Vedlegg 1
Vi viser til brev 23. mai 2013 der Kulturdepartementet ber om Lovavdelingens vurdering av forslaget om å legge forskriftsmyndighet til Medietilsynet i Prop. 142 L (2012-2013) om endringer i medieeierskapsloven. Bakgrunnen for anmodningen er en vurdering avgitt 16. mai 2013 av Kyrre Eggen og Eivind Smith på oppdrag for Schibsted ASA. Vurderingen ble oversendt Stortingets familie- og kulturkomité i anledning komiteens behandling av proposisjonen. Familie- og kulturkomiteen har bedt om KUDs merknader.
I Prop. 142 L (2012-2013) foreslås det ved endringer i medieeierskapsloven §§ 10, 11 og 12 å legge forskriftsmyndighet til Medietilsynet. Medietilsynet skal gis myndighet til å «definere et eget marked for elektroniske medier i forskrift» (§ 10 nytt annet ledd) og til «ved forskrift [å] fastsette nærmere regler om beregning av markedsandeler og prinsipper for tilordning og vekting av oppslutning».
Forslaget til utforming av medieeierskapsloven § 11 lyder i sin helhet:
Ǥ 11 Regionale mediemarkeder
Medietilsynet skal i forskrift definere regionale mediemarkeder (produktmarkeder og geografiske markeder) med utgangspunkt i lovens formål. Medietilsynet skal også fastsette når betydelig eiersti11ing regionalt normalt anses å foreligge. Medietilsynet skal jevnlig, og som utgangspunkt hvert tredje år, vurdere behovet for å definere markedene og betydelig eierstilling regionalt på nytt.
Medietilsynet skal ved forskrift fastsette nærmere regler om beregning av markedsandeler og prinsipper for tilordning og vekting av oppslutning.»
Etter forslaget til nytt tredje ledd i medieeierskapsloven § 12 kan Medietilsynet «ved forskrift gi nærmere bestemmelser om melding etter denne paragraf».
Vurderingen fra Eggen/Smith tar utgangspunkt i at ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven § 100 setter grenser for Stortingets adgang til å legge forskriftsmyndighet til forvaltningen. Dette begrunnes med at Grunnloven § 100 andre ledd slår fast at det «retslige Ansvar bør være foreskrevet i Lov» og at Grunnloven § 100 tredje ledd oppstiller et klarhetskrav for inngrep i ytringsfriheten. Det argumenteres for at lovskravet i Grunnloven § 100 andre ledd må forstås som «noe mer enn kun et krav om formell forankring i formell lov», bl.a. fordi det er ønskelig med «den mer direkte demokratiske kontroll og legitimitet som følger av stortingsbehandling» og den offentlighet som følger med forberedelse av formelle lover. I lys av disse utgangspunkter konkluderer Eggen/Smith med at forslaget i Prop 142 L (2012-2013) om å legge forskriftsmyndighet til Medietilsynet er for vidtrekkende. Eggen/Smith peker også på at forsvarlighetsvurderingen etter Grunnloven § 100 andre og tredje ledd ikke i tilstrekkelig grad er ivaretatt i proposisjonen.
Etter endringen i 2004 lyder Grunnloven § 100 nå:
«Ytringsfrihed bør finde Sted.
Ingen kan holdes retslig ansvarlig for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundeise i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør være foreskrevet i Lov.
Frimodige Ytringer om Statsstyreisen og hvilkensomhelst anden Gjenstand ere Enhver tilladte. Der kan kun sættes slige klarlig definere de Grænser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser, Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kunne ikke benyttes, medmindre det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter.
Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingeme i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og at andre tungtveiende Grunde.
Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.»
Grunnloven § 100 første ledd slår fast hovedprinsippet om at det skal være ytringsfrihet. Hva som nærmere ligger i dette, er utdypet i det følgende. Andre og tredje ledd regulerer materiell ytringsfrihet, dvs. frihet til å fremsette ytringer uten å bli stilt rettslig ansvarlig for dem. Fjerde ledd regulerer formell ytringsfrihet, dvs. frihet fra forhåndssensur og annen forhåndskontroll. Femte ledd regulerer retten til innsyn. Av sjette ledd følger en generell plikt for staten til å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig debatt (infrastrukturkravet») .
Ved vurderingen av forholdet mellom Grunnloven § 100 og medieeierskapsloven må det innledningsvis tas stilling til om den foreslåtte reguleringen utgjør et inngrep i ytringsfriheten. Det er for så vidt klart at enkelte former for regulering av eierskap til medieforetak kan utgjøre inngrep i ytringsfriheten. Medieeierskapsloven retter seg imidlertid bare mot erverv av eierandeler i medieforetak der erververen alene eller i samarbeid med andre har eller vil få en betydelig eierstilling i det aktuelle mediemarkedet, samt mot samarbeidsavtaler med tilsvarende virkning, jf. § 9 og de foreslåtte endringene i § 9. Vi er i utgangspunktet i tvil om en slik regulering kan sees som et inngrep i erververens eller avtalepartenes ytringsfrihet etter Grunnloven.
Forutsetter en at den reguleringen som er foreslått i Prop 142 L (2012-2013) utgjør et inngrep i de aktuelle markedsaktørenes ytringsfrihet, oppstår for det første spørsmålet om denne reguleringen «lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse», og for det annet spørsmålet om reguleringen oppfyller kravet om lovs form og klart definerte grenser.
Medieeierskapslovens formål er «å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud», jf. § 1. Medietilsynet kan bare gripe inn mot erverv eller samarbeidsavtaler som vil være i strid med dette siktemålet, jf. § 9 første ledd in fine. Denne reguleringen må anses som en del av statens oppfyllelse av «infrastrukturkravet» i Grunnloven § 100 sjette ledd. Etter vår mening «lader [den] sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse». Et vesentlig moment i denne sammenheng er at det ikke er tale å om å holde erververen eller avtalepartene ansvarlig for å ha meddelt eller mottatt opplysninger mv., jf. Grunnloven § 100 annet ledd, og heller ikke om å begrense deres rett til å fremsette ytringer gjennom de kanaler de allerede rår over eller å forhåndssensuere slike ytringer, jf. tredje og fjerde ledd. En befinner seg i periferien av § 100's virkeområde.
Proposisjonen inneholder bl.a. detaljerte begrunnelser for behovet for eierskapsreguleringer og for de enkelte lovendringsforslagene. I tillegg ble forholdet til Grunnloven vurdert av den gruppen som la grunnlaget for Kulturdepartementets høringsforslag 22. juni 2012. Vi kan vanskelig se at lovforslaget kan kritiseres som for dårlig utredet eller for dårlig begrunnet. Dessuten vil Familie- og kulturkomiteens vurderinger komme i tillegg til de vurderinger og den begrunnelse som allerede foreligger.
Vi kan ikke se at det er rettslig grunnlag for å forstå kravet om «Lov» i Grunnloven § 100 andre ledd som et strengere krav om lovs form enn kravet om «Lov» i Grunnloven § 96 (lngen kan dømmes uden efter Lov, ... »). Dette var forutsatt i St. meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100 punkt 4.2.5 der det bl.a. heter:
«Departementet ser det som nyttig å ta inn i grunnlovsteksten et krav om forankring i lov for alle inngrep som prinsipielt krever hjemmel i offentligrettslig kompetanse. Et slikt krav ville innebære en uttrykkelig grunnlovsmessig forankring for legalitetsprinsippet på ytringsfrihetens område. Et slikt krav vil imidlertid ikke i seg selv innebære noen rettslig styrking av ytringsfriheten, men en synliggjøring av det som allerede gjelder. …
…
For å ilegge straff følger det allerede av praksis omkring Grunnloven § 96 at lovskravet må praktiseres forholdsvis strengt.
Departementet er ikke enig med kommisjonen i at det bør stilles krav om klar lovhjemmel i grunnlovsteksten. Det vil innebære en strengere ordlyd enn Grunnloven § 96 for alle inngrep i form av straff, og en strengere formulering av lovskravet enn det som gjelder etter konvensjonsteksten i EMK artikkel 10 nr. 2. Her som ellers bør kravet til lovhjemmel nyanseres, blant annet ut fra hvor omfattende inngrep i ytringsfriheten det er tale om.»
Denne forståelsen av kravet om lovs form synes ikke å være fraveket under Stortingets behandling av den nye utformingen av ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven.
Legger en denne forståelsen av kravet om lovs form til grunn, strider forslaget i Prop 142 L (2012-2013) om å legge forskriftsmyndighet til Medietilsynet etter vår mening ikke mot Grunnloven § 100 annet ledd. Lovforslaget stiller på klassisk vis opp en overordnet ramme og overlater den nærmeste materielle reguleringen innenfor denne rammen til forvaltningen. Lovforslaget setter dessuten «klarlig definerende Grænser» for Medietilsynets forskriftsmyndighet. En kan derfor vanskelig hevde at lovforslaget strider mot Grunnloven § 100 tredje ledd. Medietilsynet må imidlertid påse at forskriftene får en klar utforming.
Etter Lovavdelingens oppfatning er lovforslaget i Prop 142 L (2012-2013) ikke i strid med Grunnloven § 100.