8. Utviklingen i kommuneøkonomien til og med 2012
I perioden 2005–2012 var realveksten i kommunesektorens inntekter om lag 61 mrd. kroner. Det tilsvarer en årlig realvekst i inntektene på 2,7 pst. I perioden 1990–2005 var til sammenligning gjennomsnittlig årlig realinntektsvekst 2,2 pst. De siste årene har det vært en kraftig utbygging av tjenestene i kommunene. I gjennomsnitt økte aktiviteten i kommunesektoren 2,6 pst. per år fra 2005 til 2012, mot en vekst på 2,2 pst. i perioden 1990–2005. I alt 59 000 nye årsverk kom til, og de aller fleste har gått til tjenestene: Kun 1 av 18 årsverk går til sentraladministrasjonen. Investeringene lå på et historisk sett høyt nivå gjennom hele perioden. Samtidig har den finansielle situasjonen i kommunesektoren vært god. Netto driftsresultat var i de syv årene fra 2005 til 2012 i snitt på 3,0 pst. Tallet på kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) gikk kraftig ned i perioden 2005–2007 og har holdt seg på et lavt nivå siden.
I 2012 ble realveksten i kommunesektorens inntekter 2,1 pst., mens veksten i de frie inntektene ble 2,2 pst. Inntektsveksten ble høyere enn det som ble lagt til grunn i budsjettopplegget for 2012, noe som først og fremst hang sammen med god skatteinngang.
Aktivitetsveksten i 2012 anslås til 1,4 pst. Aktiviteten i kommunesektoren har siden 2010 vokst mindre enn inntektene. Den relative lave aktivitetsveksten skyldes nedgang i investeringene. Til tross for realnedgang de senere år lå investeringsaktiviteten i 2012 likevel fortsatt på et høyt nivå. Sysselsettingsveksten var på sin side i overkant av 2 pst. og på linje med inntektsveksten. I 2012 kom det til 4 150 flere årsverk i kommunesektoren.
Gjeldsnivået i kommunesektoren har økt kraftig de senere årene. Hovedårsaken til denne utviklingen er et høyt investeringsnivå og lånefinansiering knyttet til dette. Det pekes i proposisjonen på at det er viktig at kommunene tenker nøye gjennom hvordan de bruker pengene sine og om de kan tåle høyere gjeld og en høyere rente, og tar høyde for dette i sine budsjetter og økonomiplaner.
Til tross for de siste års styrking av kommuneøkonomien vil mange kommuner fortsatt kunne oppleve inntektsrammene som begrensede. Den enkelte kommune må tilpasse tjenestene til egne inntekter. Det pekes i proposisjonen på at god økonomistyring er avgjørende for at kommunen kan yte et godt og stabilt tjenestetilbud over tid. Økonomistyring er en kontinuerlig og syklisk prosess, og styringsdokumentene kommuneplan, økonomiplan, årsbudsjett og årsregnskap bør være tett koblet til hverandre.
Det vises i proposisjonen til at sunn økonomiforvaltning krever et godt samarbeid mellom de folkevalgte og administrasjonen. Respekt for vedtatt budsjett må forankres på alle nivåer i kommunen. Kommunens utgifter er et resultat av politiske og administrative avgjørelser. God økonomistyring forutsetter at det tas stilling til avvik fra budsjettet på et tidlig tidspunkt, både på administrativt og politisk nivå.
Ved inngangen til mai 2013 var i alt 47 kommuner oppført i ROBEK. Ingen fylkeskommuner var i ROBEK. Det pekes i proposisjonen på at dette er et lavt tall, sammenlignet med situasjonen for få år tilbake. Dette bygger opp under at den økonomiske situasjonen for øyeblikket er god i de aller fleste kommunene.
Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. I proposisjonen er det vist noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 1990 og fram til 2012. Nedgangen fra og med 2002 målt ved samtlige indikatorer har sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten dette året (sykehusreformen).
Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi falt den kommunale sysselsettingsandelen svakt fram til 2008. De to siste årene har timeverksandelen økt og anslås å utgjøre 15,4 pst. i 2012.
Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og 2010 målt i forhold til norsk økonomi må ses på bakgrunn av styrkingen av kommuneøkonomien og konjunkturnedgangen i næringslivet i 2009 og tiltakene mot finanskrisen. Økningen i sektorens andel av norsk økonomi ser ut til å ha festet seg på et varig høyere nivå.
Selv om aktiviteten i næringslivet har tatt seg opp igjen etter 2009, har kommunesektorens andel av norsk økonomi holdt seg oppe eller økt etter 2009.
Aktivitetsveksten for kommunal forvaltning var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne veksten var drevet både av høy vekst i kommunal sysselsetting og høy vekst i investeringene.
Særlig for årene 2007 og 2008 bidro høyere aktivitetsvekst enn inntektsvekst til store og økende budsjettunderskudd i sektoren. I årene etter 2009 har det vært en klar avdemping i aktivitetsveksten. Veksten fra 2011 til 2012 anslås foreløpig til 1,4 pst., hvorav veksten i utførte timeverk anslås til 2,1 pst.
Den anslåtte årlige aktivitetsveksten etter 2009 har vært klart lavere enn den årlige realinntektsveksten i samme periode.
Gjennomgående i perioden 1990–2012 har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd.
Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra prognosene som legges til grunn i de økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.
Ifølge Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bør netto driftsresultat for kommunesektoren under ett og over tid utgjøre om lag 3 pst. av inntektene. Kravet vil variere fra kommune til kommune, særlig knyttet til graden av lånefinansiering i den enkelte kommune. For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultat til 3,1 pst. av inntektene i 2012.
Kommunene fikk en forbedring av netto driftsresultat i 2012. Økningen hadde sammenheng med økt brutto driftsresultat og økte netto gevinster på finansielle plasseringer.
Fylkeskommunenes netto driftsresultat var om lag på samme nivå i 2012 som i 2011. I 2010 steg driftsresultatene i fylkeskommunene kraftig som følge av forvaltningsreformen, som blant annet innebar at ansvaret for store deler av riksvegnettet ble overført fra staten. Det kan se ut som denne økningen i 2010 i noen grad var av engangskarakter, men netto driftsresultat i fylkeskommunene i 2011 og 2012 var noe høyere enn før reformen.
I perioden 2005–2012 utgjorde netto driftsresultat i snitt 3,0 pst.
Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd. I 2011 og 2012 har underskuddet avtatt noe målt i pst. av inntektene. Det henger sammen med at aktivitetsveksten var klart lavere enn inntektsveksten.
Som følge av store negative nettofinansinvesteringer de siste årene har netto gjeld steget til over 40 pst. av inntektene ved utgangen av 2011. Dette er høyere enn gjeldsnivået på slutten av 1980-tallet. For årene 1997–2000 var nettogjelden så lav som rundt 10 pst. av inntektene, blant annet som følge av flere år med positive omvurderinger av fordringsposter.
Ikke all gjeld belaster kommunebudsjettene. Samlet utgjorde langsiktig gjeld ved utgangen av 2012 om lag 330 mrd. kroner (lån tatt opp til investeringer i bygg og anlegg, samt til videre utlån).
Deler av gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper eller sto fremdeles ubrukt på konto (om lag 60 mrd. kroner). Noe knytter seg til investeringer innen vannforsyning, avløp og renovasjon, og noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak.
Basert på disse tallene kan gjelden som nettobelaster kommunesektorens budsjetter og regnskaper, anslås til vel 200 mrd. kroner, det vil si drøyt 60 pst. av den samlede langsiktige gjelden. Gjelden der renteutgiftene netto belaster budsjettene og regnskapene, kan anslås til godt og vel 170 mrd. kroner, eller oppunder halvparten av samlet gjeld.
Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 60 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.
Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2012 anslås til godt og vel 115 mrd. kroner. Det tilsvarer i størrelsesorden 30 pst. av driftsinntektene. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med en drøy milliard kroner, eller om lag 0,3 pst. av driftsinntektene, før det tas hensyn til eventuelle rentebindinger.
Kommunesektoren har imidlertid óg betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger), som motsvares av tilsvarende pensjonsforpliktelser. Sektoren har på dette området fordel av høyere rente.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, har ingen merknader.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er bekymret over kommunenes stadig økende gjeld og store vedlikeholdsetterslep. Disse medlemmer ser dette som et resultat av tidligere stramme økonomiske opplegg, som har tvunget kommunene til å bruke lånefinansiering i investeringene og til tider også i drift.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2014 med en oversikt over det faktiske behovet for rehabilitering og habilitering av kommunal og fylkeskommunal infrastruktur, og fremme de nødvendige forslag til en opptrappingsplan som legger forholdene til rette for nødvendig oppgradering.»
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti ser med bekymring på økningen i gjeld i kommunesektoren. Dette medlem merker seg at nettogjelden økte ytterligere i 2012 og at kommunesektoren hadde opparbeidet seg en netto gjeld på 44 pst. av sektorens inntekter. Dette medlem viser at nettogjelden, til sammenlikning, var på 10 pst. i årene 1997–2000. Dette medlem er bekymret over at det høye gjeldsnivået gjør kommunesektoren svært sårbar for eventuelle renteøkninger.