1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet legger i denne proposisjonen frem en rekke forslag som tar sikte på å hindre terrorhandlinger. Det foreslås å kriminalisere planlegging og forberedelse av en terrorhandling som vises ved ytre tegn som peker mot gjennomføringen. Det foreslås å utvide straffansvaret for befatning med våpen og sprengstoff i den hensikt å begå en forbrytelse. Mottakelse av terrortrening foreslås også kriminalisert. Endelig foreslår departementet å kriminalisere kvalifisert deltakelse i en terrororganisasjon ved ulike former for aktiv støtte.

Departementet foreslår dessuten å fremskynde ikrafttredelsen av enkelte endringer i straffeloven 2005, blant annet innføringen av 30 års strafferamme for grove terrorhandlinger. Det foreslås videre at adgangen til å reise straffesak for overtredelse av denne bestemmelsen, ikke skal foreldes. Idømt fengselsstraff for overtredelse skal heller ikke falle bort ved foreldelse.

Straffansvaret for organisert kriminalitet foreslås utvidet. Definisjonen av organisert kriminell gruppe foreslås utvidet slik at den favner grupper med en flatere og løsere struktur.

Straffansvaret for hatefulle ytringer foreslås utvidet til også å omfatte diskriminering mv. av personer med nedsatt funksjonsevne. Straffebestemmelsen om driftsforstyrrelser av skip, jernbane og luftfartøy foreslås utvidet til også å omfatte busstrafikk. Vernet mot datakriminalitet foreslås styrket. Endelig foreslås et nytt straffebud om alvorlig kulturminnekriminalitet. Siktemålet er blant annet å legge til rette for norsk tilslutning til annen tilleggsprotokoll 26. mars 1999 til Haagkonvensjonen 1954 om vern av kulturverdier i tilfelle av væpnet konflikt (Haagkonvensjonens annen tilleggsprotokoll).

I Meld. St. 21 (2012–2013) Terrorberedskap lanserte regjeringen en rekke tiltak for å avverge og avdekke terror. Et av tiltakene var å kriminalisere enkelte forberedelseshandlinger for effektivt å forhindre enkeltindivider og grupper fra å gjennomføre terrorhandlinger. I den forbindelse ble det varslet at departementet ville fremme en lovproposisjon for å styrke adgangen for PST til å strafforfølge terrorforberedelser. Det gjøres med denne lovproposisjonen.

1.2 Generelt om kriminalisering av ulike forberedelseshandlinger til terror

Flere statlige organer har som sin oppgave å ivareta samfunnssikkerheten gjennom blant annet å forebygge terrorhandlinger. PST er et eget politiorgan som har som sin hovedoppgave å forebygge og etterforske straffbare handlinger mot rikets sikkerhet. PST utarbeider dessuten ulike analyser og trusselvurderinger. Siktemålet med trusselvurderingene er blant annet å gi grunnlag for myndighetenes prioriteringer og sikkerhetstiltak.

Etterretningstjenesten er Norges sivile og militære utenlandsetterretningstjeneste. Den er underlagt Forsvarssjefen. Etterretningstjenestens arbeid dreier seg blant annet om å innhente, bearbeide og analysere informasjon om fremmede stater, organisasjoner eller individer som kan utgjøre en reell eller potensiell trussel mot rikets sikkerhet og våre nasjonale interesser. Deres årlige åpne trusselvurderinger gir informasjon om status og forventet utvikling på ulike geografiske og tematiske områder.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har ansvar for beskyttelse av informasjon og infrastruktur av betydning for viktige samfunnsfunksjoner. NSM er administrativt underlagt Forsvarsdepartementet, og rapporterer med faglig ansvarslinje til Justis- og beredskapsdepartementet med hensyn til oppgaveløsning i sivil sektor og til Forsvarsdepartementet for militær sektor. NSM skal bidra til skjerming av informasjon og objekter mot spionasje, sabotasje og terrorhandlinger ved å føre tilsyn og varsle om alvorlige dataangrep.

PST og Etterretningstjenesten har gitt hver sin trusselvurdering for 2013. Dessuten har det blitt lagt frem en samlet trusselvurdering fra Etterretningstjenesten, NSM og PST knyttet til viljestyrte hendelser. Trusselbildet har betydning for vurderingen av om det bør foretas endringer i gjeldende rett, og i tilfelle hvilke endringer som bør foretas. I proposisjonen gis det derfor en oversikt over hovedinnholdet i disse tre vurderingene.

Justis- og beredskapsdepartementet la 20. mars 2013 frem stortingsmeldingen Meld. St. 21 (2012–2013) Terrorberedskap. Meldingen følger opp NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen. Den inneholder en overordnet strategi for å forebygge og håndtere terror i Norge og mot norske interesser og nordmenn i utlandet. Meldingen redegjør nærmere for utviklingstrekkene i dagens trusselbilde.

Gjeldende rett må utformes i samsvar med våre internasjonale forpliktelser. I den forbindelse står menneskerettighetene sentralt. Viktige menneskerettigheter kommer også til uttrykk i Grunnloven. Krigens folkerett setter også grenser for i hvilken grad strafferettslige regler kommer til anvendelse i en krigssituasjon. I krig og i væpnede konflikter kan ellers straffbare handlinger være lovlige som krigshandlinger. I proposisjonen gis en oversikt over de menneskerettighetene som er mest berørt av lovforslaget. Det redegjøres også for hvilken betydning det får for regelanvendelsen at lovbruddet skjer i en krigssituasjon eller i en væpnet konflikt. Det vises til proposisjonen på dette punkt.

1.3 Mottakelse av terrortrening

Etter gjeldende rett er det i utgangspunktet ikke straffbart å motta opplæring i metoder og teknikker som er særlig egnet til å begå en terrorhandling. Det samme gjelder å være til stede på et sted hvor slik opplæring finner sted.

Å gi opplæring i metoder eller teknikker som er særlig egnet til å bidra til utførelsen av visse terror- og terrorrelaterte handlinger, er imidlertid kriminalisert. Det rammer typisk en instruktør som driver en leir med det formål å trene opp terrorister. Etter omstendighetene vil også den som driver lovlig opplæring kunne rammes dersom vedkommende regner det som overveiende sannsynlig at eleven skal bruke ferdighetene til å begå en terrorhandling.

Departementet foreslår å gjøre det straffbart å motta opplæring i metoder og teknikker som er egnet til å utføre terrorhandlinger, jf. forslaget til straffeloven 1902 § 147 c første ledd ny bokstav d og straffeloven 2005 § 136 ny bokstav d. Forslaget har bred støtte blant høringsinstansene, og er også i tråd med forslaget fra 22. juli-kommisjonen.

Etter departementets syn taler både allmennpreventive og individualpreventive hensyn for en slik kriminalisering. PST erfarer en økning i antallet personer med erfaring fra treningsleire og erfaringer fra konfliktområder, som kan gi deltakerne ideologisk skolering, kamperfaring og et utvidet kontaktnettverk av ekstreme islamister.

Forslaget vil ramme den som mottar opplæring i metoder og teknikker som er særlig egnet til å begå slike handlinger. I tillegg er det et krav at vedkommende forstår at opplæringen gis for at vedkommende skal begå terrorhandlinger. Det vil for eksempel kunne ramme deltakelse på treningsleire hvor det foregår opplæring i ulike former for terrorhandlinger. Lovforslaget utvider ikke hva slags opplæring som rammes, det følger allerede av bokstav c. Men mens bokstav c gjelder læreren, utvides straffansvaret med bokstav d til også å gjelde eleven.

Forslaget rammer også den som mottar lovlig opplæring for å utføre en terrorhandling. Forutsetningen er at vedkommende har bestemt seg for å begå en terrorhandling og deretter oppsøker undervisning, trening eller lignende som er relevant for å kunne utføre denne type terrorhandling. Læreren eller instruktøren behøver altså ikke å begå en straffbar handling når de gir opplæringen, eller forstå at de som læres opp, skal bruke ferdighetene til å begå terrorhandlinger.

Lovforslaget foreslås begrenset til metoder og opplæringssituasjoner som er «særlig egnet» til å utføre en terrorhandling. Dette gjelder så vel ulovlige som lovlige handlinger, for eksempel lovlig bruk av sprengstoff eller skytevåpen. Således rammes også den som oppsøker lovlig opplæring, for eksempel jegerprøvekurs eller ulike typer utdanning i Forsvaret, dersom meningen er å bruke opplæringen til å begå en terrorhandling som nevnt i straffeloven 1902 §§ 147 a første eller annet ledd eller 147 b første eller annet ledd.

Slik forslaget til ny straffebestemmelse som rammer mottakelse av terrortrening er utformet, er ordlyden etter departementets syn forenlig med Norges menneskerettslige forpliktelser.

1.4 Videreføring og utvidelse av bestemmelsen om befatning med våpen og sprengstoff

Etter straffeloven 1902 § 161 kan den som anskaffer, tilvirker eller oppbevarer skytevåpen, våpendeler, ammunisjon eller sprengstoff, i den hensikt å begå en forbrytelse, straffes med fengsel inntil 6 år, eller inntil 10 år ved særdeles skjerpende omstendigheter. Det samme gjelder for befatning med særlig utstyr for å tilvirke eller anvende slike gjenstander.

Straffeloven 1902 § 161 er ikke videreført i straffeloven 2005. Begrunnelsen for dette fremgår i det første av to lovforslag om den spesielle delen av straffeloven 2005. Departementet antok at det ville være lite praktisk at skytevåpen eller sprengstoff anskaffes lovlig for å begå et lovbrudd, og pekte dessuten på rettssikkerhetsmessige betenkeligheter.

Departementet foreslår etter en høringsrunde å videreføre straffeloven 1902 § 161 i straffeloven 2005 som ny § 191 a. Denne løsningen har bred støtte både blant høringsinstansene og fra 22. juli-kommisjonen.

Den begrunnelsen som ligger til grunn for at bestemmelsen ikke er videreført i straffeloven 2005, er etter departementets syn ikke lenger treffende. Både våpen og sprengstoff kan anskaffes på lovlig vis. Dette kan utnyttes av personer som har til hensikt å begå en forbrytelse. En lovlig anskaffelse vil gjerne være mindre oppsiktsvekkende enn om den var gjort ulovlig, og kan bidra til at planlegging holdes skjult. Samfunnet har behov for å beskytte seg mot dette, og tydelig markere at anskaffelse av våpen og sprengstoff mv. i forbrytelseshensikt er straffbart.

Bestemmelsens anvendelsesområde foreslås begrenset til bestanddeler, utstyr eller andre gjenstander som «alene eller samlet er av vesentlig betydning» for å tilvirke eller anvende skytevåpen eller sprengstoff mv. Forslaget bygger på en erkjennelse av at en rekke stoffer, utstyr mv. både kan ha et helt alminnelig bruksområde og brukes til illegale formål.

Straffeloven § 161 annet ledd om forhøyet strafferamme ved særdeles skjerpende omstendigheter, foreslås videreført som ny § 191 b i straffeloven 2005 om grov overtredelse av § 191 a. I straffeloven 2005 er egne strafferammer for særdeles skjerpende omstendigheter ikke videreført. I stedet graderes alvoret i en straffbar handling i bestemmelser om henholdsvis liten, vanlig eller grov overtredelse. I dette tilfellet er det de to sistnevnte graderinger som er aktuelle. Departementet antar for øvrig at forberedelse av forbrytelse som kan straffes med fengsel i ti år eller mer, i mange tilfeller vil innebære at det foreligger slike skjerpende omstendigheter som kreves for å bringe den forhøyede strafferammen i straffeloven 1902 § 161 annet ledd til anvendelse. Departementet er likevel av den oppfatning at dette med fordel kan fremgå uttrykkelig av loven, og foreslår å endre straffeloven 1902 § 161 annet ledd i tråd med dette. Straffeloven 2005 § 191 b utformes tilsvarende.

Etter departementets syn er det ikke grunn til å begrense bestemmelsens virkeområde til terrorisme eller særlig alvorlige forbrytelser. Samfunnet har et generelt behov for å beskytte seg mot anskaffelse av våpen og sprengstoff mv. i forbrytelseshensikt.

1.5 Deltakelse i terrororganisasjon

Deltakelse eller medlemskap i en terrorgruppe er ikke straffbart, verken etter straffeloven 1902 eller straffeloven 2005.

Ulike handlinger som utøves av en deltaker vil imidlertid allerede i dag etter omstendighetene kunne straffes, for eksempel verving og rekruttering til utførelse av en terrorhandling, samt medvirkning til slik handling. Det samme gjelder å gi støtte i form av penger eller andre formuesgoder til å begå en terrorhandling. Dersom slik støtte gis til personer eller foretak som bruker midlene til å begå eller forsøker å begå terrorhandlinger, kan det straffes etter straffeloven 1902.

Terrorisme må bekjempes og terrorhandlinger må forhindres. Departementet mener at det i den forbindelse er viktig å motarbeide terrororganisasjoner. I proposisjonen foreslås derfor å kriminalisere kvalifisert deltakelse i terrororganisasjoner, jf. forslaget til straffeloven 1902 § 147 d og straffeloven 2005 § 136 a. Lovforslaget er primært et supplement til eksisterende bestemmelser som rammer den som begår eller planlegger å begå en terrorhandling. Dette er myntet på dem som på ulikt vis bidrar til å danne og opprettholde en terrororganisasjon, for eksempel ved å verve medlemmer, styre, eller yte materiell støtte.

Terrororganisasjoner vurderes som en stor trussel mot samfunnssikkerheten og demokratiske verdier. Dette er allerede i dag synliggjort i straffeloven 2005, som likestiller trusler fra en terrororganisasjon med trusler fra en fremmed stat. Samtidig er ikke deltakelse i terrororganisasjoner kriminalisert på linje med ulike former for deltakelse i voldelige organisasjoner med et politisk formål. Begge bestemmelsene må forstås som begrenset til trusler mot norske interesser.

Å motarbeide eksistensen av terrororganisasjoner vurderes som et viktig tiltak for å forhindre terrorhandlinger. Riktignok er en rekke alvorlige handlinger i dag straffbare som terrorhandlinger. Medvirkning straffes på samme måte. Også forsøk på terrorhandlinger rammes. Grensen for straffbart forsøk ligger imidlertid i tid relativt nær den fullbyrdede handlingen og muligheten for å gripe inn og forhindre en terrorhandling kan da være begrenset.

Begrepet «terrororganisasjon» innebærer at organisasjonen har en viss struktur og varighet. Terrororganisasjonen må ha demonstrert sin vilje til å realisere sitt mål ved å begå lovbrudd. Samtidig må ikke bestemmelsen føre til at en organisasjon som tidligere oppfylte kriteriene for en terrororganisasjon, alltid skal anses for å være en terrororganisasjon. Straffebestemmelsen bør bare ramme de organisasjonene som til enhver tid oppfyller vilkårene. Et annet spørsmål er om det bør gjelde en tidsmessig grense for hvor langt tilbake i tid et tidligere lovbrudd som peker mot et terrorformål, må ligge for at dette vilkåret fortsatt skal anses for oppfylt. Etter departementets syn må dette bero på en konkret vurdering, for eksempel med hensyn til hvilken holdning organisasjonen har til tidligere handlinger og standpunkter.

Kravet til skyld innebærer at den som deltar, må utvise forsett med hensyn til alle straffbarhetsbetingelsene, det vil si sin deltakelse i organisasjonen, at organisasjonen er en terrororganisasjon, og at den har «tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler».

Strafferammen foreslås satt til fengsel inntil seks år.

Straffeloven 1902 § 12 nr. 3 og nr. 4 regulerer i hvilken utstrekning loven kommer til anvendelse på handlinger som er foretatt i utlandet. Terrorisme utgjør en universell trussel, og lovgivningen bør således ikke være til hinder for at straffebudet mot kvalifisert deltakelse i terrororganisasjoner gis tilsvarende anvendelse. Forslaget til ny § 147 d foreslås derfor føyd til oppregningen i § 12 nr. 3 bokstav a og nr. 4 bokstav a.

1.6 Forberedelse av terrorhandlinger

Hovedregelen er at forberedelse til en forbrytelse ikke er straffbart før det foreligger et forsøk. Dette innebærer at gjerningspersonen først kan straffes når han har foretatt en handling som leder direkte mot utføringen av et lovbrudd.

Ved tidligere lovarbeider har en generell kriminalisering av forberedelseshandlinger og forberedelser til terrorhandlinger blitt avvist, blant annet under henvisning til manglende behov. Etter departementets syn er det i dag nødvendig med en kriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger. Straff for alvorlige og reelle forberedelser til terrorhandlinger kan begrunnes i det særlig store fare- og skadepotensialet ved slike handlinger. Hvis det avsløres og kan bevises at en person har forberedt en terrorhandling, er det dessuten utilfredsstillende dersom vedkommende ikke får en reaksjon.

Departementet foreslår at kriminaliseringen av forberedelse til en terrorhandling gjøres ved en spesialregulering og utvidelse av det alminnelige forsøksansvaret i straffeloven 1902 § 49. Straffansvar for forsøk på terrorhandlinger vil dermed inntre tidligere i handlingsrekken enn etter det alminnelige forsøksansvaret. Men ikke enhver handling med henblikk på en fremtidig terrorhandling rammes. Forslaget rammer de farlige og straffverdige forberedelsene.

Både EMK artikkel 7 og legalitetsprinsippet i Grunnloven § 96 inneholder et krav om at straffebestemmelser må beskrive det straffbare forholdet med en presisjon som i rimelig grad gjør det mulig å forutse hvilken atferd som er straffbar. Hvordan dette kravet skal forstås, har betydning for hvor konkret straffebestemmelsen som gjelder kriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger, må utformes.

Straffansvar etter forslaget forutsetter at fullbyrdelsesforsettet er kommet til uttrykk i ytre handlinger. Forslaget rammer handlinger som i det ytre har tydelige kjennetegn på å være forberedelser til terrorhandlinger. Det er de foretatte handlingene sett i sammenheng med gjerningspersonens forsett som skaper fare for terrorhandlinger og som gjør handlingene straffverdige. Når kravene til hvilke handlinger som må være foretatt ses i sammenheng med kravene til gjerningspersonens forsett, dreier det seg om et straffansvar rettet mot reelle og alvorlige terrorforberedelser.

Domstolene er ikke ukjent med å måtte vurdere bevis for gjerningspersonens subjektive forhold i tilfeller hvor straffbarheten i stor utstrekning beror på dette. Forslaget tar utgangspunkt i det etablerte alminnelige forsøksansvaret, som reiser tilsvarende problemstillinger. I de tilfeller hvor det kan bevises at en person har bestemt seg for å fullbyrde en terrorhandling, for eksempel der en hensikt har kommet til uttrykk overfor andre eller gjennom skriftlige nedtegnelser, og personen har foretatt reelle og alvorlige forberedelser av en terrorhandling, vil det ligge godt til rette for straff.

Etter departementets syn tilsier dagens trusselbilde at det er behov for en bestemmelse som kriminaliserer terrorforberedelser som foretas av personer som handler alene. Erfaringer har vist at det er fullt mulig for en enkeltperson å planlegge og å gjennomføre alvorlige terrorhandlinger uten at dette skjer i samvirke med andre. Trusselvurderinger tyder dessuten på at potensielle terrorister i økende grad vil søke å utnytte at det er vanskelig å oppdage og å sikre samfunnet mot personer som begår terrorhandlinger på egen hånd.

Straff for forberedelse til terrorhandling skal fastsettes etter de regler som gjelder for forsøk. Det innebærer at straffen skal være mildere enn den fullbyrdede forbrytelse. Maksimalstraff skal ikke anvendes. Hvor det er etablert et forholdsvis fast straffenivå for fullbyrdet overtredelse, må den utmålte straff for forsøk ligge lavere enn dette.

Straffebestemmelsen griper inn i borgenes handlefrihet når de har bestemt seg for å foreta en terrorhandling. Borgernes handlefrihet er blant annet beskyttet av retten til personvern, ytringsfrihet og forenings- og forsamlingsfrihet. Disse rettighetene gjelder likevel ikke absolutt, men må balanseres mot andre viktige samfunnshensyn som kriminalitetsbekjempelse.

Inngrep må oppfylle lovkravet. Det er ikke tvilsomt her. Lovbestemmelsen må også ivareta et av de formålene som kan berettige inngrepet. I dette tilfellet dreier det seg om behovet for å bekjempe terrorhandlinger.

Det gjelder også et krav om at lovbestemmelsen må være nødvendig. Av praksis fra EMD følger at det da skal foretas en konkret vurdering av om tiltaket er egnet til å nå formålet, om formålet kan oppnås med mindre inngripende midler, og til slutt om tiltaket fremstår som forholdsmessig. I denne vurderingen vil staten ha en skjønnsmargin.

Alvorlige og reelle forberedelser til terrorhandlinger foreslås kriminalisert av hensyn til det særlig store fare- og skadepotensialet ved slike handlinger. Etter at gjerningspersonen har bestemt seg for å utføre en terrorhandling vil alle ytre handlinger som underbygger dette, i utgangspunktet rammes av straffebestemmelsen. Det er heller ikke noe krav om at handlingen må ha skjedd i samarbeid med noen andre – også en gjerningsperson som forbereder alene kan rammes.

Etter departementets syn er det nødvendig å beskytte samfunnet mot terrorhandlinger før handlingen er gjennomført. Dette er ikke en hyppig forekommende type kriminalitet, men den kan ha svært alvorlige konsekvenser for samfunnet og den enkelte som rammes når den inntreffer. For den enkelte borger som frykter at vedkommende mistenkes for å ha bestemt seg for å begå en terrorhandling, vil bestemmelsen kunne prege vedkommendes handlefrihet. Domfellelse kan imidlertid først skje når det er funnet bevist at vilkårene i straffebestemmelsen er oppfylt. Bestemmelsen åpner også for at en som har bestemt seg for å begå en terrorhandling og foretar handlinger som underbygger dette forsettet, kan tre tilbake med straffriende virkning. Departementet mener uansett at terrorhandlingers ekstraordinære grovhet og skadepotensial berettiger dette inngrepet i den enkeltes handlefrihet.

Lovforslaget innebærer en nykriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger. Derved utvides samtidig grunnlaget for å iverksette etterforskning og i den forbindelse benytte tvangsmidler, jf. straffeprosessloven fjerde del. Den mest markante betydningen av nykriminaliseringen er at det derved åpnes for bruk av tvangsmidlene pågripelse og fengsling.

1.7 Skjerpet strafferamme for terrorhandlinger

Terrorhandlinger kan etter straffeloven 1902 § 147 a første ledd straffes med fengsel inntil 21 år. Bestemmelsen viser til andre straffebud, hvorav flere har en lavere strafferamme enn fengsel inntil 21 år, og bestemmer at overtredelse av disse skal anses som en terrorhandling og straffes med fengsel inntil 21 år dersom de er utført med et særlig forsett. Straffeloven 1902 har ingen egen bestemmelse om grove terrorhandlinger.

Også i straffeloven 2005 er utgangspunktet at terrorhandlinger straffes med fengsel inntil 21 år. I tillegg er det tatt inn en ny bestemmelse om grove terrorhandlinger med en strafferamme på fengsel inntil 30 år. Bestemmelsen angir videre hvilke momenter det skal legges vekt på ved vurderingen av om overtredelsen er grov.

Etter departementets syn bør strafferammen på 30 år for grove terrorhandlinger innføres også i straffeloven 1902, slik at den kan tre i kraft raskt. Dette foreslås gjennomført ved å tilføye et nytt ledd om grove terrorhandlinger i straffeloven 1902 § 147 a som svarer til straffeloven 2005 § 132.

Departementet foreslår videre endringer i straffeprosessloven §§ 64 og 65, slik at det uttrykkelig fremgår hvem som har påtalekompetansen i saker med en strafferamme på fengsel inntil 30 år.

1.8 Straffansvaret og idømt straff for terrorhandlinger skal ikke være gjenstand for foreldelse

Etter straffeloven 1902 § 67 første ledd er foreldelsesfristen for straffansvar fra 2 til 25 år avhengig av lengstestraffen i det enkelte straffebudet. Gjeldende rett har ingen unntak fra regelen om at straffansvar foreldes; selv den mest alvorlige forbrytelse foreldes etter 25 år.

For terrorhandlinger som rammes av straffeloven 1902 § 147 a innebærer dette at straffansvaret foreldes etter 25 år; handlingen er da ikke lenger straffbar.

Idømt straff for terrorhandlinger foreldes etter 30 år, jf. straffeloven 1902 § 71 første ledd. Foreldelse av idømt straff innebærer at de ilagte reaksjonene bortfaller og ikke lenger kan fullbyrdes.

Det følger av straffeloven 2005 § 91 at straffansvaret for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser og terrorhandlinger ikke foreldes dersom handlingene kan straffes med fengsel i 15 år eller mer. Dette innebærer at straffansvaret for terrorhandlinger og grove terrorhandlinger ikke foreldes. Videre er strafferammen fengsel i 15 år eller mer i en rekke andre straffebud i terrorkapitlet, noe som innebærer at heller ikke straffansvaret for overtredelse av disse bestemmelsene foreldes. Dette gjelder bestemmelser i straffeloven 2005 om terrorbombing, om kapring av luftfartøy og skip, om ulovlig befatning med farlig materiale og om angrep på en internasjonalt beskyttet person.

Etter departementets syn bør det for terrorhandlinger innføres unntak fra de vanlige foreldelsesreglene også i straffeloven 1902.

Etter departementets syn er det sentrale i denne omgang at straffansvaret og idømt straff for handlinger som rammes av hovedbestemmelsen om terror i straffeloven § 147 a, ikke skal kunne foreldes. Departementet foreslår derfor at unntaket fra de alminnelige foreldelsesreglene skal gjelde for handlinger som rammes av straffeloven § 147 a. Dette innebærer eksempelvis at forvoldelse av en sprengning som rammes av straffeloven 1902 § 148, men som ikke er begått med terrorforsett, fortsatt vil foreldes etter 25 år. Unntaket får dermed et noe snevrere virkeområde enn det tilsvarende unntaket i straffeloven 2005 §§ 91 og 96, ved at det kun gjelder handlinger begått med terrorforsett.

1.9 Utvidet straffansvar for organisert kriminalitet

Begrepet «organisert kriminell gruppe» kom inn i straffeloven 1902 ved en lovendring som trådte i kraft 7. april 2003. Den sentrale bestemmelsen er straffeloven 1902 § 60 a. Bestemmelsen fastsetter en generell sidestrafferamme som innebærer at det i slike tilfeller kan idømmes strengere straff enn det som er angitt i det enkelte straffebudet dersom en straffbar handling er utøvet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe.

Begrepet er også tillagt betydning i straffeloven 1902 § 162 c som er en alminnelig straffebestemmelse. Den rammer det å inngå forbund om å begå alvorlig kriminalitet.

Departementet foreslår at definisjonen av organisert kriminell gruppe i straffeloven 1902 §§ 60 a annet ledd og 162 c annet ledd endres slik at bestemmelsen i større grad rammer det som i dag regnes som organisert kriminalitet. Organisert kriminalitet utøves ikke bare i grupper som har en viss struktur og varighet. Det kan synes å være en tendens til at personer fra kriminelle miljøer eller nettverk i økende grad organiserer seg i midlertidige grupper. Deltakerne i slike grupper synes å bindes sammen av en avtalt arbeidsfordeling og et felles mål om vinning. Hierarki eller andre faste eller varige strukturer fremstår som mindre viktig. Slike grupper blir stadig mer profesjonelle, både i form av planlegging, rekognosering, anskaffelse av utstyr og operativ samhandling. Dette gjør kriminalitetsutøvelsen mer effektiv, vanskeligere å oppdage og gir gruppene kapasitet til å gjennomføre kriminalitet som i art og omfang fremstår som alvorlig og samfunnsskadelig.

Samtidig kan ikke terskelen settes så lavt at ethvert samarbeid mellom tre eller flere personer rammes. Et minstekrav synes å måtte settes til at samarbeidet antar et visst mønster som må kunne påvises. Mer tilfeldig, spontan kriminalitet av tre eller flere personer faller da utenfor.

1.10 Forskuttering av vedtatte endringer i straffeloven 2005

Straffeloven 2005 er en modernisering av straffeloven 1902 og inneholder en rekke oppdateringer, endringer og justeringer. Alminnelig del i den nye straffeloven ble vedtatt i 2005, mens spesiell del ble vedtatt i to bolker i 2008 og 2009. Straffeloven 2005 er ikke satt i kraft, da det er behov for omfattende modernisering av politiets straffesakssystemer før ikraftsetting kan skje.

En rekke enkeltbestemmelser fra straffeloven 2005 er likevel satt i kraft eller gjennomført ved tilsvarende endringer i straffeloven 1902. Dette gjelder blant annet et nytt og eget kapittel om folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelser, straffebud mot kjernefysisk terrorisme og oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger, og høyere strafferammer for voldslovbrudd og seksuallovbrudd.

Det vil fortsatt gå tid før straffeloven 2005 kan tre i kraft i sin helhet. I påvente av dette mener departementet at flere av endringene som er besluttet av Stortinget i og med vedtakelsen av straffeloven 2005, bør gjennomføres også i straffeloven 1902 og settes i kraft straks. Lovforslagene nedenfor har ikke vært sendt på høring. Det anses som åpenbart unødvendig siden tilsvarende endringer allerede er vedtatt.

I proposisjonen her fremmes forslag til gjennomføring i straffeloven 1902 av en rekke av nyvinningene i straffeloven 2005. Bestemmelsene som endres i straffeloven 1902 skal forstås på samme måte som de tilsvarende bestemmelsene i straffeloven 2005. Forarbeidene til bestemmelsene i straffeloven 2005, herunder spesialmerknadene til de enkelte bestemmelser, vil således være relevante rettskilder ved tolkningen av endringene som foreslås. Følgende bestemmelser og deler av bestemmelser i straffeloven 2005 foreslås gjennomført i straffeloven 1902:

• Utvidet vern mot hatefulle ytringer med mer for utsatte grupper

• Straff for forstyrrelse av den sikre drift av buss

• Utvidelse av vernet mot datakriminalitet

• Utvidet strafferettslig vern om kulturminner

1.11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene om ulike bestemmelser om bekjempelse av terror, innebærer at flere forhold enn i dag gjøres straffbare. Forhøyelse av strafferammen til fengsel inntil 30 år for terrorhandlinger kan føre til strengere straffer i slike saker, og innføring av unntak fra foreldelsesreglene kan føre til noen flere straffesaker. Mer bruk av reglene som rammer organiserte kriminelle grupper, antas å føre til strengere straffer i mange av disse sakene.

For politi og påtalemyndighet innebærer nykriminaliseringen en korresponderende utvidelse av oppgaver, særlig for PST som har som oppgave blant annet å forebygge og etterforske terrorhandlinger. Det forutsettes imidlertid at forebygging og etterforskning skjer gjennom en prioritering av arbeidsoppgaver innenfor eksisterende budsjett. Flere straffesaker vil øke belastningen for domstolene. De straffbare forholdene vil gjennomgående være alvorlige. Flere domfellelser medfører at flere skal gjennomføre fengselsstraff og trolig også lengre fengelsopphold. Det betyr økt belastning for kriminalomsorgen. I den grad politiets arbeid med etterforskning og iretteføring skjer innenfor eksisterende budsjettrammer, legges det imidlertid til grunn at en eventuell merbelastning for domstolene og kriminalomsorgen også vil skje innenfor eksisterende budsjettrammer.

Forslagene om utvidet vern av personer med nedsatt funksjonsevne og personer med homofil legning mot hatefulle ytringer og diskriminering, straffebud mot forstyrrelse av den sikre drift av buss, utvidelse av vernet mot datakriminalitet og vernet om kulturminner innebærer en begrenset nykriminalisering, altså en utvidelse av området for hva som er straffbar atferd. Forskjellene er imidlertid begrensede; til dels er det også snakk om sakstyper som sjelden strafforfølges. Merutgiftene samlet sett kan ikke beregnes, men vil uansett bli dekket innenfor gjeldende budsjettrammer.

Straffeloven 1902 § 152 b nytt tredje ledd, om straff for bruk av kulturminner eller kulturmiljø til støtte for militære handlinger, muliggjør tiltredelse til Haagkonvensjonens annen tilleggsprotokoll.

Endringene i straffeprosessloven vil ikke ha økonomiske eller nevneverdige administrative konsekvenser.