5. Rammevilkår for ein aktiv distrikts- og regionalpolitikk
- 5.1 Sammendrag
- 5.1.1 Viktige internasjonale rammevilkår
- 5.1.1.1 Størst mogleg nasjonalt handlingsrom
- 5.1.1.2 Regjeringa vil føre vidare den geografisk differensierte arbeidsgjevaravgifta
- 5.1.1.3 Provenynøytralitet og kompensasjon for auka avgift
- 5.1.1.4 Regjeringa vil føre vidare eit stort geografisk verkeområde for investeringsstøtte
- 5.1.1.5 Revidert verkeområde kan gje ei anna geografisk fordeling av dei distrikts- og regionalpolitiske midlane
- 5.1.2 Fylkeskommunen er ein viktig aktør for regional utvikling
- 5.1.1 Viktige internasjonale rammevilkår
- 5.2 Komiteens merknader
Regjeringa vil
føre vidare den geografisk differensierte arbeidsgjevaravgifta og dagens kompensasjonsordningar
føre vidare eit stort verkeområde for investeringsstøtte
vurdere forenklingar i det distriktspolitiske verkeområdet og alternative måtar å fordele dei distrikts- og regionalpolitiske verkemidla på
Reglane for samhandel med andre land finst i ei rad ulike avtalar. WTO, EØS-avtalen og bilaterale handelsavtalar gjennom EFTA-samarbeidet er døme på slike. Det blir i meldinga peikt på at den viktigaste er EØS-avtalen frå 1994. Noregs samband med Europa er handsama i Meld. St. 5 (2012–2013) EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU.
I Meld. St. 5 (2012–2013) er regjeringa oppteken av at Noreg skal bruke det handlingsrommet som ligg i EØS-avtalen, og vere tidleg ute, ha klare prioriteringar og drive aktiv påverknad for å fremje norske interesser. Regjeringa vil også aktivt bruke handlingsrommet i samband med implementering av regelverk, og vurdere EØS-relevans så tidleg som mogleg. Dette er viktig for å unngå presedensverknader ein ikkje ynskjer. Det er viktig at det saklege verkeområdet i EØS-avtalen ikkje blir utvida i strid med nasjonalt definerte interesser.
Regelverket for offentleg støtte legg dei ytre rammene for bruk av dei offentlege verkemidla retta mot næringslivet.
Innanfor regionalpolitikken arbeider norske styresmakter på to ulike måtar for å sikre interessene til private og offentlege verksemder. Den eine måten gjeld utforminga av regelverket for offentleg støtte, der regjeringa ynskjer å utnytte handlingsrommet som ligg innanfor EØS-regelverket for å sikre nasjonale interesser. Den andre måten er å gjere det mogleg for norske aktørar å samarbeide over landegrensene i regionalpolitiske program.
I prinsippet er det ikkje lov å gje offentleg støtte til bedrifter, men det finst ei rekkje unntak frå dette generelle prinsippet. Regionalpolitisk grunngjeven støtte er eit viktig unntak.
Det blir i meldinga peikt på at det regelverket som i dag eksisterer for regionalstøtte, gjev Noreg eit klart avgrensa, men viktig handlingsrom. Det er ikkje minst ei følgje av eit langsiktig politisk arbeid for å fremje norske interesser ved å gjeninnføre differensiert arbeidsgjevaravgift. Regelverket gjev dermed eit handlingsrom som gjer det mogleg å oppretthalde eit høgt ambisjonsnivå i distriktspolitikken.
Regelverket blir avtalt for sju år om gongen. Gjeldande reglar for regionalstøtte gjeld ut 2013. EU-kommisjonen arbeider no med å revidere desse reglane. Etter planen skal EU-kommisjonen vedta retningslinjene før sommaren 2013. Deretter skal EFTAs overvakingsorgan, ESA, vedta reglane for dei tre EØS-landa i EFTA. Regjeringa følgjer desse prosessane tett, for å sikre eit godt handlingsrom for ein aktiv distrikts- og regionalpolitikk. Etter at regelverket er vedteke, vil notifisering og forhandlingar med ESA finne stad. Departementet ventar at eit nytt verkeområde for investeringsstøtte er klart hausten 2013. Det same gjeld avgrensinga av ordninga med differensiert arbeidsgjevaravgift.
Regjeringa meiner at differensiert arbeidsgjevaravgift er det viktigaste distriktspolitiske verkemidlet. Ordninga er treffsikker og effektiv for å nå målet om auka sysselsetjing og busetnad i landsdelar og område med særskilde utfordringar.
EØS-reglane gjev i første rekkje avgrensingar knytte til den geografiske storleiken på verkeområdet for differensiert arbeidsgjevaravgift. Regelverket er utforma slik at område med særs låg folketettleik kan få driftsstøtte (til dømes redusert arbeidsgjevaravgift) for å hindre eller redusere nedgang i folketalet. Slike område er definerte som landsdelar (NUTS II-nivå) med mindre enn åtte innbyggjarar per km2 og nedgang i folketalet. I tillegg kan det geografiske verkeområdet omfatte tilstøytande område dersom dei tilfredsstiller dei same kriteria. Meir enn 16 pst. av befolkninga bur i dag innanfor det området som er omfatta av redusert avgift (folketal per 1. januar 2012).
Regjeringa arbeider aktivt for at dei kriteria som er nemnde ovanfor, skal førast vidare i det nye regelverket som skal gjelde frå 2014. Regjeringa er godt nøgd med at Kommisjonen tar sikte på å vidareføre kriteria som ligg i regelverket i dag, og som er grunnlaget for det eksisterande geografiske verkeområdet. Regjeringa vil arbeide aktivt for at kriteria blir vidareførte og vil ha som mål å sikre eit best mogleg resultat i forhandlingane med ESA om den differensierte arbeidsgjevaravgifta frå 2014.
Det blir i meldinga vist til at arbeidsgjevaravgifta blei innført i 1967, og den geografiske graderinga i 1975. Etter pålegg frå ESA måtte Noreg leggje om den graderte arbeidsgivaravgifta frå 1. januar 2004. Avgifta skulle aukast gradvis til ho var lik over heile landet. Det blei samstundes etablert alternative verkemiddel som kompensasjon til dei områda som var råka. Desse kompenserande verkemidla kunne Noreg føre vidare utan at det kom i strid med EØS-avtalen, og dei blei finansierte direkte over statsbudsjettet. Mellom anna blei satsane innanfor frisummen i sonene II til IV (bagatellmessig støtte) førte vidare, ein ny budsjettpost for næringsretta utviklingstiltak (kap. 551, post 61) blei oppretta, og offentleg sektor blei kompensert gjennom ulike budsjettpostar. Omlegginga var provenynøytral, det vil seie at midla som blei ført tilbake til distrikta, svarte til den auka avgifta. Stortinget slutta seg til prinsippet om provenynøytralitet. Det blir i meldinga peikt på at dette er eit viktig prinsipp som medverkar til gode rammevilkår for næringslivet i distriktskommunar og kompenserer for lange avstandar til marknaden.
Dersom geografien i dagens differensierte arbeidsgivaravgift blir ført vidare, vil regjeringa også føre vidare dei alternative verkemidla. Regjeringa legg til grunn at ordninga skal vere om lag provenynøytral, og at utgangspunktet for vurdering av nivået skal vere satsane før omlegginga i 2004. Om forhandlingane med ESA fører til at det geografiske området blir endra frå 2014, blir også slike endringar tekne med i utrekninga av provenynøytraliteten.
Kompensasjonsmidlar løyvde over kap. 551, post 61 blir nytta i eit nært samarbeid mellom næringslivet, kommunane og fylkeskommunane. Midlane, som fram til no er løyvde over departementet sitt budsjett, har medverka til auka innsats til infrastrukturtiltak, verdiskaping, marknadsføring og profilering. Fleire kommunar har valt å setje av midlane til samferdselsprosjekt, hamneutbygging og kulturhus. I tillegg har mange fylkeskommunar gjort store investeringar i breiband og utbygging av mobilnettet. Dette er prosjekt som ikkje ville ha blitt realiserte utan desse midlane.
I meldinga blir det peikt på at ein viktig del av handlingsrommet for regionalpolitikken er høvet til å gje investeringsstøtte til bedrifter i distrikta. Det er etter regelverket i dag mogleg å gje slik støtte i fylke (NUTS III-nivå) med færre enn 12,5 innbyggjarar per km2. Det er også opna for ein viss fleksibilitet i utforminga av verkeområdet slik at sterke regionar/kommunar i fylke som tilfredstiller kriteriet kan bli bytte ut med svake regionar/kommunar i fylke som ikkje tilfredsstiller kriteriet. Ein slik fleksibilitet i avgrensinga av verkeområdet er avgjerande for å kunne møte dei distriktspolitiske utfordringane ved å gje støtte der behova er størst.
Regjeringa arbeider aktivt for at desse kriteria skal førast vidare i det nye regelverket. Det er målet til regjeringa i forhandlingane med ESA å oppnå eit best mogleg resultat for nytt verkeområde for investeringsstøtte frå 2014.
Det geografiske verkeområdet for investeringsstøtte dannar i stor grad ramma for det distriktspolitiske verkeområdet. Dagens geografiske verkeområde for dei distriktspolitiske verkemidla er delt i tre soner. Sone III og IV svarer til verkeområdet for distriktsretta investeringsstøtte og omfattar til saman 285 kommunar. Sone II er verkeområde for tilretteleggjande tiltak. Sone II omfattar 20 kommunar og 2,5 pst. av folketalet. Sone I er den delen av landet som ligg utanfor verkeområdet. Sone I omfattar 124 kommunar og litt over 71 pst. av folketalet.
Verkeområde og soner er område med særlege utfordringar. Dei samla utfordringane er definerte ved distriktsindeksen. Distriktsindeksen er sett saman av indikatorar som speglar geografi, demografi, arbeidsmarknad og levekår. Kvar indikator er vekta. Det er viktig at sonene dekkjer samanhengjande område. Sonene kan difor innehalde kommunar med noko ulikt nivå på distriktsindeksen. Departementet vil bruke dei same kriteria og indikatorane ved utrekninga av ein ny distriktsindeks.
Det geografiske verkeområdet (sone II–IV) blir nytta til fordeling av dei distriktspolitiske verkemidla som blir løyvde til fylkeskommunane over budsjettet til departementet. Fordelinga er basert på talet på innbyggjarar i kvar sone, og der kvar sone har ei bestemt vekt.
Med eit nytt verkeområde for investeringsstøtte og ny utrekning av distriktsindeksen kan det skje endringar i soneinndelinga og dermed i fordelinga av distrikts- og regionalpolitiske verkemiddel. Departementet vil nytte høvet til å vurdere forenklingar i det distriktspolitiske verkeområdet og alternative måtar å fordele dei årlege midlane til fylkeskommunane på. I dag ligg prinsippa for fordelinga fast i sju år. Dette sikrar ein langsiktig innsats i dei einskilde områda, men kan òg gje lite fleksibilitet til å fange opp endringar i løpet av perioden.
Departementet ynskjer framleis å kanalisere mest ressursar til landsdelar og område med særskilde utfordringar. Samla sett skal fordelinga av midlane gje ein klar distriktsprofil. Departementet kjem attende med ein nærare omtale av eventuelle endringar i budsjettet for 2014.
I St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn slo regjeringa fast at fylkeskommunane skal vere dei sentrale regionale utviklingsaktørane. Gjennom forvaltningsreforma fekk fylkeskommunane nye oppgåver og verkemiddel for å styrkje arbeidet med regional utvikling.
Det blir i meldinga vist til at føremålet med arbeidet for regional utvikling er å fremje ei heilskapleg og vilja samfunnsutvikling i eigen region. Korleis kvar einskild fylkeskommune vel å leggje til rette for regional utvikling, varierer med dei konkrete utfordringane i regionen.
Med utgangspunkt i at ulike regionale utfordringar og potensial krev regional tilpassing, blei hovuddelen av dei distrikts- og regionalpolitiske verkemidla i programkategori 13.50 overført til fylkeskommunane i 2003. På nasjonalt nivå er målet med løyvinga at summen av det regionale utviklingsarbeidet til fylkeskommunane skal gje ei balansert nasjonal utvikling som medverkar til å nå dei distrikts- og regionalpolitiske måla.
I meldinga blir det vist til at for å bidra til dei overordna måla for distrikts- og regionalpolitikken er midlane frå departementet i hovudsak retta mot område og landsdelar med særlege utfordringar. Innsatsen er vidare retta inn mot auka verdiskaping, sysselsetjing, eit internasjonalt konkurransedyktig næringsliv, gode lokale og regionale rammevilkår for næringslivet og kompetanseheving i befolkninga, og det å utvikle attraktive regionale og lokale senter for innbyggjarane og næringslivet. Desse midla utgjer den distrikts- og regionalpolitiske ekstrainnsatsen.
Innanfor det distriktspolitiske verkeområdet har fylkeskommunane fått i oppdrag å finansiere tilskot, lån og garantiar til bedrifter og entreprenørar gjennom Innovasjon Noreg. Oppdraget går vidare ut på å løyve midlar til kommunale grunnlagsinvesteringar for næringsverksemd som til dømes kaier og vassverk. Der marknaden ikkje er stor nok for kommersielle aktørar, har fylkeskommunane fått midlar til utbygging av breiband og mobildekning. Departementet har òg lagt til rette for at fylkeskommunane skal kunne bidra til å utvikle kompetansetiltak utanfor større byregionar, og for finansiering av tiltak for lokal samfunnsutvikling. Fylkeskommunane får òg midlar til kommunale og regionale næringsfond.
Det blir i meldinga peikt på at for å sikre effektiv bruk av midlane må fylkeskommunane ha eit relativt stort handlingsrom både når det gjeld kva føremål som kan støttast og kor i fylket innanfor verkeområdet midlane kan nyttast. Midlar kan nyttast utanfor verkeområdet når dette ikkje bryt med notifiserte vilkår, dersom tiltaket gjev positive resultat for næringsliv eller befolkning innanfor verkeområdet. Det må vere konsensus i den regionale partnarskapen dersom midlane skal ha eit anna geografisk nedslagsfelt enn det distriktspolitiske verkeområdet.
Alle fylkeskommunane får midlar til regional utvikling over programkategori 13.50, også dei som har få eller ingen kommunar innanfor verkeområdet i det heile.
Det er ein del av det regionalpolitiske oppdraget å ta initiativ til samarbeid mellom sektorinnsatsar og eigne innsatsar. Fylkeskommunane har òg som oppgåve å hjelpe kommunane i arbeidet med næringsutvikling, samfunnsutvikling og attraktivitet. Næringsutvikling blir i meldinga peikt på som ein sentral del av det regionale utviklingsarbeidet, og departementet er oppteke av at fylkeskommunane støttar opp om entreprenørskaps- og innovasjonsarbeidet i næringslivet, til dømes gjennom styring og medfinansiering av regionale forskingsfond og statlege program for innovasjon. Som oppdragsgjevarar for Innovasjon Noreg kan dei finansiere etablerartilskot og inkubatorstipend, og løyve midlar til omstilling i heile landet. Det blir i meldinga peikt på at innanfor regional utvikling har fylkeskommunane ei viktig oppgåve i å støtte utviklingsarbeid over landegrensene gjennom Interreg.
I St.meld. nr. 25 (2008–2009) Lokal vekstkraft og framtidstru streka regjeringa under at det var naudsynt å styrkje den regionale utviklingsrolla til fylkeskommunane med få eller ingen kommunar innanfor verkeområdet, og å gjere dei betre i stand til å møte regionale utfordringar. Dette blei følgt opp i budsjettet for 2010 då botnplanken blei auka frå 2 mill. kroner til 3 mill. kroner.
Alle fylkeskommunane har fått eit oppdrag knytt til dei distrikts- og regionalpolitiske verkemidla. Oppdraget varierer mellom fylka. Rolla fylkeskommunane har som regionale utviklingsaktørar er vidare enn dette oppdraget, og er nærare omtalt i Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel.
Samfunnet er prega av eit mangfald av verdiar og kryssande interesser.
Regjeringa legg vekt på at fylkeskommunane skal vere med på å utvikle ei felles forståing for arbeidet med regional utvikling, gjennom partnarskap, samarbeid og samhandling med aktuelle aktørar. Viktige samarbeidsaktørar for fylkeskommunane er Innovasjon Noreg, fylkesmannen, kommunane, næringslivet, frivillige organisasjonar, Sametinget og andre offentlege aktørar.
Det blir i meldinga vist til at plan- og bygningslova er ein viktig reiskap for fylkeskommunane i innsatsen for å styre utviklinga i den retninga dei ynskjer. Lova legg til rette for eit langsiktig og heilskapleg arbeid, på tvers av sektorar og politikkområde. Fylkeskommunane har ansvar for å koordinere dette arbeidet.
Samarbeidet om å utvikle regionale planar og strategiar må vere basert på ei felles forståing av dei ulike rollene til aktørane. Fylkeskommunane og kommunane er eigne politiske forvaltningsnivå, medan regionale statlege aktørar arbeider etter retningslinjer frå overordna styresmakter. Det er viktig at dei statlege aktørane klargjer og nyttar dei handlingsromma som finst for regional tilpassing av innsatsen på sine område. Her har fylkesmannen eit særleg ansvar for å bidra til å samordne regional stat.
I meldinga blir det vist til at internasjonalt samarbeid på tvers av landegrenser er viktig for å løyse felles utfordringar, og for å medverke til læring, kompetanseutvikling, erfaringsutveksling, nettverksbygging og politikkutvikling. Det internasjonale samarbeidet, til dømes gjennom EU-programmet Interreg, kan vere ei god tilnærming. Noreg deltek i tolv Interreg-program i perioden 2007–2013.
Innsatsen frå fylkeskommunane i dette arbeidet er viktig, særleg i det grenseregionale samarbeidet med dei nordiske nabolanda våre. Dei regionale utfordringane varierer og dei einskilde programma har difor ulik tematisk vekt. Så langt i perioden har norske aktørar delteke i om lag 450 prosjekt. Fylkeskommunane har i inneverande periode engasjert seg sterkt i ei rekkje prosjekt som regional utviklingsaktør i samverknad med kommunar, næringsliv og organisasjonar. Prosjekta har, gjennom samarbeid med andre land og regionar, sett spor etter seg.
Noreg har delteke i Interreg sidan 1995. Arbeidet med å utvikle nye program for perioden 2014–2020 er i gang. Departementet har lagt opp til eit nært samarbeid og dialog med fylkeskommunane.
Komiteen vil framheve den differensierte arbeidsgiveravgiften som et særlig viktig distriktspolitisk virkemiddel som kompenserer næringslivet for noen av ulempene med lav folketetthet og lange avstander. Ordningen er treffsikker og effektiv for å nå målet om økt sysselsetting og bosetting i landsdeler og områder med særskilte utfordringer.
Komiteen har merket seg at regelverket for offentlig støtte er til revidering i EU og at gjeldende regler for regionalstøtte gjelder ut 2013. Komiteen støtter opp om regjeringens arbeid for å videreføre ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift og for et stort geografisk virkeområde for investeringsstøtte.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, støtter opp om fylkeskommunene som de sentrale regionale utviklingsaktørene. Flertallet understreker at arbeidet skal skje gjennom partnerskap, samarbeid og samhandling med aktuelle aktører som Innovasjon Norge, Fylkesmannen, kommunene, næringslivet, frivillige organisasjoner, Sametinget og andre offentlige aktører.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at fylkeskommunene har en sentral rolle som pådriver og initiativtaker for å møte utfordringer som er knyttet til den regionale utviklingen. Dette flertallet peker på at det er store forskjeller i utfordringer og potensial i ulike deler av landet, noe som krever regional tilpasning. Dette flertallet støtter derfor at størsteparten av Kommunal- og regionaldepartementets midler til distrikts- og regionalutvikling går til fylkeskommunene. Dette flertallet viser også til de overordnede målene for distrikts- og regionalpolitikken og støtter at midlene til fylkeskommunens distrikts- og regionalpolitiske oppdrag i hovedsak er rettet mot det distriktspolitiske virkeområdet. Også fylkeskommuner med få eller ingen kommuner innenfor virkeområdet får midler til regional utvikling. Midlene kan brukes for å utløse det regionale verdiskapingspotensialet og for å utvikle attraktive regioner og sentra for folk og næringsliv i alle deler av landet.
Dette flertallet viser til at fylkeskommunene gjennom forvaltningsreformen fikk nye oppgaver og virkemidler for å styrke arbeidet med regional utvikling. Dette flertallet mener fylkeskommunenes viktige rolle i distrikts- og regionalpolitikken er et eksempel som viser behovet for et regionalt forvaltningsnivå mellom kommune og stat.