4. Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
- 4.1 Sammendrag
- 4.2 Komiteens merknader
I 2012 har utvalget gjennomført seks inspeksjoner i Den sentrale enhet (DSE). Utvalget har videre inspisert PST-enhetene i Rogaland, Agder, Midtre Hålogaland og Nordre Buskerud. Utvalget får regelmessige orienteringer om den løpende virksomheten i tjenesten og om spesielle temaer og saker som utvalget på forhånd har bedt om. Videre gjennomgås og kontrolleres etterforskingssaker og forebyggende saker i PST, samt tjenestens arkiver og registre.
Utvalget har på bakgrunn av inspeksjonene opprettet flere saker av eget tiltak. Et flertall av disse sakene retter seg mot PSTs behandling av opplysninger om enkeltpersoner i registrene. Utvalgets kontroll har resultert i at opplysninger om rundt 120 personer har blitt slettet i PSTs arbeidsregister i 2012.
I de to foregående årsmeldingene har utvalget pekt på enkelte problemstillinger knyttet til utvalgets innsynsrett i PST. Bakgrunnen var at tjenesten i enkelte sakstyper i en periode hadde suspendert utvalgets innsyn. Utvalget er ikke kjent med at tjenesten har holdt saker unna utvalgets kontroll i 2012. Utvalget har nå, både ved sekretariatets inspeksjonsforberedelser og selve inspeksjonene, på egenhånd full tilgang til tjenestens arbeidsregister Smart, saksarbeidsverktøyet Smartsak, arkiv- og saksbehandlingssystemet DocuLive og mappestrukturen.
PST kan som det ordinære politiet be tingretten om å få bruke skjulte tvangsmidler ved ordinær etterforskning. Tvangsmidler er blant annet kommunikasjonskontroll, romavlytting, teknisk sporing og hemmelig ransaking. PST har videre hjemmel til å be om å få bruke skjulte tvangsmidler for å avverge straffbare forhold som faller inn under tjenestens ansvarsområde. For det tredje kan PST, som eneste politimyndighet, også bruke skjulte tvangsmidler for å forebygge visse typer straffbare handlinger. I tillegg kan PST benytte seg av ulovfestede metoder som ikke er så inngripende at lovhjemmel anses nødvendig.
Utvalgets inspeksjoner av PST omfatter en regelmessig kontroll med bruken av skjulte tvangsmidler i enkeltsaker. For utvalget er det særlig viktig å kontrollere om PSTs begjæringer til retten følger opp tjenestens behov for nødvendig informasjon og om tjenesten benytter tvangsmidlene i samsvar med rettens tillatelse. I tillegg kontrolleres det at tiltaket avvikles dersom forutsetningene for rettens tillatelse faller bort. Også omfanget av PSTs bruk av skjulte tvangsmidler er av interesse for utvalget.
I årsmeldingen for 2011 meldte utvalget om tendenser til mer bruk av skjulte tvangsmidler sammenliknet med tidligere år, særlig i forebyggende saker. Bruken av tvangsmidler, som er godkjent av retten, synes å ha økt ytterligere i 2012. Utvalget vil i denne sammenheng vise til Stortingets forutsetning om at skjulte tvangsmidler i forebyggende øyemed skal være et smalt supplement ved forebygging av de mest alvorlige straffbare handlingene.
Utvalget har i 2012 gjennomført inspeksjoner av seksjon for teknisk støtte, der det er rettet oppmerksomhet mot kommunikasjonskontroll, skjult kameraovervåking og romavlytting. Utvalget har som i tidligere år gjennomgått kjennelser fra retten om bruk av skjult kameraovervåking på offentlig sted. Retten vil i slike saker ikke få se bilder av den faktiske gjennomføringen av overvåkingen. Utvalget foretar derfor en aktiv kontroll av om informasjonen som gis til tingretten samsvarer med det som faktisk overvåkes, og får fremlagt bildeutskrifter i saker der det er iverksatt skjult kameraovervåking. Utvalget har merket seg at PST ved flere tilfeller har gjennomført skjult kameraovervåking mot eller på steder utvalget definerer som private, for eksempel en inngangsdør. I samtlige tilfeller har retten godkjent overvåkingen. Etter utvalgets oppfatning er det tvilsomt om straffeprosessloven § 202a hjemler slik kameraovervåking.
Utvalget ser at PST generelt synes å være bevisst på de skrankene lovgivningen og legalitetsprinsippet setter for bruk av tvangsmidler og andre tiltak av inngripende karakter. Utvalget vil i 2013 fortsatt følge PSTs metodebruk tett gjennom dets etterfølgende kontroll.
Under en inspeksjon av en lokal PST-enhet i 2011 oppdaget utvalget at en mengde etterretnings- og saksrelaterte opplysninger var lagret i egne mappestrukturer (på «I-området») på PSTs datanettverk. Etter inspeksjonen stilte utvalget spørsmål til PST om tjenestens praksis for behandling av opplysninger utenfor arbeidsregistret Smart og saksarbeidsverktøyet Smartsak. PST understreket i et brev til utvalget i desember 2011 at tjenesten kun hadde ett etterretningsregister, og at det følgelig ikke skal behandles etterretningsopplysninger utenfor Smart. Tjenesten erkjente likevel at dette hadde skjedd.
Utvalget fulgte opp saken i februar 2012 ved omfattende søk i samtlige lokale PST-enheters del av datanettverket. Søkene viste at omfanget av opplysninger som var behandlet i mappestrukturen var vesentlig større og til dels av en annen og mer bekymringsfull karakter enn det utvalget først hadde fått inntrykk av. På denne bakgrunn stilte utvalget i mars 2012 flere oppfølgingsspørsmål til tjenesten. I PSTs svar i april 2012 ble det uttrykt at det var foretatt undersøkelser i mappestrukturen, og at tjenesten «[b]asert på undersøkelsene er … enig i de vurderinger utvalget kommer med i sitt brev» og at «det ikke [er] ønskelig at informasjon blir liggende uten å bli omfattet av de rutiner for kvalitetssikring og sanering som er implementert i Smart». Tjenesten meldte også at det innen kort tid ville bli satt ned en arbeidsgruppe som skulle lage en ny saksbehandlingsrutine. Denne ville tydeliggjøre hva som skal behandles i Smart, hva som skal behandles i arkiv- og saksbehandlingssystemet DocuLive og begrensninger ved bruk av mappestrukturen. Videre ble det meldt at alle avdelinger og lokale enheter skulle gjennomgå sin informasjon i mappestrukturen. De skulle også overføre alt som ikke kan eller skal være der til riktig plassering i Smart eller DocuLive. Gjenværende informasjon ville bli slettet.
Utvalget uttalte følgende i sine avsluttende merknader til tjenesten i juni 2012:
«Utvalget har vært ukjent med tjenestens bruk av I-området ved behandling av opplysninger. Praksisen har vært uforenlig med forutsetningen om at etterretningsopplysninger ikke skal behandles utenfor Smart. … [Dette] har i praksis ført til at opplysninger er holdt utenfor utvalgets kontroll. … Utvalget har ved gjennomgang av mappestrukturen sett flere eksempler på opplysninger som synes å være behandlet i strid med kravene til nødvendighet, relevans og formålsbestemthet som følger av PST-instruksen §§ 13 og 14. … Utvalget stiller seg kritisk til at DSE ikke har vært klar over omfanget av opplysninger som er behandlet på I-området, men registrerer at det nå vil gjennomføres grep for å rydde opp i dagens situasjon. … Etter utvalgets oppfatning burde tilfredsstillende saksbehandlingsrutiner og internkontroll ha vært på plass på et langt tidligere tidspunkt.»
Også i 2012 har arkiv- og registerkontrollen utgjort en sentral del av utvalgets kontroll med PST. Det er spesielt kravene til opplysningskvalitet, formålsbestemthet, nødvendighet og relevans utvalget kontrollerer – og at opplysningene slettes når vilkårene for behandling av dem ikke (lenger) er til stede. Det er videre viktig å kontrollere at PST foretar individuelle vurderinger av registreringsgrunnlaget, og at opplysninger i arbeidsregisteret slettes når vilkårene for behandling av dem ikke lenger er til stede.
Før hver inspeksjon i DSE gjør sekretariatet søk i arbeidsregisteret Smart og andre systemer. Stikkprøver og utskrifter legges fram for utvalget under inspeksjonene. En stadig større del av utvalgets kontroll skjer på skjerm. Dette har forenklet og forbedret kontrollen. Samtidig har det gjort det enklere for tjenesten å forberede inspeksjonene.
Utvalget har i flere saker påpekt at kravet til individuell vurdering ikke er oppfylt. Utvalgets kontroll med behandling av personopplysninger i PSTs registre har resultert i at tjenesten i 2012 har slettet opplysninger om rundt 120 personer.
Det følger av PSTs retningslinjer § 3-7 at «[a]rbeidsregistreringer som ikke er tilført nye opplysninger etter 5 år skal gjennomgås» og at «[o]pplysningene skal slettes dersom de ikke lenger er nødvendig for formålet».
Utvalget har gjennom stikkprøvekontrollene funnet flere tilfeller der PST ikke hadde slettet opplysninger om personer, til tross for at opplysningene ikke lenger var nødvendige for formålet med behandlingen.
Utvalget har i 2012 kritisert PST for å ha praktisert unntak fra femårsregelen, uten at utvalget har vært kjent med dette. PSTs praksis har medført at opplysninger om gamle og avdøde personer har vært registrert i arbeidsregisteret i helt opp mot 72 år, uten å ha blitt revurdert. Etter denne kritikken har PST endret sin praksis og slettet ni personer fra registeret. PST har i ettertid arbeidet med å merke av personer som er avgått ved døden. Dette har medført at et antall personer er blitt klargjort for sletting fra registeret. PST vurderer å innføre en rutine som fanger opp at personer dør, slik at det kan foretas en ekstraordinær gjennomgang av opplysningene om dem.
I forlengelsen av saken fikk utvalget klarlagt at PST har unntatt tre personkategorier fra revurdering etter femårsregelen, herunder tjenestens kilder og kontakter. PST opplyste at «grunnen til at disse ikke har blitt underlagt en slik type revurdering er fordi de er kjent med sin kontakt med tjenesten» og at «det innen begge feltene [er] utarbeidet regimer for kontinuerlig evaluering». Til dette bemerket utvalget at det har sett flere eksempler på at kontakter for tjenesten er tildelt flere roller i arbeidsregisteret og at kontakter også kan være registrert i overvåkingsøyemed. Det ble påpekt at disse personenes forhold til tjenesten kan oppleves som belastende, og utvalget viste til konkrete eksempler.
Etter utvalgets syn er det uheldig dersom rollen «kontakt» eller «kilde» hindrer revurdering etter femårsregelen, tatt i betraktning at det faktisk kan foreligge negative opplysninger også om disse personene i arbeidsregisteret. Utvalget konkluderte med at PST bør revurdere også kilder og kontakter i henhold til femårsregelen.
I forbindelse med behandlingen av en klage mot PST for ulovlig overvåking, avdekket utvalgets undersøkelser at en lokal PST-enhet behandlet etterretningsopplysninger om klageren i dokumenter som befant seg utenfor arbeidsregisteret, elektronisk lagret på «I-området» i mappestrukturen på PST-nett, samt i dokumenter i journalføringssystemet DocuLive. Sistnevnte dokumenter omhandlet «Innrapportering av trusselaktører mot myndighetspersoner» fra lokale PST-enheter til DSE. Ingen av dokumentene ble funnet av PST selv, noe som ble kritisert av utvalget. Utvalget bemerket at innrapporteringen av etterretningsopplysninger gjennom DocuLive illustrerer rettssikkerhetsmessige betenkeligheter av å bruke DocuLive i etterretningssammenheng, noe utvalget omtalte i årsmeldingen for 2010. Utvalgets bekymring var at kravene som oppstilles i PST-instruksen kan bli illusoriske når etterretningsopplysninger behandles utenfor arbeidsregisteret, særlig fordi det bare er i Smart etterretningsopplysninger blir revurdert etter femårsregelen.
Etter anmodning fra utvalget bekreftet tjenesten for øvrig at den vil ha oppmerksomhet rettet mot bruken av etterretningsopplysninger utenfor arbeidsregisteret. Tjenesten opplyste at DocuLive ikke lenger skulle anvendes til innrapportering av etterretningsopplysninger fra distriktene til DSE, som for fremtiden vil skje gjennom arbeidsregisteret.
Utvalget har i 2012 mottatt 14 klager fra enkeltpersoner rettet mot PST, mot 11 klager i 2011. De fleste av klagene omhandler påstander om ulovlig overvåking. To av klagene var også rettet mot E-tjenesten. Én klage rettet seg i tillegg mot NSM og FSA. Samtlige klager som ikke er avvist på formelt grunnlag, er undersøkt i PST. Ingen av de avsluttede klagesakene har gitt grunnlag for kritikk av tjenesten for ulovlig overvåking.
Det fremgikk av en av klagene at klage var rettet direkte til PST allerede i oktober 2010. Klagen ble den gang verken besvart av PST eller oversendt til EOS-utvalget som rette adressat. Først ett år senere, da klageren purret på PST, ble klagen oversendt til utvalget. Overfor PST viste utvalget til det grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipp om at forvaltningen skal besvare skriftlige henvendelser skriftlig. Utvalget forutsatte at fremtidige henvendelser som tjenesten mottar om angivelig ulovlig overvåking, raskt blir oversendt til EOS-utvalget og at avsenderen får beskjed om dette fra PST. Tjenesten har fulgt opp utvalgets anmodning i forbindelse med senere klager mot PST i 2012.
Utvalgets undersøkelser i en klagesak viste at PST ikke hadde oversendt alle relevante dokumenter om klageren. Utvalget fulgte opp denne saken og oppdaget at tjenestens oversendelser av opplysninger fra egne arkiver, registre og systemer i klagesaker, har vært mangelfulle. Noe av bakgrunnen var at behandling av etterretningsopplysninger på «I-området» har ført til at opplysninger er holdt utenfor undersøkelsene og dermed utvalgets kontroll. Utvalget bemerket at dette var svært lite tilfredsstillende. Utvalget besluttet deretter å undersøke alle tidligere klagesaker som har vært rettet mot PST (1996–2012). PST har på denne bakgrunn tilrettelagt for søkemuligheter i mappestrukturen på PST-nett, slik at utvalget har kunnet foreta søk etter eventuelle opplysninger som kan knyttes til gamle klagesaker som utvalget har avsluttet. Dette arbeidet vil fortsette i 2013.
Utvalget mottok i 2012 en klage fra en person som har vært tiltalt i straffesak der det har vært omfattende bruk av avvergende tvangsmidler i etterforskningen. Klager tok under etterforskningen kontakt med PST og innledet et samarbeid frem til pågripelsen. På grunn av dette samarbeidet ble tiltalen begrenset til å gjelde forhold begått frem til klager ble kontakt for PST. Tjenesten foretok lydopptak av alle samtaler med klageren uten at han ble gjort kjent med dette. Klager anførte at PST i begjæringene om tvangsmiddelbruk unnlot å informere Oslo tingrett om at han hadde inngått et samarbeid med PST som kontakt. På bakgrunn av klagen foretok utvalget undersøkelser i PST, blant annet gjennom å stille skriftlige spørsmål til tjenesten. PST bekreftet overfor utvalget at tjenesten ikke hadde gitt informasjon om samarbeidet til tingretten. I avsluttende brev til PST, skrev utvalget blant annet at det fant det «kritikkverdig at PST unnlot å gi informasjon til Oslo tingrett om at det var inngått et samarbeid med [klager], og dermed også til den offentlig oppnevnte advokaten, selv om [klager] fortsatt hadde status som mistenkt i saken.»
Klager ble underrettet om kritikken av PST ved et avsluttende brev til klagers advokat.
Komiteen viser til at EOS-utvalgets kontroll av PST medførte at PST slettet registrerte opplysninger om 120 personer. Komiteen understreker viktigheten av at tjenestene finner den rette balansen mellom det som kan registreres og det som ikke skal registreres. Komiteen viser til at det ved enkelte registreringer kan være en viss tvil om registreringens legitimitet og at tolkningen av regelverket fra PSTs side kan avvike fra EOS-utvalgets tolkning av regelverket. Komiteen understreker at det i seg selv ikke er kritikkverdig at kontroll medfører slik sletting, men legger til grunn at PST tilpasser seg den lovtolkning EOS-utvalget legger til grunn. Samtidig skal EOS-utvalgets kontroll ikke medføre vesentlige begrensninger på tjenestens skjønn ved vurdering av registrering av opplysninger. Oppfølging av sletterutiner er viktige, og komiteen mener det er nødvendig at tjenesten forholder seg aktivt til sletting av opplysninger som ikke trenger være registrert eller gamle registrerte opplysninger.
Dersom PST mener det er nødvendig med avklaring av hjemmelsgrunnlag for registrering, må dette tas opp tjenestevei til departementet.
Komiteen er tilfreds med at PST i 2012 ikke har suspendert utvalgets innsynsrett og mener det er god praksis for fremtidig kontroll av PST.
Komiteen merker seg at EOS-utvalget peker på at bruken av skjulte tvangsmidler har en økende tendens også i 2012. Komiteen mener det er en naturlig utvikling sett i sammenheng med forventningene tjenesten lever under og et visst økt bevilgningsnivå som muliggjør større grad av forebyggende arbeid for å hindre alvorlig kriminalitet.
Komiteen har merket seg at EOS-utvalget mener det er tvilsomt om straffeprosessloven § 202a hjemler kameraovervåking mot eller på steder som utvalget definerer som private, eksempelvis en inngangsdør. Komiteen viser til at det ved samtlige slike tilfeller er innhentet rettens kjennelse for metodebruken. Definisjon av område som er offentlig og som delvis kan dekke private områder, vil variere fra sak til sak. Komiteen mener det er tilfredsstillende at retten vurderer disse forholdene konkret og legger til grunn at rettens vurdering av hjemmelsgrunnlaget opp mot hver enkelt sak er tilfredsstillende.
Komiteen viser til at EOS-utvalgets kontroll av PST også avdekket etterretningsinformasjon som ikke var registrert i Smart-registeret. Komiteen deler EOS-utvalgets kritikk av PSTs håndtering av disse opplysningene og legger til grunn at disse forholdene er rettet opp. Komiteen viser også til at dette har vært kjent for tjenesten siden 2009 og finner det kritikkverdig at det ikke er ryddet opp i forholdet tidligere. Komiteen deler EOS-utvalgets syn på at kvaliteten på opplysningene registrert i det såkalte «I-området» og hensynet til rettssikkerhet og personvern ikke har vært ivaretatt på en tilstrekkelig måte.
Komiteen viser til at EOS-utvalget gjennom sin kontroll har avdekket flere tilfeller hvor registrering i Smart-registeret er skjedd uten at kravet til individuell vurdering har vært oppfylt. Komiteen viser til at PST har gjennomført endringer som skal medføre at forekomsten av slike tilfeller skal reduseres.
Komiteen merker seg videre at utvalget gjennom stikkprøvekontroll har funnet flere tilfeller der PST ikke hadde slettet opplysninger i henhold til retningslinjer for PST § 3-7. Komiteen understreker viktigheten av at sletterutiner følges opp.
Komiteen viser til at EOS-utvalget har bedt departementet avklare tolkning av hjemmelsgrunnlaget for nektelse av innsyn og avgradering i eldre opplysninger (eldre enn 30 år). Komiteen merker seg at utvalget har satt flere klagesaker i bero i påvente av departementets svar. Komiteen understreker betydningen av departementets snarlige tilbakemelding til utvalget.
Komiteen merker seg at EOS-utvalget har behandlet 14 klagesaker mot PST i 2012 og at ingen av klagesakene har gitt grunnlag for kritikk av tjenesten.