Bakgrunn

Samferdselsdepartementet legg med dette fram ei stortingsmelding om verksemda til Avinor AS. Formålet med eigarmeldinga er å gi Stortinget ei orientering om utviklinga til selskapet sidan førre melding, orientere om selskapet sine strategiar og planar for dei neste åra, og korleis Samferdselsdepartementet vurderer dei. Meldinga gir òg ei vurdering av viktige rammevilkår for verksemda til selskapet og forhold knytte til eigarstyring og selskapsleiing.

Som det går fram av den førre stortingsmeldinga om Avinor, jf. St.meld. nr. 48 (2008–2009) og Innst. 95 S (2009–2010), tek Samferdselsdepartementet sikte på å leggje fram ei slik eigarmelding kvart fjerde år, eller oftare dersom det er behov for det.

Forvaltinga av eigarskapen til selskapet er lagd til Samferdselsdepartementet, og samferdselsministeren er generalforsamling for selskapet.

Meldinga tek utgangspunkt i rolla departementet har som forvaltar av den statlege eigarskapen. Meldinga omtaler og andre verkemiddel i den grad dei har noko å seie for eigarskapsutøvinga.

Avinors plan for verksemda 2012–2014 utgjer grunnlaget for eigarmeldinga. Som eit grunnlag for å vurdere den økonomiske utviklinga og planane til selskapet byggjer eigarmeldinga òg på ei ekstern verdivurdering av Avinor.

Samferdselsdepartementet har og engasjert konsulentselskapet Integra A/S til å gi ei ekstern vurdering av flysikringstenesta i lys av utviklinga i Europa under lovgivinga om eit felles europeisk luftrom. German Airport Performance (GAP) har i 2012 gjennomført ei vurdering, såkalla «benchmarking» av Avinor for Samferdselsdepartementet, der kostnadseffektiviteten for lufthamnene i Avinor blir samanlikna med lufthamner i andre land.

Statleg eigarskap i Avinor

Kapittel to i meldinga inneheld m.a. informasjon om Avinor AS, om samfunnsoppdraget og dei samfunnspålagde oppgåvene til selskapet og om korleis Samferdselsdepartementet styrer selskapet.

Den politiske plattforma til regjeringa (Soria Moria II-erklæringa) slår fast at både kortbanenettet og stamrutenettet er ein viktig del av infrastrukturen i landet. Det er ønske om eit flyplassnett som gir eit tidsmessig tilbod over heile landet. Ordninga med at overskotsflyplassar betaler for dei ulønnsame flyplassane, skal vidareførast. Regjeringa vil halde oppe det regionale flyplassnettet med mindre det er tilslutnad lokalt om å gjere endringar ut frå innretninga av det totale transporttilbodet i området. Regjeringa vil sikre at utviklinga av flyplassar utanfor Avinor-systemet ikkje gjer det vanskelegare å halde oppe eit desentralisert flyplasstilbod over heile landet. Regjeringa vil vurdere tiltak for å sikre finansieringa av Avinor-lufthamnene.

Avinor forvaltar den statlege luftfartsinfrastrukturen som ligg under Samferdselsdepartementet. Konkret har Avinor ansvar for å drive 46 lufthamner. Tolv av lufthamnene blir drivne i samarbeid med Forsvaret. Avinor har vidare ansvar for lufttrafikktenesta ved 49 lufthamner, og dessutan tre kontrollsentralar og annan teknisk infrastruktur for sikker flynavigasjon.

Konsernet Avinor omfattar morselskapet Avinor AS og dotterselskapa Oslo Lufthavn AS, Oslo Lufthavn Eiendom AS, Avinor Parkeringsanlegg AS, Flesland Eiendom AS, Værnes Eiendom AS, Hell Eiendom AS og Sola Hotel Eiendom AS.

Samfunnsoppdraget til Avinor er å eige, drive og utvikle eit landsomfattande nett av lufthamner for sivil sektor og ei samla flysikringsteneste for sivil og militær sektor. Samferdselsministeren forvaltar eigarskapen under konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar. Styret og den daglege leiinga er ansvarlege for den daglege drifta av selskapet.

Gjennom krav stilt i vedtektene avgjer staten kva for lufthamner selskapet skal drive. Avinor skal i størst mogleg grad vere sjølvfinansierande gjennom eigne inntekter. I tillegg til samfunnsoppdraget skal Avinor utføre meir spesifikt definerte samfunnspålagde oppgåver som eigaren har fastsett, som planlegging og utgreiing, forsking og utvikling, statistikk, ambulanseberedskap, tilkomst, transport til og frå lufthamnene, samfunnstryggleik og beredskap, redningstenesta og kunngjeringstenesta.

Regjeringa har sett krav til dei statleg eigde selskapa om å ta samfunnsansvar, og det er sett forventingar til lønnspolitikken til dei statleg eigde selskapa.

Samferdselsdepartementet har fått gjennomført ein samanliknande studie av kostnadseffektiviteten ved lufthamnene i Avinor. Dei fire store lufthamnene i Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim er relativt effektive, men med ei fallande utvikling. Eit fleirtal av Avinors mindre lufthamner er relativt lite effektive og har hatt fallande produktivitet.

Rammevilkår for Avinor

Kapittel tre i meldinga gjer greie for viktige rammevilkår som Avinor opererer under, medrekna marknadsutviklinga, regulatoriske rammer og andre forhold som påverkar rammevilkåra til selskapet.

Økonomien i Avinor heng saman med trafikkutviklinga. I perioden 2008–2009 var det ein nedgang i flytrafikken. Deretter har det vore stor vekst. Trafikkprognosar viser at trafikken over lufthamnene til Avinor vil halde fram med å vekse med 2,3 pst. årleg.

Mykje av regelverket på luftfartsområdet er felleseuropeisk regelverk som byggjer på internasjonale standardar. Tendensen er at luftfartssamarbeidet i Europa blir stadig meir omfattande. EU-regelverket om eit felles europeisk luftrom skal medverke til å effektivisere avviklinga av flytrafikken over Europa og samstundes gi positive verknader for miljøet, flytryggleiken og brukarane i form av lågare avgifter.

Det felles europeiske luftrommet får konsekvensar for Avinor, mellom anna gjennom at styresmaktene har vedteke ein nasjonal ytingsplan for flysikringstenestene, og ved at Noreg har inngått ein avtale om samarbeid om ei nordeuropeisk funksjonell luftromsblokk (NEFAB). Samferdselsdepartementet ventar at Avinor tek ei aktiv rolle i NEFAB-samarbeidet, og at samarbeidet vil gi kostnadseffektiviseringsgevinstar for Avinor. Sverige og Danmark har etablert si eiga luftromsblokk. Avtalen om NEFAB uttrykkjer ein visjon om eit tettare samarbeid med Sverige og Danmark.

Samferdselsdepartementet har i samråd med Finansdepartementet sett ned ei breitt samansett arbeidsgruppe med representantar frå luftfartsnæringa, politiet og tollstyresmaktene for å foreslå ein forenkla transferprosess ved overgang frå utanlandsfly til innanlandsfly.

Som luftfartsstyresmakt fastset Samferdselsdepartementet avgiftene for å bruke Avinors lufthamn- og flysikringstenester. Noreg har eit solidarisk lufthamnsystem der overskot ved lufthamner med stor trafikk bidreg til å dekkje underskot ved lufthamner med mindre trafikk.

Avinor står overfor store investeringar dei neste åra, og Samferdselsdepartementet vil opne for at ein kan vurdere å auke takstane i tråd med konsumprisindeksen (KPI). EU-direktiv 2009/12 om lufthamnavgifter er teke inn i EØS-avtalen, men staten skal halde fram med å styre takstpolitikken for Avinor.

Verksemda i Avinor 2007–2011

Kapittel fire i meldinga gjer greie for verksemda i Avinor i perioden 2007–2011. Avinor har vore gjennom ein periode med negativ utvikling i marknaden i 2008–2009 og deretter ein periode der Avinor har oppnådd gode resultat. Selskapet har i all hovudsak oppfylt samfunnsoppdraget og dei samfunnspålagde oppgåvene. Selskapet har investert i ny kapasitet og tryggleik, og har arbeidd for å nå mål for tenestekvalitet og kundetilfredsheit.

Departementet trekkjer fram som positivt at selskapet i perioden har gjennomført eit resultatforbetringsprogram med eit resultat på 342 mill. kroner. Kostnadsveksten gir framleis grunn til uro.

Planane og strategiane til Avinor

Kapittel fem i meldinga gjer greie for planane til Avinor.

Samferdselsdepartementet meiner at Avinor har sett gode strategiske hovudmål for verksemda. Samferdselsdepartementet understrekar at Avinor må prioritere arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap. Gjennomføring av risiko- og sårbarheitsanalysar, arbeid med kriseplanverk og øvingar er viktige føresetnader for Avinors arbeid med samfunnstryggleik og beredskap ved lufthamnene og på flysikringsområdet.

Avinor er organisert som eit aksjeselskap, og det er styret og leiinga i Avinor som er ansvarlege for å prioritere investeringane til selskapet innanfor gjeldande finansielle rammevilkår. Avinor har lagt til grunn ein periode med vekst i flytrafikken og driftsresultatet. Flyselskapa er dei største direktekundane til Avinor og bidreg med meir enn 50 pst. av inntektene til selskapet. Men selskapet har òg lagt opp til eit høgt investeringsnivå. Avinor vil heile tida måtte tilpasse sine investeringsplanar til dei finansielle ressursane som er tilgjengelege.

Regjeringa er positiv til at Avinor planlegg vidare med sikte på ei investering i ei ny lufthamn på Helgeland, i Mo i Rana. Regjeringa legg til grunn at selskapet vil bli tilført midlar for å kunne gjennomføre investeringa. Regjeringa er òg positiv til at Avinor planlegg vidare med sikte på etablering av ei ny lufthamn i Hammerfest. Det er behov for ytterlegare utgreiingar for å klarleggje lokaliseringsspørsmålet. Regjeringa legg til grunn at selskapet blir tilført midlar for også å kunne gjennomføre denne investeringa. Det er vidare behov for ytterlegare utgreiingar av spørsmålet om ny lufthamnløysing for Lofoten. For Bodø lufthamn skal det elles startast opp ein prosess for å få på plass ei langsiktig løysing for sivil luftfart i Bodø. Eventuell regulering frå styresmaktene av utbyggingsprosjekta vil bli behandla i samband med kvart enkelt prosjekt.

Departementet ser det som positivt at Avinor er oppteken av å forbetre punktlegheit, effektivitet og service. Avinor bør nå dei interne punktlegheits- og regularitetsmåla kvart år. Regjeringa er elles oppteken av at alle skal ha lik rett til å delta i samfunnet. Samferdselsdepartementet arbeider med eit nytt regelverk som skal avklare kva for krav som skal gjelde for universell utforming på norske flyplassar.

Dersom Avinor ønskjer å utvide verksemda ut over den typen som selskapet driv i dag, må dette leggjast fram for Samferdselsdepartementet. Departementet har ei restriktiv haldning til utviding av Avinor si kommersielle verksemd som ikkje støttar opp under kjerneverksemda.

Samferdselsdepartementet si prinsipielle vurdering er at det ikkje er aktuelt for Avinor med utanlandsengasjement på lufthamnsida.

Samferdselsdepartementet er positivt til at Avinor ønskjer å medverke til betre plansamarbeid, særleg med fylkeskommunane. Departementet vil vidare vise til at det er viktig at Avinor vidarefører miljøengasjementet, og at selskapet held fram med å ha ei aktiv rolle i klimapolitikken. Dei nye måla Avinor har sett for kollektivdelen ved dei store lufthamnene, vil vere viktige for å oppnå overføring av passasjerar frå bil til kollektivtransport. Hovudmåla til Avinor er retta inn mot flyselskapa, passasjerane og samfunnet.

Flysikringstenesta

Kapittel seks i meldinga omhandlar flysikringstenesta.

Norske styresmakter har forplikta seg internasjonalt til å sørgje for at det blir ytt flysikringstenester i norsk luftrom. Avinor har som ambisjon å vere ein leiande leverandør av flysikringstenester. Flysikringstenesta er i dag organisert som ein divisjon i Avinor AS og omfattar lufttrafikktenesta, flynavigasjonstenesta og stabsfunksjonar.

Samferdselsdepartementet har utpeikt Avinor som nasjonal leverandør av lufttrafikktenester i Noreg fram til 26. september 2014. Etter Samferdselsdepartementet si vurdering er flysikringsverksemd og lufthamndrift to forskjellige forretningsområde. Departementet vil mellom anna ut frå dette opne for at Avinor kan skilje ut flysikringsdivisjonen som eit eige dotterselskap innanfor Avinor AS, slik Avinor har bedt om. Avinor kan ikkje privatisere dotterselskapet eller på annan måte endre eigarforholda til dotterselskapet utan å leggje saka fram for samferdselsministeren.

Departementet vil ikkje opne for at Avinor engasjerer seg i leveranse av flysikringstenester i utlandet utover det som følgjer av Noreg si deltaking i den nordeuropeiske luftromsblokka NEFAB. I rolla som styresmakt vurderer Samferdselsdepartementet det vidare ikkje som formålstenleg å konkurranseutsette flysikringstenestene i Noreg. Departementet vil likevel opne for at lufthamner utanfor Avinor, som i dag må kjøpe flysikringstenester frå Avinor, skal kunne kjøpe flysikringstenester frå andre leverandørar enn Avinor.

Samferdselsdepartementet har merka seg prosessen i Avinor rundt kontrollsentralane. Departementet viser til at flygekontrolltenesta er rekna som ei samfunnskritisk teneste. Det er elles eit krav frå departementet at utprøvinga av konseptet med fjernstyrte tårn ikkje skal svekkje flytryggleiken eller på annan måte redusere transportstandarden ved lufthamnene der det blir prøvt ut.

Samferdselsdepartementet vil vise til at det er Avinor-styret og den daglege leiinga som har ansvar for at det til kvar tid er nok bemanningskapasitet i flysikringstenesta. Samferdselsdepartementet meiner at situasjonar av den typen som oppstod i flygekontrolltenesta sommaren 2012, er uakseptable.

Finansielle spørsmål

I kapittel sju i meldinga blir det sett nærmare på avkastningsmål, oppnådd avkastning, verdivurdering, finansiering og utbyttepolitikk for Avinor AS. Kapittelet byggjer mellom anna på ein rapport frå Ernst & Young AS om verdivurdering av Avinor 2012. Det er fastsett nye avkastningsmål for Avinor, eit for flysikringstenesta og eit for lufthamnverksemda. Sidan selskapet no går inn i ein periode med store investeringar, er det rimeleg å forvente at avkastninga på investert kapital vil gå noko ned i dei kommande åra, og at selskapet på kort og mellomlang sikt ikkje vil nå avkastningsmålet.

I verdivurderinga har Ernst & Young berekna verdien av eigenkapitalen i Avinor til 10,3 mrd. kroner. Ernst & Young har justert ned lønnsemda av investeringane samanlikna med det Avinor har nytta i sine eigne prognosar. Verdivurderinga gir likevel ikkje nokon indikasjon på at det er behov for å skrive ned verdien av eigenkapitalen i selskapet.

I førre eigarmelding, jf. St.meld. nr. 48 (2008–2009) og Innst. 95 S (2009–2010), blei det innført ein ny utbyttemodell for selskapa under Samferdselsdepartementet. Utbytteforventinga for Avinor blei sett til 50 pst. av årsresultatet etter skatt, men det skulle takast omsyn til dei spesielle utfordringane Avinor stod overfor den gongen. Regjeringa vil vidareføre dagens utbyttepolitikk for Avinor.

Utbygginga av Gardermoen som hovudflyplass for Oslo-området blei i si tid finansiert gjennom eit statslån til Oslo Lufthavn AS. Ut over dette har Avinor hovudsakleg finansiert investeringane sine ved hjelp av tilbakehalde overskot frå drifta og lån i den private marknaden.

For å finansiere investeringane på 20,6 mrd. kroner i gjeldande investeringsplan for perioden 2013–2017 har Avinor foreslått ein eigenkapitaltilførsel frå staten på 2,5 mrd. kroner. For prosjekt utanfor investeringsplanen har Avinor vidare foreslått tilføring av 2,0 mrd. kroner til nye lufthamner på Helgeland og i Lofoten, og dessutan 1,5 mrd. kroner til kommersielle investeringsprosjekt i tilknyting til dei største lufthamnene.

Regjeringa som eigar er positiv til Avinors investeringsplan for 2013–2017. Det blir lagt til grunn at styret i selskapet har ansvaret for å vurdere og prioritere investeringane innanfor dei gjeldande finansielle rammevilkåra, og det blir derfor understreka at regjeringa ikkje har vurdert eller teke stilling til dei einskilde konkrete investeringsprosjekta eller tidspunkt for når dei skal gjennomførast. Eventuell regulering frå styresmaktene av utbyggingsprosjekta vil bli behandla i samband med kvart einskilt prosjekt. Regjeringa legg til grunn at hovuddelen av investeringane i planen for perioden 2013–2017 kan gjennomførast utan kapitaltilskot frå staten, og at det på noverande tidspunkt ikkje er tilstrekkeleg grunnlag for å konkludere at det er nødvendig å tilføre selskapet kapital. Samferdselsdepartementet vil likevel følgje utviklinga nøye, og regjeringa vil kome attende til Stortinget i løpet av 2014 med ein oppdatering av framdrifta i investeringsplanen og ei fornya vurdering av dei finansielle rammevilkåra for Avinor.

Det er behov for ei nærmare avklaring av Avinor sine finansielle rammevilkår i samband med etablering av nye lufthamner, og/eller samanslåing eller nedlegging av eksisterande lufthamner i tråd med omtalen i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023, og dessutan korleis eventuell statleg støtte skal innrettast ved slike moglege endringar i lufthamnstrukturen. Regjeringa vil kome attende med ei vurdering av dette. Regjeringa legg til grunn at Avinor vil bli tilført midlar for å kunne gjennomføre moglege investeringar i nye lufthamnar på Helgeland i Mo i Rana og i Hammerfest. Staten vil elles ikkje no tilføre kapital til selskapet knytt til kommersielle investeringsprosjekt utanfor kjerneverksemnda til selskapet.

Samferdselsdepartementet har merka seg at det er eit effektiviseringspotensial i Avinor og legg på generelt grunnlag til grunn ei forventning om effektivisering i Avinor.

Økonomiske og administrative konsekvensar

Samferdselsdepartementet opnar for at Avinor kan skilje ut flysikringsdivisjonen som eit eige dotterselskap innanfor Avinor AS med eige styre.

Avinor vil medverke til aktivitet i samfunnet gjennom selskapets investeringar. Det er ikkje lagt opp til løyvingar over statsbudsjettet til Avinor i meldinga, verken i form av tilskot eller eigenkapitaltilførsel.

Samferdselsdepartementet vil greie ut og vurdere dei økonomiske rammevilkåra til Avinor med utgangspunkt i meldinga. Mindre utgifter i samband med dette vil bli handterte innanfor budsjettramma til departementet.

Elles ligg det ikkje andre framlegg i meldinga som er venta å få økonomiske eller administrative konsekvensar.