1. Sammendrag
Alle barn i Norge skal vernes mot omsorgssvikt og overgrep. Barnevernet møter de mest sårbare barna og familiene i vårt samfunn. Barnevernet skal møte dem med omsorg, empati og anerkjenne barnas behov for trygghet og kjærlighet. Barnevernet skal gi hjelp som bidrar til positive endringer. Fremtidens barnevern må utvikles med utgangspunkt i barnas behov. Å ha kunnskap om hva barna og familiene i barnevernet strever med, hvilken hjelp de har behov for, og kompetanse til å møte behovene, er helt nødvendig.
De tilsatte i barnevernet, både i kommunene og staten, har særs krevende oppgaver å løse. Det utføres i dag svært mye godt arbeid overfor de utsatte barn og unge som trenger ekstra støtte og hjelp. Kompetente og engasjerte medarbeidere og ledere preger barnevernets arbeid. Dette er viktig å ha som bakteppe når det i denne proposisjonen pekes på de sviktsoner og områder som bør forbedres.
I denne proposisjonen legger departementet fram forslag som skal sikre høy kvalitet i barnevernets arbeid. Krav til rettssikkerhet, forsvarlighet og barns medvirkning, sammen med kunnskaps- og kompetanseutvikling og god samhandling mellom forvaltningsnivåene står derfor sentralt.
Et av grunnlagene for forslagene i proposisjonen er evalueringen av forvaltningsreformen i barnevernet. Denne evalueringen er knyttet til at staten overtok de tidligere fylkeskommunale oppgavene og ansvaret på barnevernområdet i 2004. Forslagene i proposisjonen tar også utgangspunkt i innspill fra blant annet barnevernsbarn selv og ulike utvalg og arbeidsgrupper nedsatt av departementet. Kapittel 2 gir en nærmere orientering om disse, samt evalueringen av forvaltningsreformen.
Forslagene må også ses i sammenheng med at regjeringen i løpet av de fire siste årene har økt antallet stillinger i barnevernet gjennom statlige bevilgninger. Regjeringens satsing, barnevernsløftet (2010–2013) har gjort det mulig for det kommunale barnevernet å rekruttere 850 nye fagfolk i perioden. Målet med satsingen er å styrke barneverntjenesten i de mest utsatte kommunene, gi bedre kompetanse og styrke tilsynet. I tillegg til de øremerkede midlene til flere stillinger i det kommunale barnevernet, har kommunene benyttet deler av økningen i sine frie inntekter for å bedre kapasiteten ytterligere. Kapasitetsøkningen i barnevernet gjør det mulig å følge opp barn som er i en risikosituasjon bedre enn tidligere.
Kommunene har en nøkkelrolle i barnevernet. Mange barns velferd er avhengig av at kommunene gjør jobben sin skikkelig. Kommunene skal avdekke omsorgssvikt, følge opp barna og gi rett hjelp til rett tid. Barna vokser opp i et nærmiljø, og det er naturlig at kommunene har et særskilt ansvar. I denne proposisjonen fremmes ulike forslag som tydeliggjør barneverntjenestens faglige ansvar. Samtidig er det en utfordring at kommunenes forutsetninger for å yte gode tjenester varierer. Et viktig mål med proposisjonen er derfor å bidra til robuste og kompetente barneverntjenester i alle kommuner. Statlig barnevern skal i større grad enn før støtte kommunenes kvalitetsarbeid gjennom generell rådgivning og veiledning.
Departementet understreker at barn og unge skal medvirke i alle prosesser som gjelder barnet. Barnas synspunkter skal alltid være med i vurderingen av hva som er barnas beste. Departementet foreslår derfor å innføre en ny overordnet bestemmelse i barnevernloven om barns medvirkning i alle forhold som berører barnet. Målet er å styrke barnets posisjon i barnevernssaker, gi bedre rettsikkerhet og øke kvaliteten i barnevernets arbeid.
Departementet foreslår også å lovfeste et krav om forsvarlige tjenester. Dette er et viktig grunnlag for å styrke kvaliteten i barnevernets arbeid. Departementet foreslår videre å utvide mandatet til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet til å bli et fagorgan for hele barnevernet. Den faglige rollen må utvikles slik at kunnskaps- og tiltaksutviklingen skjer med bakgrunn i kommunens behov, og for å støtte kommunenes kvalitetsarbeid. Implementering av ny kunnskap og nye tiltak vil være barneverntjenestenes ansvar og må være basert på at den enkelte tjeneste ønsker å ta i bruk ny kunnskap.
Barnevernet skal sørge for helhetlig og koordinert hjelp for barn og familier med sammensatte vansker. Derfor må tjenester som skole, barnehage, arbeids- og velferdstjenestene, politi, familievern, helsetjenester og barnehusene samarbeide bedre.
Gjennom kunnskap om hvilket ansvar de ulike kommunale tjenestene som møter barn og familier har, sammen med en organisering innad i kommunene som ivaretar samarbeidsbehovet, vil barn kunne få den hjelpen de trenger.
Det har helt siden forvaltningsreformen i barnevernet ble gjennomført, vært en sterk og vedvarende aktivitetsvekst. Dette har hatt konsekvenser for arbeidssituasjonen i kommunalt barnevern og har også ført til sterkt press på det statlige tiltaksapparatet. Det statlige barnevernet har de siste årene ikke fullt ut blitt kompensert for aktivitetsveksten. Det har vært en forutsetning at staten skulle omstille og effektivisere virksomheten. Forventninger om omstilling i tiltaksapparatet, slik at det til enhver tid møter skiftende behov, vil fortsatt være viktig i årene som kommer.
Proposisjonen har en meldingsdel og en proposisjonsdel. Kapitlene 3–11 er proposisjonens meldingsdel. Proposisjonsdelen omfatter kapitlene 12–31.
Meldingsdelen (Del I) omtaler:
hva som kjennetegner barn og familier i barnevernet
behovet for god kvalitet og kompetanse i barnevernet for å gi treffsikker hjelp
behovet for samarbeid mellom barnevernet og andre tjenester som forutsetning for å kunne gi helhetlig hjelp
Kapittel 3 orienterer om barnevernets mandat: hovedtrekkene i barnevernets oppgaver, ansvar og hvem som er ansvarlig på barnevernområdet. Barnevernet skal gi hjelp til barn som er utsatt for omsorgssvikt. De kan gi hjelp mens barnet bor hjemme, eller i form av tiltak der barnet plasseres utenfor hjemmet. Både kommunene og staten har oppgaver og ansvar på barnevernområdet.
Kapittel 4 gir en nærmere orientering om hva som kjennetegner barn, unge og familier i barnevernet. I løpet av 2011 mottok 52 100 barn tiltak fra barnevernet. Hovedtyngden av barna får hjelp mens de bor hjemme. Barna som får hjelp har i mange tilfeller sammensatte utfordringer som svak skoletilknyting og psykiske og fysiske helseproblemer. De kan leve med familiekonflikter, og familiene har ofte lav sosial status, lav inntekt og svak tilknytting til arbeidslivet.
Kapittel 5 omtaler behovet for at barnevernet samarbeider med andre tjenester. Barneverntjenesten skal samarbeide med relevante tjenester for at barnet skal få rett hjelp til rett tid. Hjelpen må være helhetlig og koordinert mellom tjenestene. Det er barnets og familiens behov som må være avgjørende for hvem som må samarbeide og hvordan samarbeidet bør innrettes.
Kapittel 6 og 7 omtaler hvordan kvaliteten i barnevernets arbeid kan bli bedre. Departementet vil implementere seks nasjonale kvalitetsmål for barnevernet for å forbedre og sikre at barn får rett hjelp til rett tid. Målene skal bli uttrykt i konkrete faglige anbefalinger om god praksis. På denne måten vil ansatte få tilgang til oppdatert fagkunnskap. Kunnskaps- og kompetanseutvikling er sentralt for å styrke kvaliteten i barnevernets arbeid. Derfor må barnevernets praksis, utdanningene som kvalifiserer til arbeid i barnevernet, og forskning samarbeide godt. De må alle ha barnas behov i sentrum for sitt arbeid. Gjennom interkommunalt samarbeid kan små barneverntjenester få bredere kompetanse og et bedre hjelpetilbud. Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, som departementet foreslår blir et fagdirektorat for hele barnevernet, vil være en sentral aktør, i samarbeid med barneverntjenestene i kommunene, utdanningene og forskningsfeltet.
Kapittel 8 (hjelpetiltak), 9 (fosterhjem) og 10 (institusjonstilbudet) omtaler de tre hovedgrenene i hjelpetilbudet i barnevernet, og hvordan kvaliteten i tiltakene kan styrkes. Hjelpetiltak er i all hovedsak frivillige, og som oftest mottar barnet hjelpen mens det bor hjemme. Fosterhjem er det mest brukte tiltaket når barnevernet overtar omsorgen for barn. Samtidig er det best for noen barn og unge å bo på institusjon.
I kapittel 11 omtaler departementet noen av anbefalingene fra NOU 2012:5 Bedre beskyttelse av barns utvikling. Utredningen tar opp viktige dilemmaer og verdivalg knyttet til barns og foreldres motstridende interesser i barnevernsaker. Departementets mål er at barnevernet skal bli enda bedre til å ivareta barnets beste, og de prinsippene som gjelder for barnevernets arbeid omtales.
I proposisjonsdelen (Del II) foreslår departementet endringer i barnevernloven som skal styrke barns rettigheter og rettssikkerhet i barnevernet. I tillegg foreslås endringer i:
finansieringsordningen
ansvarsdelingen mellom nivåene i barnevernet
den faglige samhandlingen mellom stat og kommune på barnevernområdet
Kapittel 12–16 omhandler oppgave- og ansvarsfordelingen mellom stat og kommune og tar utgangspunkt i evalueringen av forvaltningsreformen fra 2004. Departementet foreslår å videreføre hovedlinjene i dagens ansvarsfordeling mellom stat og kommune, slik denne går fram av dagens barnevernlov (kapittel 12). Kommunene gis likevel en mer sentral rolle gjennom økt finansieringsansvar for institusjonsplasser (kapittel 13) og presiseringer av deres faglige autonomi. På denne måten trer kommunens faglige ansvar etter barnevernloven tydeligere fram, mens den statlige rollen i enkeltsaker avgrenses noe. Ansvarsfordelingen etter barnevernloven mellom stat og kommune ved plasseringer av barn utenfor hjemmet presiseres i kapittel 14.
I kapittel 15 legger departementet til grunn at statlig barnevern skal avvikle enkelte faglige støtteoppgaver for kommunene, som utredningstjenester og faglig rådgivning og veiledning i enkeltsaker. Departementet foreslår samtidig at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet gis et ansvar for generell faglig utvikling på barnevernområdet. Direktoratet har allerede et ansvar for faglig utvikling av det statlige barnevernet, og forslaget innebærer at direktoratets mandat utvides til også å gjelde kommunalt barnevern. I tillegg foreslår departementet å etablere et fagråd med representanter fra kommune og stat. Formålet er å legge til rette for dialog for å bedre samsvaret mellom tiltaksapparatet som tilbys av staten og tiltakene som etterspørres av kommunene.
I kapittel 16 foreslås endringer i dagens lovbestemmelser om organiseringen av statlig barnevernmyndighet slik at barnevernlovens bestemmelser gjenspeiler den faktiske oppgavefordelingen i etaten.
I kapittel 17 foreslås det å lovfeste at alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige. Barnevernet skal allerede i dag yte forsvarlige tjenester, men forslaget innebærer at kravet blir understreket og tydeliggjort. Et forsvarlighetskrav vil være en rettslig standard. Dette innebærer at innholdet i forsvarlighetskravet vil endre seg over tid i takt med blant annet utviklingen av fagkunnskap og kompetanse på barnevernområdet.
Kapittel 18 inneholder forslag som skal styrke barns rett til medvirkning og gi barn mulighet til å ha en særskilt tillitsperson. Departementet foreslår å ta inn en ny overordnet bestemmelse som tydeliggjør plikten til at barn og unge i barnevernet får mulighet til god informasjon og medvirkning under hele saken og forløpet i barnevernet. Det skal legges til rette for samtaler med barnet. Det foreslås videre at barnet kan gis anledning til å ha med seg en person som barnet har særlig tillit til. En slik tillitsperson skal bidra til en ytterligere styrking av barnets rett til medvirkning. Forslaget om tillitsperson gjelder der barneverntjenesten har overtatt omsorgen for barnet.
Kapittel 19 omhandler begrepsbruken i barnevernloven. Det fremmes ingen konkrete lovforslag, men departementet vil utrede saken videre i samarbeid med aktuelle brukerorganisasjoner.
I kapittel 20 foreslås endringer i barnevernlovens bestemmelse om hjelpetiltak slik at bestemmelsen ikke lenger inneholder eksempler på typer hjelpetiltak som kan iverksettes, men i stedet inneholder en angivelse av hva som er formålet med hjelpetiltakene.
I kapittel 21 foreslås det å gi hjemmel for at barn med vedtak etter barnevernloven §§ 4-24 og 4-26 kan plasseres i institusjoner som omfatter private hjem.
Departementet foreslår i kapittel 22 å styrke barneverntjenestens oppfølging av barn under 18 år som sitter i varetekt eller gjennomfører fengselsstraff. Det foreslås å lovfeste en plikt for barneverntjenesten til å holde jevnlig kontakt med kriminalomsorgen og barnet. Barneverntjenesten skal delta i planlegging og tilrettelegging av tiltak etter endt opphold i fengsel. Dette sikrer at barneverntjenesten tar sin del av ansvaret for barn og ungdom som kan trenge hjelp og tiltak etter fengselsopphold.
I kapittel 23 foreslås en ny bestemmelse som presiserer barneverntjenestens ansvar for å legge til rette for ønskede samvær mellom søsken etter en omsorgsovertakelse. Formålet med forslaget er å understreke barneverntjenestens viktige oppgave med å bidra til at barn under omsorg gis mulighet til å ha kontakt med sine søsken, dersom slikt samvær er til barnets beste. I kapittel 24 foreslås det at barneverntjenestens løpende og helhetlige ansvar for å følge opp barn som er plassert i fosterhjem og institusjon skal fremgå eksplisitt i loven.
I kapittel 25 foreslår departementet å erstatte dagens tilsynsførerordning med et mer profesjonalisert og tydeligere forankret kommunalt ansvar for tilsyn med barn i fosterhjem. Forslaget innebærer at kommunen kan bestemme hvordan ansvaret for tilsynet administrativt skal organiseres internt i kommunen. Videre gis kommunene økt frihet til å velge hvem som skal utøve tilsynet på kommunens vegne. Samtidig får kommunen et helhetlig ansvar for planlegging, gjennomføring og evaluering av tilsynet, samt ansvar for opplæring av de som skal utøve tilsynet.
I kapittel 26 foreslås det å utvide dagens tilsynshjemler til å gjelde hele tiltakskjeden i barnevernet. Forslaget innebærer at det også skal føres tilsyn med lovligheten av statlige tjenester og tiltak etter barnevernloven. Formålet er å styrke utsatte barns rettssikkerhet og bedre kvaliteten på tjenestetilbudet. I praksis innebærer forslaget å gjeninnføre det tilsynsansvaret fylkesmennene hadde før de fylkeskommunale oppgavene ble overført til staten i 2004.
Kapittel 27 gjelder oppholdskommunens ansvar for saken i tilfeller der en familie flytter fra kommunen etter at sak er reist for fylkesnemnda. Departementet foreslår at oppholdskommunen beholder ansvaret for saken dersom familien flytter etter at begjæring om tiltak er sendt fylkesnemnda. Formålet er å unngå at behandlingen av saken i fylkesnemnda forsinkes som følge av flyttingen. I kapittel 28 foreslås det å lovfeste at plasseringstiden som gjelder for vedtak etter § 4-24 første og annet ledd også omfatter plasseringstiden etter midlertidige vedtak. I kapittel 29 foreslås det at fristen for å bringe fylkesnemndas vedtak inn for domstolen endres fra to måneder til en måned.
Kapittel 30 angir de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene.
Kapittel 31 inneholder departementets merknader til de enkelte paragrafer.