5. Videreutvikling av rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond
Finansdepartementet er i lov om Statens pensjonsfond gitt ansvaret for forvaltningen av Statens pensjonsfond. Fondet består av to deler, Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Den operasjonelle forvaltningen av de to delene av fondet ivaretas av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet. Forvaltningen er regulert gjennom egne mandater fastsatt av departementet. Mandatene inneholder bestemmelser om plasseringsrammer, ansvarlig investeringspraksis, risikostyring og rapportering. Departementets regulering av forvaltningen av Statens pensjonsfond er rammepreget og prinsippbasert, og forutsetter at Norges Bank og Folketrygdfondet fastsetter mer detaljerte interne regler.
Rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond bygger på en klar ansvars- og rolledeling både mellom eier og forvalter og mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll med fondet. I flere meldinger til Stortinget om forvaltningen av Statens pensjonsfond er det gjort nærmere rede for dette rammeverket, jf. Meld. St. 10 (2009–2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009, Meld. St. 15 (2010–2011) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2010 og Meld. St. 17 (2011–2012) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2011. Det er bred enighet i Stortinget om rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond, jf. Innst. S. nr. 277 (2008–2009), Innst. 373 S (2009–2010), Innst. 138 S (2010–2011), Innst. 246 S (2010–2011) og Innst. 361 S (2011–2012).
Departementet arbeider løpende med å videreutvikle rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond. Siktemålet er at rammeverket gjenspeiler investeringsstrategien på en god måte samtidig som styringsstruktur og regulering er i tråd med ledende praksis internasjonalt.
Det samlede rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond er tilgjengelig på departementets internettsider (www.regjeringen.no/spf). Utfyllende regler om forvaltningen fastsatt av hovedstyret i Norges Bank og styret i Folketrygdfondet er tilgjengelige på forvalternes respektive internettsider (www.nbim.no og www.ftf.no).
I avsnitt 5.2 er det gjort rede for enkelte endringer i mandatet for forvaltningen av SPU. Endringene trådte i kraft 1. januar 2013.
Departementet fastsatte retningslinjer for investeringer i eiendom 1. mars 2010, jf. Meld. St. 10 (2009–2010). Retningslinjene innebærer at Norges Bank over tid skal plassere inntil 5 pst. av kapitalen i en egen eiendomsportefølje. Andelen investert i obligasjoner skal reduseres tilsvarende. Som beskrevet i Meld. St. 10 (2009–2010), er det forventet at det vil ta flere år å bygge opp en eiendomsportefølje som utgjør 5 pst. av fondets kapital.
Finansdepartementet har med virkning fra 1. januar 2013 presisert i mandatet for SPU at eiendomsporteføljen kan investeres globalt. Investeringene var fram til årsskiftet konsentrert om Europa, fordi det har vært usikkert hvordan eiendomsinvesteringer utenfor Europa og da spesielt i USA, vil kunne påvirke fondets skattekostnader, jf. brev fra Norges Bank 12. oktober 2009.
Denne avgrensningen ble omtalt i Meld. St. 15 (2010–2011). Det ble der vist til at departementet og Norges Bank arbeidet med å avklare skattemessige og rettslige forhold i Asia, Oseania og Amerika. Videre ble det vist til at departementet tok sikte på å utvide fordelingen på land etter hvert som en fant det forsvarlig å inkludere nye markeder.
I brev 2. oktober 2012 til Finansdepartementet skriver Norges Bank at den skattemessige usikkerheten er tilstrekkelig redusert til at det bør åpnes for globale investeringer i eiendomsporteføljen.
I USA legger Norges Bank opp til at investeringer kan gjøres i unoterte Real Estate Investment Trusts (REITs) hvor amerikanske partnere eier mer enn 50 pst. Den skisserte investeringsformen er innenfor mandatets bestemmelser og ligger nært opp til investeringsformene som hittil er benyttet i Europa. Nye investeringer i eiendom vil være betinget av at Norges Bank foretar en grundig investeringsgjennomgang av blant annet skattemessig risiko, jf. mandatet for SPU.
I likhet med hva som gjøres i forbindelse med eiendomsinvesteringer i Europa, legger banken opp til å opprette datterselskaper ved investeringer i nye land. Slike selskaper bidrar til å avgrense og klargjøre risiko og ansvar. Begrensning av økonomisk risiko er viktig ved alle former for investeringer. Ved å opprette datterselskaper for eiendomsinvesteringene begrenses det økonomiske ansvaret til kapitalen i datterselskapet. Norges Banks valg av selskapsstrukturer for eiendomsinvesteringene i Europa ble omtalt i Meld. St. 17 (2011–2012).
For investeringene i USA legger banken opp til å opprette datterselskap i den amerikanske delstaten Delaware. Nesten halvparten av alle noterte selskaper i USA har deler av selskapsstrukturen i Delaware. I likhet med Luxembourg, der banken også har opprettet datterselskaper, vurderes Delaware å ha gode og forutsigbare juridiske rammevilkår for næringsvirksomhet.
I mandatet til Norges Bank stilles det krav om hvor eiendomsselskaper og -fond i eiendomsporteføljen kan være etablert. Det kreves at unoterte selskaper og fond skal være etablert i land som Norge har skatteavtaler med eller i andre land som Norge i medhold av annen folkerettslig overenskomst kan kreve skatteopplysninger fra. USA tilfredsstiller disse kravene.
Bankens avtaler og selskapsdokumenter sikrer nødvendig innsyn i selskapene både for bankens internrevisjon, som er hovedstyrets tilsynsorgan, for bankens eksterne revisjon, og for representantskapet, som er Stortingets tilsynsorgan for Norges Bank, jf. omtale i avsnitt 4.3.1.
Som følge av at det er åpnet for globale eiendomsinvesteringer er det også foretatt enkelte andre justeringer i mandatet for SPU. Blant annet er det presisert at avkastningsmålet for eiendomsporteføljen som Norges Banks oppnådde avkastning sammenliknes med, er endret til en global eiendomsindeks fra IPD. Videre er rammene for investeringer i land, sektorer mv. endret slik at det er delegert til Norges Bank å fastsette rammer som begrenser risikoen i eiendomsporteføljen. Det er stilt krav om at disse risikorammene skal legges fram for departementet før ikrafttredelse, tilsvarende det som gjelder for aksje- og obligasjonsporteføljen i SPU.
Norges Bank har som følge av endringene i mandatet fastsatt nye supplerende risikorammer i hovedstyrets investeringsmandat for leder av NBIM med virkning fra 1. januar 2013. Endringene er, i tråd med mandatet for SPU, blitt lagt fram for departementet, som har tatt disse til etterretning. I det følgende omtales noen av de endrede rammene.
Norges Bank har fastsatt rammene for eiendomsporteføljens investeringer i land og sektorer som andeler av den strategiske allokeringen til eiendom på inntil 5 pst.
Investeringer i enkeltland er i utgangspunktet begrenset til 10 pst. av den strategiske allokeringen til eiendom. Det betyr at investeringene i ett land kan utgjøre inntil 0,5 pst. av fondets kapital. For USA, Storbritannia, Frankrike og Tyskland er grensen satt til 35 pst. Det betyr at inntil 1,75 pst. av fondets verdi kan være investert i hvert av disse landene.
Banken har fastsatt den øvre grensen for eiendomsporteføljens samlede investeringer i framvoksende markeder til 10 pst. av den strategiske allokeringen til eiendom på inntil 5 pst.
Rammene for investeringer i sektorer er fastsatt slik at investeringer i kontorbygg og detaljhandel hver for seg ikke kan overstige 60 pst. av den strategiske allokeringen til eiendom, mens investeringer i de andre sektorene ikke kan overstige 30 pst.
I forkant av nye investeringer i alle markeder vil banken vurdere ulike sider ved risikoen ved eiendomsinvesteringen.
Norges Bank har fastsatt at investeringer i renteinstrumenter og i noterte egenkapitalinstrumenter hver for seg ikke kan overstige 25 pst. av den strategiske allokeringen til eiendom på inntil 5 pst. Tidligere har denne grensen vært satt som andel av den til enhver tid gjeldende størrelse på eiendomsporteføljen.
Banken har opplyst at endringene vil sikre tilstrekkelig fleksibilitet for å fase inn en global eiendomsportefølje.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Komiteen viser til beslutningen om å endre retningslinjene for SPU slik at inntil 5 pst. av fondskapitalen kan plasseres i eiendom. Andelen investert i obligasjoner skal reduseres tilsvarende. Det er forventet at det vil ta flere år å bygge opp en eiendomsportefølje av denne størrelsen, og ved utgangen av 2012 var 0,7 pst. av fondskapitalen investert i eiendom.
Komiteen merker seg at Finansdepartementet har presisert i mandatet for SPU at eiendomsporteføljen kan investeres globalt, gjort gjeldende fra 1. januar 2013, og slutter seg til dette. Som følge av åpningen for globale eiendomsinvesteringer er det også foretatt andre justeringer i mandatet for SPU. Det er blant annet presisert at avkastningsmålet for eiendomsporteføljen som Norges Banks oppnådde avkastning sammenliknes med, er endret til en global eiendomsindeks fra IPD. Videre er rammene for investeringer i blant annet land og sektorer endret slik at det er delegert til Norges Bank å fastsette rammer som begrenser risikoen i eiendomsporteføljen. Disse risikorammene skal legges fram for departementet før ikrafttredelse, tilsvarende det som gjelder for aksje- og obligasjonsporteføljen i SPU.