Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

4. Lokaldemokrati

I 2013 er det hundre år siden Norge fikk allmenn stemmerett for kvinner, et stemmerettsjubileum som feires over hele landet. Men også når det gjaldt stemmerett gikk lokaldemokratiet foran. Allerede i 1910 fikk kvinner stemmerett ved kommunevalg, og mulighet til å bli folkevalgte. Derfor mener regjeringen at det i jubileumsåret 2013 er naturlig å sette søkelys på lokaldemokratiet.

Regjeringen vil ha et levende lokaldemokrati i Norge. Regjeringen vektlegger rammestyring som gir kommunene frihet til å utforme lokal politikk ut fra lokale krav og behov. Kommunal frihet gir det beste grunnlaget for at innbyggerne kan påvirke innhold og utforming av kommunale tjenester. Regjeringen vil legge til rette for at demokratiet i kommunene skal utvikle seg. Regjeringen vil bidra til at kommunestyrene blir mer representative, og at kvinnene blir representert på linje med menn. Det er også viktig at kommunene er bevisste hvordan de kan utvikle samspillet med innbyggerne sine. Regjeringen ønsker å bidra til denne utviklingen.

Etter hvert kommune- og fylkestingsvalg gjennomføres det, på oppdrag av departementet, en undersøkelse av lokaldemokratiet. I årets undersøkelse tar forskerne blant annet opp fylkeskommunen som demokratisk arena, velgernes holdning til kommunestruktur, hvordan partitilhørighet påvirker tilfredshet med kommunale tjenester samt etiske utfordringer for kommunene. Det er også en egen seksjon i boka hvor det redegjøres for demokratiske innovasjoner. Der redegjøres det for forsøk med stemmerett for 16-åringer, forsøk med internettvalg og samordning av lokalvalg og kirkevalg. Resultater fra lokaldemokratiundersøkelsen 2011 publiseres i juni 2013.

I undersøkelsen påpekes den innvirkning terrorangrepet i regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli 2011 hadde på kommunevalget høsten 2011. Forskerne mener at valgresultatet trolig ble påvirket av terrorangrepet og at tilliten til de politiske institusjonene og norske politikere ble styrket. Valgdeltakelsen gikk opp i visse grupper og spesielt blant ungdom, trolig som en følge av terroren.

Forskerne understreker et hovedinntrykk av et velfungerende lokaldemokrati.

Det pekes i proposisjonen på at et viktig tema i undersøkelsen er valgdeltakelsen. Samlet gikk valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 opp til 64,5 pst. fra 61,7 pst. ved valget i 2007. Forskerne peker på at det særlig var i to grupper valgdeltakelsen økte: blant unge velgere og blant innvandrere.

I en annen studie, Valgdeltakelse ved kommunestyrevalget 2011 (Christensen m.fl. 2013), analyseres faktorer som har betydning for hvorvidt velgerne benytter stemmeretten. Forskerne har studert individuelle forhold og trekk ved kommunen som kan forklare variasjonene i valgdeltakelsen mellom kommunene. Rapporten viser at kjennetegn ved kommunen man bor i betyr lite for om man stemmer ved valg. Det som betyr mest er individuelle trekk ved velgerne. Sett alle kommunene under ett betyr hverken kommunestørrelse, om kommunen har todagers-valg eller om det er konkurranse om stemmene mellom mange partier, noe for valgdeltakelsen ved kommunestyrevalgene. Tall viser likevel at valgdeltakelsen i gjennomsnitt ligger 4 pst. høyere i kommuner med mindre enn 5 000 kommuner enn i kommuner med over 5 000 innbyggere.

Studien av enkelte kommuner viser at spesielle trekk ved en kommune eller en spesiell situasjon kan påvirke deltakelsen i positiv eller negativ retning. Flere partier som konkurrerer om stemmene på en sunn måte, tette bånd mellom innbyggerne gjennom frivillige organisasjoner, og sterk fellesskapsfølelse i det lokale miljøet ser ut til å være en god oppskrift for valgdeltakelse ─ det gir deltakelseskultur. Ettersom valgdeltakelsen i gjennomsnitt er høyere i mindre kommuner er det mulig at slike faktorer er sterkere til stede her.

Undersøkelsen viser tydelig at politisk aktivitet er mer utbredt på lokalt nivå enn på nasjonalt nivå. Den viser også at det er mer utbredt å forsøke å påvirke avgjørelsen i mindre kommuner enn i større kommuner. Dette kan tolkes som at det i mindre kommuner ligger mer til rette for påvirkning enn i større kommuner.

De større kommunene setter i større grad i verk tiltak for å trekke innbyggerne med i sine beslutningsprosesser (folkemøter, ordførerbenk, barn og unge kommunestyre med mer). Om dette trekker opp deltakelsen er det vanskelig å si noe om.

Lokalpolitikken i Norge har et betydelig innslag av lokale lister. Totalt er det 68 kommuner som har et partisystem som er identisk med det nasjonale. Forskerne Jacob Aars og Dag Arne Christensen finner at den største andelen av lokale lister finnes i kommuner med mellom 20 000 og 60 000 innbyggere. Men oppslutningen om lokale lister er størst i mindre kommuner.

Tor Bjørklund studerer bruken av lokale folkeavstemninger. I perioden fra 1970 til 2011 er det registrert til sammen 708 lokale folkeavstemninger. Det er særlig innslaget av folkeavstemninger om territorielle spørsmål som har blitt mer hyppig de siste 20 årene, og det handler ofte om kommunesammenslåing. Det siste tiåret har vi også sett en økning i bruk av folkeavstemninger hvor spørsmål om miljøsaker tas opp. I undersøkelsen er det stilt spørsmål til et representativt utvalg av innbyggere om bruk av folkeavstemninger. Det er et flertall som er tilhenger av bruk av lokale folkeavstemninger. 55 pst. av respondentene er enige eller nokså enig i påstanden «Viktige spørsmål her i kommunen bør avgjøres ved bruk av folkeavstemninger». Flertallet er mindre enn det var i 2003 og 2007. I 2003 var det 69 pst. som var enige eller nokså enig, mens tallet i 2007 var 67 pst.

Lawrence E. Rose og Tore Hansen setter søkelys på fylkeskommunen som lokaldemokratisk arena og undersøker innbyggernes oppfatning og befatning med fylkeskommunene. Fylkespolitikken fanger langt mindre interesse enn politikk på lokal- og riksplanet. Interessen for lokalpolitikk ligger litt under interessen for rikspolitikk.

I en studie om holdninger til kommunesammenslåinger finner Lawrence E. Rose, Jo Saglie og Jacob Aars en positiv holdning hos flertallet til det generelle spørsmålet om kommunestruktur, om å redusere antallet kommuner. Derimot når det kommer til spørsmålet om å slå sammen den kommunen man selv bor i med en eller flere nabokommuner, så er holdningen negativ i et flertall av befolkningen.

Det er flere som slutter seg til interkommunalt samarbeid sammenlignet med dem som slutter seg til kommunesammenslåing.

Innbyggerne er også mest positiv til interkommunalt samarbeid når det gjelder oppfatninger om hvilken organisatorisk løsning som vil gi best tjenester.

I lys av enkelte skandaler og negative hendelser i kommunesektoren knyttet til korrupsjon og feilslåtte finansoperasjoner har Johannes Bergh og Lawrence E. Rose studert kommunenes omdømme blant innbyggerne.

Et spørsmål er knyttet til tilliten til ulike politiske institusjoner. På lokalt plan har både kommunestyret og ordføreren fått økt tillit i forhold til i 2003 og 2007. Det samme gjelder Stortinget og regjeringen som ligger på et tillitsnivå på vel 6 målt på en skala som går fra 0 til 10. Forskerne konkluderer ut fra dette med at de uheldige hendelsene i enkelte kommuner ikke har påvirket det generelle tillitsnivået til kommunene.

På spørsmål om de folkevalgtes dyktighet i egen kommune er det et stort flertall som mener at de er «dyktige folk som vanligvis vet hva de gjør», mens det er et lite mindretall som mener at de bruker sin makt til personlig fordel. Det er også en generell tiltro til at politikerne holder et høyt etisk nivå.

Imidlertid er det svarfordelinger som gir et ikke fullt så positivt bilde av den etiske standarden i kommunene. Det er nesten 70 pst. på landsbasis som mener at habilitetsreglene brytes «ofte» eller «av og til» i egen bostedskommune. Innbyggerne gir i gjennomsnitt heller ikke god score på spørsmål om hvorvidt kommunens rutiner for å avdekke og håndtere uetisk atferd er gode.

Fra 1995 har departementet gjennomført en bred kartlegging av organisasjons- og arbeidsformer i kommuner og fylkeskommuner hvert fjerde år, i året etter at det er avholdt kommunestyre- og fylkestingsvalg. Den siste undersøkelsen ble gjennomført av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) og rapporteringen foreligger i NIBR-rapport 2012:21 Kommunal organisering 2012.

2012-kartleggingen tyder på stor grad av stabilitet i kommunenes politiske organisering i forhold til det som kom fram i 2008-kartleggingen. Én kommune har innført parlamentarisme siden 2008.

Det har ikke har skjedd radikale endringer i kommunenes administrative organisering siden undersøkelsen i 2008 ble gjennomført. Et interessant utviklingstrekk i 2012 er den noe reduserte bruken av den såkalte to-nivå-modellen, som betyr at det er ingen ledernivåer mellom administrasjonssjefen og tjenesteutøvende institusjoner.

Det er enkelte tall som kan gi et bilde av forholdet mellom det politiske og administrative apparatet i kommunene. Noen færre møter og saker i formannskap og kommunestyret kan tyde på at flere saker blir lagt til administrasjonen for å bli behandlet der. Det er også en økning i omfanget av delegasjon til administrasjonen i personal- og organisasjonssaker. Videre er andelen av kommuner som velger å la administrasjonssjefen og ikke politiske organer regissere budsjettprosessen økende. På den annen side ser det ut til at kommunestyrene er litt mer forsiktige med å delegere ansvar når det gjelder å disponere budsjettmidler etter at budsjettet er vedtatt. Det er også en tendens til at flere kommuner lar ordføreren innstille i saker som skal fremmes for kommunestyret. Det pekes i proposisjonen på at dette er en positiv utvikling som fører til at kommunestyret som organ blir enda mer politisk.

De fleste oppgaver gjennomføres innenfor kommunens egen driftsorganisasjon. Det er to oppgaver som skiller seg ut, revisjon og renovasjon, som ivaretas av interkommunale selskap i mer enn halvparten av kommunene. Det motsatte ytterpunktet er grunnskole, som samtlige kommuner ivaretar helt eller delvis innenfor egen driftsorganisasjon, de fleste kommunene helt.

For fylkeskommunenes del er videregående opplæring, bibliotektjenester og regnskap tjenester som samtlige ivaretar helt eller delvis gjennom egen driftsorganisasjon. I motsatt ende finner vi kollektivtransport som i størst grad ivaretas gjennom kjøp fra private. Det er revisjonsoppgavene det samarbeides mest om mellom fylkeskommunene.

Det finnes et betydelig mangfold i organiseringen av oppgaveløsningen på tvers av kommuner og oppgaver. Interkommunale løsninger er særlig utbredt for tjenester som revisjon, renovasjon, krisesentre og legevakt. Mange oppgaver løses delvis gjennom kjøp fra private (særlig veivedlikehold/snørydding og barnehagetjenester). Kjøp fra frivillige organisasjoner er mindre utbredt. Det forekommer i størst grad for drift av krisesentre. Kommunale foretak og aksjeselskap benyttes i mindre grad.

Det ble fra 2007 åpnet for ordninger med vertskommunesamarbeid. Administrativt vertskommunesamarbeid benyttes i størst grad av kommunene innen barnevern, men også for landbruksforvaltning og driftsoppgavene krisesentre og legevakt. Vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd brukes i mindre grad.

Undersøkelsen viser en økning i andel kommuner som benytter konkurranseeksponeringstiltak.

Det er særlig oppgaver knyttet til drift og vedlikehold (av veier, bygning og anlegg) og renovasjonstjenester vi ser flere kommuner oppgir å ha tatt i bruk konkurranseutsetting. Når det gjelder de store velferdstjenestene er det lite innslag av bruk av konkurranseutsetting. Men det er mer en dobling i andel kommuner som har oppgitt bruk av konkurranseutsetting innenfor områdene pleie og bistand i hjemmet (fra 3 pst. i 2008 til 7 pst. av kommunene i 2012). I institusjonsbasert pleie og omsorg er det en økning fra 4 til 7 pst. av kommunene og i barnehagesektoren er det en vekst fra 3 til 7 pst. av kommunene som oppgir at de konkurranseutsetter.

I fylkeskommunene er det kollektivtransport og drift og vedlikehold av fylkeskommunale veier som i størst grad blir konkurranseeksponert.

Det er en tendens i retning av at det er de mer tekniske tjenestene som i størst grad konkurranseutsettes.

Kartleggingen viser at over halvparten av kommunene og nærmere 90 pst. av fylkeskommunene bruker sosiale medier i kommunikasjonen med innbyggerne. Internett brukes først og fremst for å kommunisere med innbyggerne eller som et verktøy i saksbehandling. Andelen som tilrettelegger informasjonsmateriell for ulike grupper øker både på kommunalt og fylkeskommunalt nivå.

Andelen kommuner som avholder folkemøter i forbindelse med kommuneplanlegging fortsetter å øke, mens andelen kommuner som avholder slike møter i forbindelse med andre saker har vært stabil siden 2008. Brukermøter og brukerundersøkelser blir mer vanlig, mens tiltak som ordførerbenk eller innbyggernes spørretime fremdeles er lite utbredt. For fylkeskommunenes del avtegner det seg et lignende bilde.

Det er også små endringer hva gjelder mer formelle og permanente deltakelseskanaler. Nesten 90 pst. av kommunene har nå en representasjonsordning for unge innbyggere.

Andelen kommuner som har formalisert sin politikk overfor frivillig sektor øker. Fylkeskommunene har kommet noe lenger.

Antallet møter i kontrollutvalgene er stabilt. Antallet saker har imidlertid økt.

I 2012 har samtlige fylkeskommuner og ni av ti kommuner etiske retningslinjer. Andelen kommuner som har oppdatert retningslinjene sine de siste tre årene har gått noe ned.

Departementet har fått gjennomført en større undersøkelse av omfanget av interkommunalt samarbeid, og konsekvenser av at stadig mer av den kommunale aktiviteten skjer i ulike kommunesamarbeid. IRIS, Nordlandsforskning, Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen og Høgskolen i Oslo og Akershus har hatt ansvaret for forskningsoppdraget.

Forskerne har kommet frem til at det er om lag 850 formaliserte interkommunale samarbeid i Norge i dag, og om lag halvparten så mange avtalebaserte samarbeid, uten formelle overbygninger. De største kommunene deltar i gjennomsnitt i flere samarbeid enn de andre kommunene. Hver kommune deltar i gjennomsnitt i elleve interkommunale samarbeid, de største i femten.

Kommunene samarbeider fremdeles lite innenfor de store kjerneoppgavene som barnehage, grunnskole og pleie og omsorg.

Totalt er det registrert flest samarbeid om tjenester innenfor teknisk sektor som energi, vannforsyning, avløp, renovasjon, avfallshandtering, brannvern og bompengeselskap. De store kommunene, over 20 000 innbyggere, deltar i flest samarbeid om samferdsel og næringsutvikling, havn og kulturhus/kino. De minste kommunene, under 1 500 innbyggere, har flest samarbeid om barnevern, men også om legevakt.

Forskerne peker på at interkommunalt samarbeid gir kommunene fleksibilitet til å kunne organisere tjenester og oppgaver slik at både kvaliteten på tjenestene blir bedre og at det lønner seg økonomisk. Stillingsandeler blir slått sammen og små fagmiljø blir mer robuste.

I tillegg vurderer forskerne det slik at interkommunalt samarbeid kan ha en avlastingsfunksjon, slik at kommunene kan konsentrere seg om kjerneoppgavene.

På den andre siden viser undersøkelsene at samarbeidet gir noen utfordringer når det gjelder styring og kontroll, spesielt ved bruk av de mer fristilte samarbeidsmodellene som aksjeselskap og interkommunale selskap. De peker på at kommunene vet at man må gi slipp på en tradisjonell forvaltningsstyring, men at de ikke i samme grad har tatt innover seg hva den nye rollen skal være.

Kommunal- og regionaldepartementet vil følge opp funnene i rapporten, og se nærmere på hvilke styringsutfordringer og nye roller det medfører for politikerne når oppgaver/tjenester legges ut i fristilte selskaper.

Det ble i perioden fra 2007 til 2011 gjennomført forsøk med utvidet myndighet for ordførerne i 19 kommuner. I forbindelse med evalueringen av dette forsøket ble det også gjennomført en undersøkelse av ordførerrollen mer generelt. Evalueringen og den mer generelle undersøkelsen er rapportert i Ordførermakt? Den norske ordførerrollen i lys av forsøkene med direkte valg og utvidet myndighet 1999–2011 av Marcus Buck og Tord Willumsen ved Universitetet i Tromsø.

I den generelle ordførerundersøkelsen kartla man ordførerrollen, oppfatninger ordførere har av egen rolle og sammenlignet ordførerrollen både over tid og på tvers av landegrenser.

Norske ordførere er forbeholdne på egne vegne. Sammenlignet med ordførerne i andre europeiske land er det ikke mer enn 34 pst. av ordførere i Norge som oppfatter at de selv har stor innvirkning på kommunens virksomhet.

Forholdet mellom rådmannen og ordfører er viktig i norske kommuner. Her oppfatter ordførerne samlet at det har skjedd en endring i innflytelse i favør av rådmennene. Rådmenn har like fullt en tendens til å gå til ordføreren for råd, og for å få politiske signaler når de for eksempel skal tolke vedtak i politiske organer i kommunen. Det er mye som tyder på at det er et samspill mellom rådmann og ordfører som er av mer politisk karakter.

Ordførerne oppfatter at det er endringer i innflytelse mellom politiske organ de siste 15 årene. Oppfatningen er at ordføreren har styrket sin stilling både overfor formannskapet og kommunestyret.

Sammenligner vi tall fra 1986 med tall fra 2010 så har gjennomsnittsalderen blant ordførere gått opp fra 50 til 54 år. Det har vært en dobling i andelen av ordførere som har høgskole/universitetsutdanning fra 30 til 60 pst. Kvinneandelen har gått opp fra 4,5 til 22 pst. Videre har det skjedd en profesjonalisering av ordførerrollen. 92 pst. har det som heltidsarbeid i 2010 mot 46 pst. i 1986.

Det er gjennomført forsøk i 19 kommuner med utvidet myndighet til ordfører. Det skilles mellom forsøk med bevilgende myndighet, dvs. å gi ordførere utvidede fullmakter i behandling av budsjett og økonomiplan, politisk forretningsorden og utøvende myndighet, avgrenset til å gi ordfører hastekompetanse.

Et generelt trekk ved disse forsøkene er at de i liten grad faktisk er blitt prøvd ut.

Se proposisjonen for oppsummering av forsøkene.

Det kan være grunn til å merke seg at ordførerundersøkelsen viser at det er bred støtte til svaralternativet om at ordføreren har passelig formell myndighet. Hele 74 pst. mener det. Likevel er det former for utvidelse av formell myndighet ordførerne støtter, se proposisjonen.

Med bidrag fra blant annet Kommunal- og regionaldepartementet har Universitetet i Bergen deltatt i et europeisk prosjekt om kommunestyrerepresentanter i 14 europeiske land. I prosjektet har man sammenlignet rolleopplevelse, ulike holdninger og erfaringer blant kommunestyrerepresentantene. I 2012 kom rapporten Norske kommunestyrerepresentanter i europeisk lys av forsker Jacob Aars og professor Audun Offerdal.

Undersøkelsen viser at det på mange områder er små forskjeller mellom oppfatningene til kommunepolitikere i de ulike landene i Europa:

  • De mener alle at det er viktig for kommunen å trekke til seg økonomisk aktivitet og å arbeide med å gjøre infrastrukturen bedre.

  • Politikeren som strateg har sterk støtte.

  • Synet på hvordan makt og påvirkning er fordelt, er at den reelle makten blir knyttet til de som innehar de formelle institusjonelle posisjonene.

  • Det viser seg dessuten at aktører utenfor de formelle politiske institusjonene bare i mindre grad blir oppfattet å påvirke den kommunale politikken. Av eksterne aktører er det først og fremst de politiske partiene som blir framhevet som viktige.

  • Bakgrunnen til de folkevalgte er i hovedsak slik vi kjenner dem fra andre undersøkelser.

Imidlertid er det mange eksempler på at de norske skiller seg fra kommunestyrerepresentantene i de andre landene. Sammenlignet med gjennomsnittet i Europa er de norske kommunestyrerepresentantene mindre åpne for større innslag av direkte- eller deltakerdemokratiske tiltak.

Det kan være grunn til å merke seg at Norge er det eneste landet der kommunestyrerepresentantene oppfatter administrasjonssjefen som mer innflytelsesrik enn ordføreren.

På ett område skiller de nordiske kommunene seg klart fra de andre europeiske kommunene: de er dominerte av partipolitikk og partipolitikere. De nasjonale politiske partiene er viktige i den politiske kommuneorganisasjonen.

De nordiske kommunestyremedlemmene er mindre motiverte til å ta gjenvalg enn de lokalt folkevalgte i resten av Europa.

I de norske og svenske kommunestyrene er kvinneandelen langt høyere enn i de andre landene, med unntak for Frankrike der kvinneandelen er høyest.

Målet med satsingen Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken som pågikk i perioden 2007–2011, var å bedre kjønnsbalansen i kommunestyrene, spesielt i ledende verv. Prosjektet ble initiert fra regjeringen. Det ble likevel understreket at kommuneprosjektene skulle utformes med utgangspunkt i lokale situasjonsanalyser og lokalt initierte tiltak. Siktemålet for arbeidet var lokalvalget i 2011, der man håpet å se framgang når det gjaldt kvinners representasjon i kommunestyrer og i ledende verv. Om lag 70 kommuner søkte om å få delta. 22 kommuner som er ganske representative for kommunene i Norge, ble valgt ut og deltok med sine prosjekter.

Hele programmet ble evaluert av forskere ved Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen.

Evalueringen viser at kvinnene i prosjektkommunene til en viss grad styrket sin stilling sammenlignet med de øvrige kommunene (Aars og Christensen, 2012:2).

Når det gjelder hvilke type tiltak som kommunene har iverksatt, er det betydelig variasjon. Imidlertid har alle satset på opplæringstiltak og på «å bygge politikere». Prosjektkommunene har også satt i gang tiltak for å styrke rekrutteringsgrunnlaget, og å trekke flere kvinner med. Departementet har gjennom hele prosjektperioden lagt stor vekt på å formidle kunnskap om betydningen av nominasjonsarbeidet i partiene. Likevel har kommunene satset mer systematisk på tiltak rettet mot dem som sitter i kommunestyrene. Forklaringen som forskerne gir på det er at kommunene gjerne vil vise en varsomhet overfor partiene når det gjelder rekrutteringsarbeidet.

Man vet i dag hva som skal til for å få kjønnsbalanse i kommunestyrene. Forskning viser at det først og fremst er de politiske partiene som sitter med nøkkelen til å oppnå en styrket kvinnerepresentasjon.

Kommunal- og regionaldepartement ønsker at erfaringene fra utstillingsvindukommunene skal komme flere kommuner i landet til nytte, og vil lansere tiltak for å realisere dette.

7. juni 1910 sanksjonerte Stortinget vedtaket som ga kvinnene formell stemmerett til kommunestyrene, og samtidig mulighet til å erobre kommunale verv som folkevalgte representanter på lik linje med menn.

Kommunal- og regionaldepartementet arrangerte 31. mai–1. juni 2010 en jubileumsfeiring i Ibsen-huset i Skien i anledning 100-års-jubileet for allmenn stemmerett for kvinner til kommunestyrene. I anledning jubileet bestilte departementet også et historisk essay, Frå politisk rettar til politisk makt, som er ført i pennen av Yngve Flo og Jacob Aars ved Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen. Essayet finnes også i en engelskspråklig versjon. Norge er regnet som et forbilde i verden på likestilling i lokalpolitikken. Derfor så departementet det som viktig å få laget en engelskspråklig versjon.

Det vises i proposisjonen til at regjeringen er opptatt av at man i Norge skal ha et levende lokaldemokrati. Regjeringen vektlegger rammestyring som gir kommunene frihet til å utforme lokal politikk ut fra lokale krav og behov.

Det pekes i proposisjonen på at regjeringen på ulike måter ønsker å stimulere til et godt lokaldemokrati og at den i denne og den forrige stortingsperioden har satt i gang ulike tiltak, både for å utvide de statlige rammene og for å stimulere til deltakelse og bedre representativitet lokalt.

Departementet publiserte høsten 2012 en revidert veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner (publikasjonsnummer H-2277 B). Veilederen gjør greie for hvilke prinsipper og retningslinjer som er førende for hvordan statlige tiltak og reformer som har konsekvenser for kommunesektoren skal utformes og håndteres.

Den reviderte veilederen, som inkluderer retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunene, følger opp Meld. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel. Veilederen konkretiserer flere av tiltakene i stortingsmeldingen, for eksempel kommunal medvirkning i lovprosesser.

Regjeringen ønsker å nedsette et NOU-utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret.

I Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel ble det varslet en gjennomgang av direktoratenes kommunerettede virksomhet. Departementene har delegert flere kommunerettede oppgaver til direktoratene, og dermed gitt direktoratene en større rolle i arbeidet med å realisere nasjonale mål på kommunalt nivå. Effektene av denne utviklingen har imidlertid i liten grad blitt gjort til gjenstand for forskning og utvikling. Meldingen framhever som spesielt viktig å få undersøkt om, og eventuelt i hvilken grad, direktoratenes styring påvirker den kommunale handlefriheten og realiseringen av statlige mål på kommunalt nivå. Stortingets kommunal- og forvaltningskomité ga i Innst. S. 270 S (2011–2012) støtte til en kritisk gjennomgang, og uttalte at målet med denne må være å styrke den kommunale handlefriheten og kommunesektorens evne til å løse de oppgavene den er satt til å løse.

En kortfattet rapport skal etter planen foreligge i juni 2013. Det vil mot slutten av året bli utarbeidet en mer omfattende sluttrapport.

Portalen Minsak.no/misak.no ble lansert av Kommunal- og regionaldepartementet i slutten av januar 2013. Formålet er å gjøre det enklere for innbyggerne i en kommune å fremme sine saker gjennom innbyggerinitiativ etter kommuneloven § 39 a.

Gjennom portalen kan innbyggere opprette digitale underskriftslister for saker de mener vil gjøre deres kommune eller fylkeskommune bedre.

Innbyggerne kan selv opprette en sak eller skrive under på en sak som er foreslått i deres hjemkommune. For at kommunen skal måtte vurdere forslaget, må initiativtakeren samle underskrifter fra to pst. av innbyggerne, alternativt 300 personer i kommunen eller 500 personer i fylket.

Saker som allerede er behandlet av kommunestyret (eller fylkestinget) i løpet av valgperioden kan kommunen/fylkeskommunen avvise. Dette gjelder også saker med samme innhold som et tidligere innbyggerinitiativ.

Kommunestyret eller fylkestinget skal ta stilling til saken senest seks måneder etter at den har fått nok underskrifter. Unntaket er om saken blir henvist til behandling i forbindelse med en pågående plansak etter plan- og bygningsloven.

Ved kommunestyrevalget i 2011 ble det gjennomført forsøk med nedsatt stemmerettsalder i 20 kommuner samt i Longyearbyen lokalstyre, blant annet for å øke det politiske engasjementet blant unge.

At forsøket skapte et politisk engasjement vises i en høy valgdeltakelse blant 16- og 17-åringene. Mens valgdeltakelsen blant førstegangsvelgerne på 18 til 21 år lå på 46 pst., var valgdeltakelsen blant 16- og 17-åringene i forsøkskommunene på vel 58 pst. Stemmegivningen blant 16- og 17-åringene avvek ikke mye fra hvordan alle velgerne stemte.

Regjeringen vil ta endelig stilling til hvordan forsøket skal følges opp når evalueringen foreligger i november 2013.

Siden 2007 har Kommunal- og forvaltningsdepartementet sammen med KS arbeidet aktivt for å iverksette Europarådets strategi for innovasjon og godt styresett i kommunene. Strategien er utviklet for å fremme lokaldemokratiet blant Europarådets medlemsstater. Gjennom 12 prinsipper skal sentrale demokratiske verdier i kommunene sikres, samtidig som kommunene utvikler en forvaltning i tråd med samfunnsutviklingen og står for en effektiv bruk av fellesskapets ressurser.

I oppfølgingen av strategien har Norge som pilotland deltatt i utviklingen av et verktøy for en europeisk sertifiseringsordning og utmerkelse for godt styresett i kommuner. Ordningen innebærer at kommuner som ønsker å oppnå denne utmerkelsen må gjennomgå en test utarbeidet av Europarådet og tilpasset norske forhold, som viser at kravene som ligger i Europarådets 12 prinsipper er oppfylt.

Regjeringen vil sette i gang et arbeid for å lovfeste en medvirkningsordning for ungdom i kommuner og fylkeskommuner. Både eldre og personer med nedsatt funksjonsevne har i dag lovfestede medvirkningsordninger. Ungdommen bør ha den samme muligheten til å bli hørt i saker som angår dem.

Det er bred politisk enighet om at vi trenger et levende lokaldemokrati og at kommunestyret skal ha spillerom for å fatte beslutninger på basis av lokale vurderinger og lokale behov. Men vi har også hendelser og utviklingstrekk som gjør at lokaldemokratiet kan oppfattes som ikke å leve opp til de idealer som settes for det.

Slike hendelser og utviklingstrekk får gjerne fram synspunkter om hvordan lokaldemokratiet utvikler seg. Hver for seg kan disse synspunktene gi en indikasjon på tilstanden for lokaldemokratiet, men likevel er det ikke sikkert de avdekker helheten i hvordan situasjonen for lokaldemokratiet er.

I St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati ble det diskutert hva som kan oppfattes som et godt lokaldemokrati.

I 2010 ble det gjennomført en undersøkelse i regi av KS og Kommunal- og regionaldepartementet. I 90 kommuner svarte et representativt utvalg av innbyggerne på et sett av spørsmål om opplevelsen av lokaldemokratiet i sin kommune. Studien gav blant annet et bilde av situasjonen når det gjelder innbyggernes tillit til lokalpolitiske prosesser, innbyggernes tilfredshet med informasjon fra kommunen og deres påvirkningsmuligheter når det gjelder kommunale beslutninger, samt hvor effektiv kommunen oppfattes å være. Tiltaket ga grunnlag for prosesser i mange av de deltakende kommunene for utvikling av demokratiet.

Departementet benytter betydelige ressurser for å tilegne seg kunnskaper om lokaldemokratiet. Det vises i proposisjonen til lokaldemokratiundersøkelser, kartlegging også av kommunal organisering i alle landets kommuner samt at det årlig samles inn informasjon om lokale folkeavstemninger, og i forbindelse med kommunestyre- og fylkestingsvalg registreres alle kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter. I tillegg gjennomføres spesialundersøkelser.

Men selv om en har denne kunnskapen, kan det være vanskelig å danne seg et samlet bilde av situasjonen for lokaldemokratiet. Det kan også være ulike oppfatninger av hva som er et godt lokaldemokrati, og hva som skal vektlegges når man skal evaluere det.

Med denne bakgrunnen vil departementet vurdere å utvikle et mer systematisk opplegg for å vurdere statusen for lokaldemokratiet med jevne mellomrom. Det vil bli satt i gang et forberedende prosjekt for å finne ut hvordan dette best kan gjennomføres.

Kommunal- og regionaldepartement ønsker å stimulere kommunestyrene og partiene til selv å presentere velgerne for kjønnsbalanserte lister. Departementet vil i den forbindelse lyse ut en invitasjon til alle kommuner som har under 30 pst. kvinner i kommunestyrene sine, i god tid før neste nominasjonsprosesser starter opp. Tiltaket som er kalt lokalvalgdag, innbærer at kommunestyrene inviterer nominasjonskomiteer som vil stille liste til neste lokalvalg til et utvidet kommunestyremøte. Temaet skal være kvinner og rekruttering og hva partiene og nominasjonskomiteene kan gjøre for å bedre representasjonen av kvinner i kommunestyrene sine. Kommunal- og regionaldepartementet tilbyr alle kommunene som deltar tre ting:

  • 1. En kartlegging av kjønnsfordelingen i styre, råd og utvalg.

  • 2. En forsker som holder innledning på Lokalvalgdagen om hva partiene og listene konkret kan gjøre dersom de har økt kvinnerepresentasjon som mål.

  • 3. En lokalpolitiker fra en utstillingsvindukommune som oppnådde kjønnsbalanse ved siste lokalvalg, til å dele sine erfaringer med hvordan de oppnådde kjønnsbalanse.

Dette tiltaket er rettet mot å bedre rekrutteringsgrunnlaget. Utstillingsvindukommunene har brukt forholdsvis mye ressurser på opplæringstiltak. Opplæringstiltakene har hatt som mål å styrke kompetansen til de som er valgt. Forskerne peker på at flere av kommunene synes å ha lykkes med å bevisstgjøre kvinnelige politikere, samt å gjøre dem tryggere i sine verv. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor ta kontakt med KS med sikte på å få til et samarbeid om innholdet i kursene de setter sammen rettet mot de folkevalgte.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har ingen merknader.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til sine merknader i denne innstillingen vedrørende sitt syn på fylkeskommunen som forvaltningsnivå. Disse medlemmer merker seg med interesse forskerne Lawrence E. Rose og Tore Hansen sine funn, som er gjengitt i proposisjonen, om at fylkespolitikken fanger langt mindre interesse enn politikk på lokal- og riksplanet, og mener derfor at fylkeskommunen i øynene til folk flest ikke har noen legitimitet.

Disse medlemmer merker seg også funnene til holdninger til kommunesammenslåinger. Disse medlemmer ønsker en langt mer robust og effektiv kommunesektor, noe som vil måtte føre til en vesentlig reduksjon av antallet kommuner, men at disse kommunene samtidig skal være rustet til å sørge for gode tjenester med høy kvalitet til sine innbyggere.

Disse medlemmer merker seg at regjeringspartiene ikke vil ta endelig stilling til forsøksordningen om å gi stemmerett til 16- og 17-åringer før stortingsvalget i september 2013. Disse medlemmer er svært skeptiske til å videreføre denne ordningen, og mener at stemmerettsalder skal samsvare med myndighetsalder.

Disse medlemmer viser til uttalelser fra Sivilombudsmannen 11. september 2012, der han konkluderer med at praksis i Oslo og Bergen kommune knyttet til offentlighet i byrådet er i strid med reglene i offentleglova. Disse medlemmer er opptatt av at offentligheten sikres innsyn i forvaltningen, men ser samtidig at kommunerådene i parlamentarisk styrte kommuner prinsipielt har de samme behov for å kunne føre interne fortrolige drøftinger som det regjeringen har, og rådmannen har med sin stab. Kommuneloven legger til rette for dette ved at kommunerådene kan beslutte å holde sine møter for lukkede dører. Med den tolkning av offentleglova som Sivilombudsmannen legger til grunn, vil imidlertid mulighetene for fortrolige politiske drøftinger i kollegiet langt på vei bli tilsidesatt ved at både sakslister og foreløpige dokumenter som drøftes i byrådskonferansene vil være offentlige. Disse medlemmer kan ikke se at dette har vært Stortingets intensjon ved endring av offentlighetsloven og ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en redegjørelse for om offentleglova gir rom for å praktisere kommuneparlamentarisme med foreløpige interne drøftelser på samme måte som på statlig nivå. Kommer regjeringen til at Sivilombudsmannens konklusjon er uttrykk for gjeldende rett, ber disse medlemmer om at regjeringen kommer tilbake til Stortinget med forslag til endring i offentleglova og eventuelt kommuneloven slik at kommunerådene sikres de samme muligheter til unntak fra offentlighet for dokumenter som er til foreløpig drøfting i kommunerådet, som det regjeringen har.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener det ikke bør være kjønnsbalanserte lister ved valg for å øke kvinneandelen i kommunestyrene. Disse medlemmer mener dette er å nedvurdere kvinners evne til å engasjere seg politisk og deres faktiske engasjement i lokalpolitiske spørsmål. Disse medlemmer mener regjeringens foreslåtte tiltak er en videreføring av en linje som er lite ønskelig.

Disse medlemmer tar det øvrige innholdet i kapitlet om lokaldemokrati til orientering.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener noen kommuner kan ha nytte av å slå seg sammen. Slike prosesser må primært stimuleres ut fra gode, lokale samarbeidsløsninger med fokus på lokaldemokrati, gode tjenester til innbyggerne og velfungerende enheter. Mange velferds- og tjenesteoppgaver har blitt svært spesialiserte, og en rekke kommuner har utfordringer med å rekruttere og beholde robuste fagmiljøer. Også for å ivareta balansen mellom lokaldemokrati og stat, kan det være nødvendig å etablere større og mer robuste kommuner.

Dette medlem mener Stortinget bør påskynde sammenslåing av flere kommuner der det er åpenbare fordeler ved slik sammenslåing. Det er en stor fordel med størst mulig grad av enighet fra det lokale nivået.

Dette medlem peker på at det, for kommuner med stor geografisk utstrekning og spredt bosetting eller perifer beliggenhet, kan være lite å hente på sammenslåing med andre. Dette medlem mener det er nødvendig å sikre kommuner med store smådriftsulemper og små muligheter for sammenslåing med andre kommuner, økonomisk grunnlag for å gi befolkningen likeverdig tjenestetilbud.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti understreker viktigheten av at kommuner og regioner samarbeider om det som er nyttig å løse i fellesskap. Dette medlem mener det derfor er viktig å styrke det interkommunale samarbeidet. På flere områder kan interkommunalt samarbeid medføre både bedre tjenester, mer robuste og interessante fagmiljøer og mer effektiv ressursbruk. God demokratisk styring må sikres også der man velger interkommunalt samarbeid.

Dette medlem peker på at interkommunalt samarbeid imidlertid også har ført til demokratiske utfordringer ved at viktige beslutninger ikke blir tatt i bredt sammensatte politiske fora. Dette taler for at flere kommuner med fordel kunne slå seg sammen.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti registrerer med glede at tilliten til kommunestyret og ordføreren blant innbyggerne har økt i forhold til 2003 og 2007. Dette medlem peker på at tillit til politikere bygges gjennom å sørge for et så lite gap som mulig mellom de skapte forventningene til det kommunale tjenestetilbudet og den faktiske innfrielsen av disse. Dette medlem viser til at det gjennom undersøkelser blant ordførere og rådmenn har kommet frem at innbyggernes forventninger overstiger kommunens økonomiske gjennomføringsevne. Dette medlem mener regjeringen bør ta noen av konsekvensene for dette, da en stor del av tjenestetilbudet og «førstelinjen» legges under kommunal styring, uten at det følger med tilstrekkelig med midler.

Dette medlem understreker at det er avgjørende for et godt tjenestetilbud i kommunene og opprettholdelse av tilliten mellom kommuneforvaltningen og innbygger, at alle nye tjenestetilbud som underlegges kommunene eller overføres fra stat til kommune, også fullfinansieres fra dag én.

Forrige kapittelNeste kapittel