Miljøverndepartementet presenterer i denne stortingsmeldingen myndighetenes arbeid med klimatilpasning. Målet med meldingen er å redegjøre for utfordringene klimaendringene representerer for det norske samfunnet, og å legge bedre til rette for at de som blir berørt av klimaendringene kan utvikle en strategi for klimatilpasning og treffe effektive tilpasningstiltak. Meldingen presenterer utfordringer og eksisterende politikk for klimatilpasning på de mest berørte samfunnsområder, samt forslag til ny politikk for temaer som er av en samfunnsovergripende karakter.

Departementet viser til at klimaendringene er i gang og at det observeres endringer i naturen på alle kontinenter og i alle de store havområdene. Klimaendringene de siste 150 år kan ikke forklares uten at vi tar hensyn til menneskers utslipp av klimagasser. Forbrenning av kull, olje og gass har frigjort store mengder CO2. Sammen med utslipp av klimagasser fra avskoging og andre utslippskilder har dette bidratt til økt konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren, som ifølge FNs klimapanel er hovedårsaken til den globale oppvarmingen, og som fører til klimaendringer. Disse endringene får konsekvenser for naturen og store deler av samfunnet vårt.

De første rammene for myndighetenes arbeid med klimaendringer ble lagt i 2008, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009), hvor det ble vektlagt å arbeide med kartlegging, kunnskapsoppbygging, samt informasjon og samordning. Det er videre gjennomført en nasjonal utredning av klimaendringenes konsekvenser for Norge, jf. NOU 2010:10 Tilpasning til eit klima i endring. Forskningsinnsatsen er styrket og det er gjennomført en rekke tiltak for å bygge kapasitet og kompetanse, særlig i kommunene. Mange sektormyndigheter og kommuner er nå i gang med tilpasningsarbeidet.

Klimaendringenes konsekvenser for natur og samfunn

Departementet viser til at klimaendringene vil berøre alle, endringene vil ramme ulikt i ulike deler av verden, og i Norge vil det være stor geografisk variasjon. Ulike samfunnsområder utsettes for klimaendringene i forskjellig grad, og store deler av vår infrastruktur er utsatt for vær og vind.

Det har de siste årene vært forsket mye på effektene og konsekvensene av global oppvarming. Vi har fått mer kunnskap om hvilke konsekvenser endringene kan få på ulike deler av naturen og samfunnet. De fleste analysene er basert på at den globale gjennomsnittstemperaturen stiger 2–3 grader, og man har mindre kunnskap om hva som vil skje om verden blir 4 eller 6 grader varmere i gjennomsnitt.

Etter hvert som temperaturen stiger vil klimaendringene utover i dette århundret bli stadig mer framtredende, og man kan forvente flere uforutsette og ekstreme hendelser – som mer intens nedbør, flom og skred. Samtidig er klimaendringenes påvirkning på samfunnet betinget av mange ulike forhold som er i kontinuerlig endring.

Norge ligger utsatt til for naturkreftene, med lang kystlinje og store vidstrakte fjellområder. Klimaet har til alle tider variert mye og hatt stor betydning for samfunnet.

Norsk klimapolitikk

Regjeringens mål er at Norge mot midten av dette århundret skal bli et lavutslippssamfunn. Det vises til at de viktigste sektorovergripende virkemidlene i klimapolitikken er avgifter, kvoter og forurensningsloven. I tillegg finnes en rekke reguleringer og ordninger i de enkelte sektorene som skal bidra til klimavennlig omstilling og reduserte utslipp av klimagasser.

Departementet viser til Meld. St. 21 (2011–2012), hvor det ble fokusert på hvordan Norge kan bidra til å redusere utslippene av klimagasser i Norge og internasjonalt. Det ble varslet sterkere virkemidler overfor petroleumssektoren og et nytt fond for klima, fornybar energi og energiomlegging. En mer klimavennlig transportsektor skal oppnås med satsing på kollektivtransport, sykkel og gange, og på flere andre områder innebærer klimameldingen en styrking av innsatsen for å redusere Norges utslipp av klimagasser. Det foreligger tiltak som kan bidra til å øke karbonlageret i skog.

Departementet viser til «klimaforliket» på Stortinget 11. juni 2012, som skal sikre fortsatt langsiktighet og forutsigbarhet i klimapolitikken.

Norsk klimapolitikk tar utgangspunkt i målet om å begrense den gjennomsnittlige globale oppvarmingen til 2 grader Celsius. Nær sagt alle verdens land har sluttet seg til denne målsettingen. For at det globale togradersmålet skal overholdes kreves en mer offensiv klimapolitikk fra verdenssamfunnet enn det vi ser i dag, med en raskere omstilling mot et samfunn med langt lavere utslipp av klimagasser mot midten av dette århundret. Selv om togradersmålet overholdes, vil klimaendringene – ifølge FNs klimapanel – få store konsekvenser for naturen og samfunnet.

FNs rammekonvensjon om klimaendringer (Klimakonvensjonen) danner rammen for det internasjonale klimaarbeidet. Klimakonvensjonens overordnede målsetting er å redusere utslipp av klimagasser slik at farlige, menneskeskapte klimaendringer unngås. Klimameldingen slår fast at regjeringen vil arbeide for en bred og ambisiøs klimaavtale som nedfeller konkrete forpliktelser om utslippsreduksjoner for både industriland og store utviklingsland, og som er i tråd med 2-gradersmålet.

Felles rammer for arbeidet med klimatilpasning

Regjeringen vil:

• for å være føre var at det i arbeidet med klimatilpasning skal legges til grunn høye alternativer fra de nasjonale klimaframskrivningene når konsekvensene av klimaendringene vurderes. Vektlegging av hensynet til klimaendringene skal i den enkelte sak balanseres opp mot andre viktige samfunnshensyn.

• at kunnskapsstatus, konsekvenser og tilpasningsbehov for Norge skal oppdateres i tilknytning til hovedrapportene fra FNs klimapanel dersom vesentlig ny kunnskap foreligger.

• i forbindelse med statsbudsjettet for 2014 redegjøre nærmere for hvordan arbeidet med klimatilpasning på direktoratnivå skal koordineres.

Det vises til at NOU 2010:10 konkluderer med at Norge har gode forutsetninger for å tilpasse seg klimaendringene, men at dette forutsetter at relevante tiltak iverksettes for å tilpasse natur og samfunn til endringene. Regjeringen ønsker å legge til rette for at samfunnet effektivt kan tilpasse seg til klimaendringene.

Regjeringens mål og rammer for tilpasningsarbeidet ble presentert i St.prp. nr. 1 (2008–2009). Arbeidet skal bidra til å redusere samfunnets sårbarhet for klimaendringer og bidra til å styrke Norges tilpasningsevne, som skal oppnås ved å:

• 1. kartlegge Norges klimasårbarhet og innarbeide hensynet til klimaendringene i samfunnsplanleggingen

• 2. få frem mer kunnskap om klimaendringene og klimatilpasning

• 3. stimulere samordning, informasjon og kompetanseutvikling

Regjeringen vil:

• at kunnskapsgrunnlaget for tilpasning til klimaendringene styrkes gjennom mer aktiv overvåking av klimaendringene, fortsatt opptrapping av klimaforskningen og utvikling av det nasjonale senteret for klimatjenester.

De globale klimaendringene medfører allerede store endringer for mange lokalsamfunn i Norge. Utover i dette århundret må vi forvente at klimaendringene gradvis vil få økende betydning for natur og samfunn.

Forebygging og håndtering av naturfarer

Regjeringen vil:

• at det opprettes et offentlig utredningsutvalg (lovutvalg) som skal vurdere dagens gjeldende regelverk og komme med eventuelle forslag til forbedring av rammebetingelsene for kommunenes håndtering av økende mengder overvann ved et klima i endring

For å gi et helhetlig bilde av ansvar for håndtering av klimaendringene er det tatt utgangspunkt i de fenomenene eller hendelsene som det er ventet at klimaendringene vil få stor innvirkning på, og det er i første rekke vannrelaterte utfordringer vi har i vente. Dette gjelder særlig flom og skred, overvann og havnivåstigning. Hyppigere og mer intense ekstremværhendelser, endringer i flom- og skredmønster og økt skogbrannfare i enkelte deler av landet vil stille nye og strengere krav til både forebygging og beredskap.

Ekstremvær utgjør en risiko for liv og helse og kan føre til brudd i kritisk infrastruktur som kraftforsyning og transport. Forventet økning i nedbør og mer intense nedbørshendelser kan påvirke risikobildet. Andre typer flom- og skredhendelser enn det vi er vant med i Norge, deriblant regnflommer, kan bli mer vanlig. Endringer i nedbørs- og flommønstre kan innebære en risiko for flom og skred i områder som tidligere ikke har opplevd slike hendelser.

I det nasjonale risikobildet for 2012 som publiseres årlig av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, vurderes risikoen for naturutløste hendelser som flom og oversvømmelser forbundet med ekstremvær, som høy i Norge. Klimaendringene forventes å forsterke dette risikobildet.

Klimaendringer innebærer at både omfang og hyppighet av ulike naturskader kan øke. Dette aktualiserer spørsmål om hvordan den norske naturskademodellen kan innrettes på en måte som bidrar til større aktsomhet og fremmer skadeforebyggende tiltak. Økt skaderisiko vil i seg selv tilsi at innsatsen for å forebygge skade bør styrkes – blant annet ved å styrke kartlegging av flom og skredrisiko, og styrke innsatsen for å sikre mot skader fra flom og skred, jf. Meld. St. 15 (2011–2012) om flom og skred. Satsing på sikring, god arealplanlegging og god byggeskikk er viktige elementer for å begrense skader fra naturhendelser.

Klimarobuste kommuner

Regjeringen vil:

• at det utarbeides en statlig planretningslinje for kommunenes og fylkeskommunenes arbeid med klimatilpasning i areal- og samfunnsplanleggingen som innarbeides i den eksisterende statlige planretningslinjen for klima og energi.

Departementet viser til at klimaendringenes lokale karakter plasserer kommunene i en førstelinje i møte med klimaendringene. For at kommunene skal kunne utføre oppgavene sine på en måte som sikrer robuste og bærekraftige lokalsamfunn i framtida, er det nødvendig at hensynet til et endret klima blir en integrert del av de kommunale ansvarsområdene.

Kommunene har et helhetlig ansvar for samfunnsutviklingen innenfor sitt geografiske område. Kommunene har plikter etter ulike lovverk, de er myndighetsutøvere etter en rekke lover og de har ansvaret for planleggingen etter plan- og bygningsloven.

Regjeringen vil at kommunene skal legge relevant kunnskap om klima og framtidige klimaendringer til grunn for samfunnsplanleggingen og myndighetsutøvelse. Dette gjelder blant annet for kommunenes praktisering av lovverk som gjelder samfunnssikkerhet og naturforvaltning, hvor kommunene har sentrale oppgaver. Hensynet til klimaendringene er også vesentlig ved praktisering av regler som gjelder boligbygging, vegbygging og annen infrastruktur. Også en rekke andre tjenester innenfor kommunenes ansvarsområde som for eksempel drikkevann, avløpsløsninger og renovasjon berøres av klimaendringene. Hensynet til klimaendringene har særlig betydning for hvordan kommunale tjenester og tilhørende infrastruktur bør utvikles i et langsiktig perspektiv.

Regjeringen vil at hensynet til et klima i endring og sårbarheten dette medfører for natur og samfunn skal legges til grunn i kommuner og fylkeskommuners planlegging i henhold til plan- og bygningsloven og øvrig myndighetsutøvelse. Alle kommuner bør gjennomgå hvordan de berøres av klimaendringene. Kommunene bør også identifisere tiltak som kan bidra til å gjøre den mer klimarobust og dermed unngå framtidige kostnader og økt risiko for tap av liv. Virkningene av klimaendringer bør vektlegges når kommunene utarbeider planstrategi hver valgperiode, og for eventuell utarbeidelse av planprogram ved revidering av kommuneplan. Analyser og vurderinger av behov for tilpasning til klimaendringer kan være sentrale for hvilke føringer som gis for arealbruken i mange kommuner. arealplanlegging.

Fylkeskommunene har ansvar for regional planstrategi for å ta stilling til hvilke regionale planspørsmål det er viktig å arbeide med for nyvalgte fylkesting og kommunestyrer. Regjeringen mener tilpasning til klimaendringer må være en sentral premiss i dette arbeidet.

Vannforsyning og klimatilpasning

Kommunenes beredskapsplaner kan utvides til å omfatte forstyrrelser i drikkevannsforsyningen som skyldes ekstremvær eller andre virkninger av klimaendringer. Vannverkseier kan foreta en vurdering av hvilke virkninger ekstremvær som kraftig nedbør og flom vil ha, og identifisere muligheter for å redusere forurensning av vannkildene eller bedre vannbehandlingen. Lokalisering av avfallsdeponier, industrielle anlegg, forurenset grunn, dyrehold i matproduksjonen og liknende forhold kan være av betydning for råvannskvaliteten. Videre vil intakte våtmarksområder som myrer og kantsoner bidra til vannrensing. Kommunene kan også identifisere ledningsstrekk der det er økt fare for inntrenging av avløpsvann i drikkevannsnettet eller som utsettes for fare i flomsituasjoner. Et annet mulig tiltak er å forebygge tilførsel av kjemisk og biologisk forurensning til vannkilden, ved å utvide områdene med restriksjoner eller andre begrensninger rundt vannkildene.

Kommunene kan også sørge for bedret beredskap i vannforsyningen for å forhindre eller begrense akutte endringer i vannkvalitet. Flomsikring av de tekniske anleggene og styrking av eksisterende barrierer, for eksempel ved å øke UV-kapasiteten ved anlegg som har dette er en annen mulighet.

Økonomisk dekning ved naturskade og forsikring

Etter den norske naturskademodellen er økonomisk dekning ved naturskade tredelt. Ting som kan brannforsikres er dekket av privat naturskadeforsikring. I de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring, skal Statens naturskadefond yte erstatning for naturskade. Ting som er unntatt fra begge disse ordningene er eierens risiko og ansvar, og må eventuelt forsikres ved en spesialforsikring.

Den norske naturskademodellen har både en statlig og privat organisering som skal gi en effektiv beskyttelse mot den økonomiske risikoen som følger med ekstremvær.

Departementet viser til at klimaendringene vil skape utfordringer som berører erstatningsordningene. Mer ekstremvær med mer intense nedbørsepisoder kan gi økte skader som følge av at vann trenger inn i bygninger. Mer nedbør vil innebære økte utfordringer med råteskader i bygninger. Det vil også være økt risiko for flom som kan påføre skader på broer, veier, skog og landbruksarealer, bygninger og annen infrastruktur. I enkelte spesielt utsatte områder som allerede er bebygd, kan klimaendringene innebære store økninger i skaderisiko – og dermed også mulighet for økte forsikringskostnader og erstatningsutbetalinger.

Forsikringsselskapene har en viktig rolle i å avlaste bedrifter og husholdninger fra økonomisk risiko, og lovgivningen innebærer en plikt for forsikringsselskapene til å fastsette forsikringspremien ut fra risiko. Det vises til at forsikringsselskapene for eksempel kan bidra til lavere premier til de som gjennomfører tiltak for å forebygge klimarelaterte skader. Gjennom sine ordninger kan forsikringsselskapene spille en viktig rolle for å forebygge skader som følge av klimaendringene.

Ettersom eiendeler og bygninger som i Norge er forsikret mot brannskade også er dekket for naturskader, trengs det i mange tilfeller bare én forsikring for å sikre begge deler.

Det vises til at den forsikrede selv plikter å prøve å avverge eller begrense omfanget av skaden. Blir ikke dette gjort, kan forsikringsselskapets ansvar reduseres eller falle helt bort. Tilsvarende avkortingsregler gjelder også under den statlige naturskadeordningen når skadelidte har forsømt å foreta det som etter forholdene var rimelig for å avverge eller begrense skaden.

Naturskadeloven regulerer den statlige naturskadeordningen og virkeområdet for Statens naturskadefond. Fondet skal yte erstatning for naturskader i de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring. Typiske skadeobjekter som dekkes av ordningen er private veier og bruer, skog (flom- og skredskader), jordbruksarealer, kaier og moloer, idrettsanlegg, turisme og industri.

Naturskadelovens erstatningsordning er en rettighetsordning, som gir skadelidte en lovbestemt rett til erstatning under visse vilkår.

Naturskadeloven inneholder bestemmelser som kan bidra til å redusere framtidig skaderisiko på eiendommer som allerede har vært utsatt for naturskade. Erstatningen skal i utgangspunktet brukes til gjenoppretting av skaden, men fondsstyret kan sette som vilkår for utbetaling av erstatning at skaden utbedres på en slik måte at faren for framtidig naturskade reduseres.

Statlig planretningslinje for klimatilpasning

Regjeringen vil utarbeide en Statlig planretningslinje med føringer for hvordan klimatilpasning skal håndteres på ulike samfunnsområder i planlegging og vedtak. Planretningslinjen skal bidra til samordning på tvers av ulike sektorer og forvaltningsnivåer. Den vil gjøre det enklere for kommuner og fylkeskommuner å ta hensyn til tilpasning til klimaendringer i sin planlegging etter plan- og bygningsloven og i sin øvrige myndighetsutøvelse og gjennomføring av plikter.

Klimatilpasning, som et tverrgående og langsiktig hensyn, må integreres i eksisterende oppgaver i kommunene. Hensikten med retningslinjen vil være å legge til rette for at kommunene i sin langsiktige planlegging og arealplanlegging styrer utviklingen i kommunen slik at den blir mindre sårbar for klimaendringene. Retningslinjen vil også sørge for at det gis veiledning og informasjon om hvor og hvordan kommunene kan skaffe tilstrekkelig kunnskap om ulike konsekvenser av klimaendringene, og hva som vil være særlig viktig for egen region.

Den statlige planretningslinjen skal trekke opp nasjonale mål og forventninger for kommunenes planlegging for klimatilpasning, med tydelige signaler og føringer for planleggingen i kommunen. Retningslinjen vil gjelde både for arbeidet med overordnede planstrategier i kommuner og fylkeskommuner og ved kommuneplanleggingen, dvs. både for samfunnsdel, arealdel og handlingsdel.

Sentralt i retningslinjen skal være å angi hvilke hensyn og vurderinger som må ivaretas for å sikre at virkningene av klimaendringene blir tillagt tilstrekkelig vekt i planleggingen og i kommunenes øvrige virksomhet og myndighetsutøvelse. Det må tas hensyn til at ulike konsekvenser av klimaendringene vil virke forskjellig i ulike deler av landet.

Den statlige planretningslinjen skal gi samlede føringer, samtidig som retningslinjen på enkelte områder vil være mer konkret, detaljert og utdypende. Retningslinjen vil bli innarbeidet i den eksisterende statlige planretningslinjen som gjelder for klima- og energiplanlegging i kommuner og fylkeskommuner. Den statlige planretningslinjen vil også legges til grunn ved enkeltvedtak som statlige, regionale og kommunale organer treffer etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet viser til at et sentralt formål med klimatilpasning er å hindre framtidige kostnader, for eksempel knyttet til ulykker, driftsavbrudd og andre skader som følge av klimaendringene. Tiltak som flom- og skredsikring, oppgradering av vann- og avløpsrør og dreneringsløsninger medfører store kostnader. Forebygging av uønskete virkninger av klimaendringene i form av klimatilpasningstiltak, vil kunne bidra til reduserte framtidige kostnader. De konkrete vurderingene av lønnsomhet av klimatilpasning må vurderes i hvert enkelt tilfelle.

Kommunene, fylkeskommuner og statlige myndigheter har ansvar for å ta hensyn til klimatiske rammebetingelser i relevante deler av sin virksomhet, herunder klimaendringer. Departementet viser til at tiltakene som er varslet i denne stortingsmeldingen vil legge til rette for klimatilpasning i det kommunale planarbeidet, blant annet med utviklingen av et nasjonalt senter for klimatjenester.