrd. kroner i fripoliser, 52 mrd. kroner i løpende innskuddspensjonsordninger og 17 mrd. kroner i pensjonskapitalbevis.

Som det er vist til innledningsvis under avsnitt 1.1 i proposisjonen, taler mye for at det legges til rette for en ny type privat tjenestepensjonsordning, og Banklovkommisjonen har vurdert og utredet nettopp dette. Utkast til ny tjenestepensjonslov bygger på elementer fra både foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, og har derfor blitt omtalt som en «hybrid». Pensjonsordningen etter utkastet vil være forsikringsbasert, bl.a. fordi det inngår dødelighetsarv i ordningen og ved at pensjonsinnretningen skal ha levealdersrisiko i utbetalingsperioden. Alderspensjonsordning etter lovforslaget vil derfor bare kunne tilbys av livsforsikringsselskap eller pensjonskasse med adgang til å tilby kollektiv pensjonsforsikring.

Banklovkommisjonen har lagt vekt på en rekke hensyn når den har utarbeidet utkast til ny tjenestepensjonslov med regler for et nytt skattefavorisert tjenestepensjonsprodukt. Utkastet er ment å være tilpasset ny alderspensjon i folketrygden, ved at det bygger på prinsippet om alleårsopptjening, åpner for fleksibelt uttak og tar hensyn til utviklingen i levealder (levealdersjustering). Banklovkommisjonens utkast er videre ment å være et forsikringsbasert alternativ til rene innskuddsordninger, som eventuelt vil kunne erstatte dagens ytelsesordninger. Et annet hensyn som Banklovkommisjonen har lagt vekt på, er hensynet til å avlaste pensjonsinnretningenes finansielle risiko og levealdersrisiko. Utkastet er også utformet med sikte på å redusere arbeidsgiverforetakenes balanseføringsforpliktelser. Banklovkommisjonen har også søkt å se hen til innføring av forventede nye kapitalkrav for forsikringsselskaper (Solvens II).

På denne bakgrunn har Banklovkommisjonen foreslått utkast til regler om et nytt skattefavorisert tjenestepensjonsprodukt. De foreslåtte reglene er tatt inn i et utkast til ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring (tjenestepensjonslov). Utkast til ny tjenestepensjonslov er bygget opp med en opptjeningsperiode og en utbetalingsperiode. Utkastet bruker begrepene «standardmodell» og «grunnmodell», men det er mange valgmuligheter innenfor de to modellene, og utkastet åpner i praksis for et vidt spekter av mulige pensjonsordninger. Hovedforskjellen mellom standardmodellen og grunnmodellen er at under standardmodellen skal pensjonsbeholdningen garanteres regulering hvert år. I begge modeller betaler foretaket i opptjeningsperioden et innskudd i pst. av lønn til en pensjonsbeholdning for den enkelte arbeidstaker. Pensjonsbeholdningen forvaltes av en pensjonsinnretning, enten som en del av kollektivporteføljen eller med investeringsvalg for foretaket eller den enkelte arbeidstaker. Utkastet legger opp til at pensjonsinnretningen skal avgi en nullgaranti, men at det kan avtales høyere garanti for en periode på inntil fem år. I tilfeller med investeringsvalg kan garantien bortfalle eller avtales på et lavere nivå enn null. Faktisk dødelighetsarv i pensjonsinnretningen skal fordeles mellom de forsikrede etter størrelsen på pensjonsbeholdningen. På uttakstidspunktet skal pensjonsbeholdningen regnes om til årlige ytelser, enten livsvarige eller tidsavgrensede.

Flertallet av høringsinstansene har uttrykt støtte til utkastet til nytt tjenestepensjonsprodukt, og viser til at det vil kunne utgjøre et viktig alternativ til innskuddsordninger. Flere av høringsinstansene bemerker imidlertid at det har vært vanskelig å ta stilling til utkastet før utkast til overgangsregler var ferdig utredet. Flere høringsinstanser ønsker en avklaring av hvordan regnskapsreglene kommer til anvendelse på grunnmodellen.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonen og et flertall av høringsinstansene som mener at det bør utformes regler for en ny type skattefavorisert kollektiv tjenestepensjonsordning. Departementet slutter seg også til Banklovkommisjonens vurderinger om at en slik ny type pensjonsordning bør bygge både på foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, men utgjøre et forsikringsbasert alternativ til innskuddspensjonsloven. Departementets lovforslag bygger på Banklovkommisjonens utkast, men det er foreslått enkelte justeringer og tilpasninger i forhold til utkastet. Departementet viser til at Banklovkommisjonen legger opp til en stor grad av valgmuligheter og fleksibilitet. Viktige hensyn har også vært å avlaste pensjonsinnretningenes avkastningsrisiko og levealdersrisiko sammenlignet med tradisjonelle ytelsesordninger. Den konkrete utformingen av produktet omtales særlig kapittel 4 i proposisjonen.

Flere høringsinstanser har bedt om en avklaring av om og i hvilken grad pensjonsordninger etter Banklovkommisjonens utkast krever balanseføring av pensjonsforpliktelser hos arbeidsgiverforetaket. Departementet viser til at det på enkelte sentrale punkter i ordninger etter forslaget til ny tjenestepensjonslov er åpnet for ulike valgmuligheter. Avhengig av hvilke garantier arbeidsgiverforetaket velger å påta seg vil tjenestepensjonsordninger kunne medføre krav om balanseføring. Departementet antar videre at kravet om at arbeidsgiverforetaket skal betale for administrasjon og forvaltning både under opptjenings- og utbetalingsfasen, kan medføre at det ikke vil være mulig fullstendig å unngå krav om balanseføring. Departementet viser for øvrig til at regelverket for regnskapsføring av pensjonskostnader for børsnoterte foretak og foretak som er morselskap i konsern er bestemt av internasjonale regnskapsstandarder som norske myndigheter plikter å gjennomføre i norsk rett. Også de norske regnskapsstandardene som utfyller regnskapsloven er påvirket av de internasjonale regnskapsstandardene. En endelig avklaring av om og i hvilken grad ordninger etter lovforslaget utløser krav om balanseføring av pensjonsforpliktelser ligger derfor uansett utenfor det departementet kan ta stilling til i denne proposisjonen. Departementet viser til sist til at muligheten for å sette diskonteringsrenten for pensjonsforpliktelser ut fra renten på foretaksobligasjoner (OMF) kan redusere verdien av de balanseførte pensjonsforpliktelsene i ikke ubetydelig grad.

Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at regler om virkeområde, opprettelse av pensjonsordning og medlemskap i pensjonsordningen bør utformes etter mønster av foretakspensjonslovens tilsvarende bestemmelser. Departementet viser til at lovforslaget kapittel 1, 2 og 3 i hovedsak er i samsvar med de tilsvarende kapitlene i foretakspensjonsloven (kapittel 1–3), men at de ulike bestemmelsene er tilpasset lovforslagets regler for nytt tjenestepensjonsprodukt. Departementet foreslår at foretak som har pensjonsordning etter lovforslaget, skal ha adgang til å kombinere denne med en pensjonsordning etter enten innskuddspensjonsloven eller foretakspensjonsloven. Det vises til lovforslaget § 2-9. Etter departementets vurdering bør lovforslaget også åpne for såkalte parallelle pensjonsordninger, i tråd med reglene i gjeldende foretakspensjons- og innskuddspensjonslov. Departementet foreslår at et foretak som har pensjonsordning etter lovforslaget kan opprette pensjonsordning etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Reglene er foreslått utformet på tilsvarende måte som foretakspensjonslovens og innskuddspensjonslovens bestemmelser om parallelle ordninger. Det er også foreslått endringer i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, slik at disse lovene åpner for at pensjonsordning etter lovforslaget her kan opprettes som en parallell ordning til foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger. Det vises til lovforslaget § 2-10. Departementet viser for øvrig til lovforslaget kapittel 1–3, som, med unntak av enkelte mindre justeringer, følger opp Banklovkommisjonens utkast.

1.4 Økonomiske, administrative og likestillingsmessige konsekvenser

1.4.1 Økonomiske og administrative konsekvenser for pensjonsinnretningene

Ved utarbeidelsen av lovforslaget har departementet søkt å finne løsninger som gjør at pensjonsinnretningene bærer mindre avkastningsrisiko og levealdersrisiko enn i nåværende ytelsesordninger. Dette kommer til uttrykk blant annet gjennom at departementet foreslår at pensjonsinnretningen ikke skal bære levealdersrisiko i opptjeningsperioden, både ved at faktisk, og ikke beregnet, dødelighetsarv tilføres pensjonsbeholdningene og ved at alderspensjonsytelsene først beregnes på grunnlag av oppdaterte dødelighetsforutsetninger på uttakstidspunktet. Pensjonsinnretningen har i utgangspunktet heller ikke avkastningsrisiko ut over å skulle garantere at innbetalte midler ikke synker i nominell verdi (nullgaranti).

En ny lov som åpner for nye skattebegunstigede tjenestepensjonsprodukter, vil medføre at pensjonsinnretningene vil måtte bruke ressurser i starten dersom de ønsker å tilby produktet. De må blant annet bruke ressurser på å bygge opp kompetanse på lovgivningen, til beregninger og tilpasning av datasystemer og forvaltning av det nye produktet og til utarbeiding av standarder for kundeavtaler osv. Dette vil kunne kreve en del ressurser i de enkelte pensjonsinnretninger.

En del foretak har valgt å avvente endringer i sine ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger til en vurdering og utredning av et «hybridalternativ» til ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger er på plass. En ny tjenestepensjonslov kan dermed utløse et forholdsvis stort informasjonsbehov hos foretak og arbeidstakere, som skal dekkes av pensjonsinnretningene og næringsorganisasjonene.

1.4.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for arbeidsgiverforetakene

Sammenlignet med ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger vil forventede kostnader kunne bli lavere ved overgang til en tjenestepensjonsordning etter lovforslaget. Det motsvares imidlertid av at foretaket bærer mer risiko enn i en ytelsesbasert ordning. Eventuelle kostnadsforskjeller vil også avhenge av nivået på nåværende pensjonsordning og hvordan den nye tjenestepensjonsordningen utformes.

Departementet antar at også noen foretak vil kunne være interessert i å gå over fra innskuddspensjonsordning til en tjenestepensjonsordning etter lovforslaget. Om dette vil bli dyrere for foretaket, vil avhenge av hvilket nivå for årlige innskudd og eventuelle reguleringsmekanismer foretaket velger for den nye pensjonsordningen. Sammenlignet med innskuddspensjonsordninger, vil tjenestepensjonsordninger etter lovforslaget, avhengig av utforming, kunne innebære en reduksjon av arbeidstakernes risiko knyttet til oppregulering av pensjonsbeholdningen i opptjeningstiden og regulering av pensjonsytelsene i utbetalingstiden. Motstykket er at denne risikoen bæres av foretakene.

En av grunnene til at foretak har valgt ikke å ha foretakspensjonsordninger har vært at slike ordninger krever balanseføring av en netto pensjonsforpliktelse i regnskapene til foretakene. Departementet antar at særlig sluttlønnsprinsippet i dagens foretakspensjonsordninger, som har blitt tolket som at foretaket ikke fullt ut har betalt for årets pensjonsopptjening gjennom årets premie, har ført til balanseføring av forpliktelser av en betydelig størrelse. I departementets lovforslag er det ikke inntatt noen adgang til å ha noen form for sluttlønnsprinsipp. Departementet antar imidlertid at blant annet kravet om at foretaket skal betale for forvaltningsrisiko (0-garanti) og, i tilfeller der foretaket velger det, årlig regulering av pensjonsbeholdninger og pensjonsytelser, kan utløse krav til balanseføring av pensjonsforpliktelser. Etter departementets vurdering vil størrelsen på de balanseførte forpliktelsene likevel trolig bli vesentlig mindre enn i foretakspensjonsordninger. Departementet viser for øvrig til at regelverket for regnskapsføring av pensjonskostnader i stor grad er bestemt og påvirket av internasjonale regnskapsstandarder. En endelig avklaring av om og i hvilken grad ordninger etter lovforslaget utløser krav om balanseføring av pensjonsforpliktelser ligger derfor utenfor det departementet kan ta stilling til i denne proposisjonen. Departementet viser for øvrig til at balanseføring i utgangspunktet er en synliggjøring av kostnader foretaket forventes å pådra seg ved fortsatt drift, og ikke i seg selv en kostnad.

For foretakene vil loven kreve ressurser for å sette seg inn i informasjon om produktet dersom foretaket ønsker å vurdere overgang til, eller etablering av, en slik pensjonsordning. Skulle foretakene velge å etablere en tjenestepensjonsordning etter lovforslaget her, vil arbeid med valg av modell og eventuelt tilvalgsmuligheter, utarbeidelsen av en avtale og fastsettelse av en pensjonsplan kreve ressurser. Det samme gjelder informasjon til arbeidstakerne.

1.4.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for arbeidstakerne

Lovforslaget vil medføre vesentlige endringer i risiko- og kostnadsfordelingen i trekantforholdet mellom pensjonsinnretning, foretak og arbeidstakere blant annet ved at risiko som hittil har ligget hos pensjonsinnretningene nå legges hos arbeidstakerne. Dette kommer til uttrykk ved at arbeidstakerne i utgangspunktet bærer risikoen for at pensjonsbeholdningene tilføres positiv avkastning. Imidlertid kan arbeidsgiverforetaket overta denne risikoen. Tilsvarende gjelder for regulering av pensjonsytelser under utbetaling. Arbeidstakerne bærer også risikoen for reduserte alderspensjonsytelser som følge av levealdersutviklingen under opptjeningsperioden, ved at ytelsene først fastlegges på uttakstidspunktet. Når ytelsene først er fastlagt er de imidlertid garantert i den tidsperioden som er fastlagt i pensjonsplanen.

Ved en samlet vurdering av hvilken betydning disse endringene vil ha for arbeidstakerne, må det skilles mellom de umiddelbare virkningene og virkningene over tid i det tidsperspektivet som kollektiv pensjonsforsikring vil dekke. Lovforslaget kan gi grunnlag for et tjenestepensjonssystem som for arbeidstakerne vil gi nødvendig forutsigbarhet også ved at det kan gi grunnlag for et mer bærekraftig pensjonssystem for foretak og pensjonsinnretninger enn det ytelsesbasert foretakspensjon i privat sektor nå synes å gjøre. Det vil generelt sett være i arbeidstakernes interesse at også tjenestepensjonsordninger over tid lar seg tilpasse næringslivsstrukturen i Norge og de forskjeller som er mellom de enkelte foretaks lønnsevne og økonomi. Lovforslaget er også ment å legge til rette for mobilitet i arbeidsmarkedet ved at opptjente pensjonsrettigheter enkelt og kostnadseffektivt kan følge med arbeidstakeren ved skifte av stilling, og at pensjonskapital opptjent hos én arbeidsgiver enkelt lar seg slå sammen med pensjonskapital opptjent hos andre arbeidsgivere.

Det legges til grunn at også for arbeidstakerne og deres organisasjoner vil det kreve ressurser å skaffe seg informasjon og sette seg inn i et nytt regelverk.

1.4.4 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget vil legge til rette for tjenestepensjonsprodukter som er bedre tilpasset de sentrale prinsippene og hensynene bak folketrygdreformen, og kan dermed bidra til å ivareta samfunnsmessige og samfunnsøkonomiske hensyn.

I tjenestepensjonsordninger er innskudd/premie fradragsberettiget hos arbeidsgiver, men unntatt beskatning som lønn. Den realiserte løpende avkastningen på pensjonsmidlene skattlegges ikke, og beholdningen er ikke formuesskattepliktig. Motstykket er at utbetalinger fra ordningen er skattepliktig som pensjonsinntekt. I sum (og netto) utgjør disse elementene «skattekostnaden» ved de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor. For å gi et anslag på provenyvirkningene av departementets lovforslag har en sammenlignet skattekostnaden etter innføring av det nye pensjonsproduktet med skattekostnaden ved de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene ved uendret regelverk, altså dersom det ikke innføres et nytt pensjonsprodukt. Basert på summen av innskudd og premier i de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor i 2011 kan den totale skattekostnaden beregnes til om lag 2 mrd. kroner. Departementet antar at denne kostnaden ved uendret regelverk vil reduseres noe over tid som følge av fortsatt overgang fra foretakspensjonsordninger til innskuddspensjonsordninger.

Hvordan lovforslaget vil påvirke skatteprovenyet vil i stor grad avhenge av hvordan foretakene tilpasser seg til at det etableres et nytt forsikringsbasert tjenestepensjonsalternativ, herunder hvor mange foretak som vil velge å gå over fra ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger til tjenestepensjonsordninger etter lovforslaget her, og om, og i hvilken grad, det er foretak som vil velge å gå over fra innskuddspensjonsordninger til tjenestepensjonsordning etter lovforslaget. Skatteprovenyet vil også bero på hvilke modeller som velges for regulering av pensjonsbeholdninger under opptjening og pensjonsytelser under utbetaling og hvilket nivå som velges for årlige innskudd, herunder for tilleggsinnskudd for lønn mellom 7,1 G og 12 G.

Et nytt pensjonsprodukt vil trolig føre til økt omdanning av ytelsesordninger, men kan i noen grad også stimulere til omdanning fra innskuddsordninger. I tillegg vil trolig en andel av nye foretak velge det nye produktet. Med de maksimalsatsene som er foreslått og med gitte forutsetninger om fordelingen av arbeidstakere mellom ulike ordninger og innskuddssatser, anslås den samlede skattekostnaden ved de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor på lang sikt å kunne ligge i intervallet 1,7–1,9 mrd. kroner. Lovforslaget er således om lag provenynøytralt over tid. Den samlede provenyvirkningen av endringene i de private tjenestepensjonslovene vil imidlertid også avhenge av behandlingen av Banklovkommisjonens forslag om økte innskuddssatser og endret knekkpunkt i innskuddspensjonsordninger. Departementet legger til grunn at en økning av de maksimale innskuddssatsene i innskuddspensjonsordninger vil kunne øke skattekostnaden noe. Imidlertid viser departementet til at like store eller større innskudd uansett kan oppnås ved overgang fra innskuddspensjon til ordninger etter herværende lovforslag.

Lovforslaget inneholder for øvrig enkelte hjemler til å fastsette nærmere regler i forskrift. Loven er imidlertid ikke avhengig av at forskrifter er fastsatt før man eventuelt kan sette loven i kraft.

1.4.5 Likestillingsmessige konsekvenser

Departementets lovforslag innebærer at pensjonsinnretningenes forsikringstekniske beregningsgrunnlag skal brukes for å fastlegge årlige pensjonsytelser. Siden dette grunnlaget tar hensyn til at kvinner statistisk lever lenger enn menn, innebærer departementets lovforslag også at det skal betales inn høyere årlige innskudd for kvinner enn for menn for at det skal oppnås forventningsvis like årlige pensjonsytelser. Høyere innskudd for kvinner enn for menn kan tenkes å føre til at arbeidsgivere velger å ansette menn framfor kvinner, alt annet likt, fordi pensjonskostnaden er høyere for kvinner. Merkostnaden ved å ansette en kvinne kontra en mann anslås til å variere fra i overkant av 90 kroner i måneden for relativt lavtlønnede i minimumsordninger til i overkant av 2 000 kroner i måneden for høytlønnede i maksimumsordninger. Ingen av høringsinstansene har imidlertid vist til at bedriftene velger bort kvinner i ansettelsesprosesser på grunn av pensjonskostnadene i eksisterende ytelsesordninger (hvor premiene er tilsvarende høyere for kvinner enn for menn).

Finansdepartementet viser til det Kvidalutvalget skrev i NOU 2001:27 s. 100–101 og er heller ikke kjent med at dette er et problem i eksisterende foretakspensjonsordninger. Departementet legger dermed til grunn at lovforslaget ikke vil ha likestillingsmessige konsekvenser.