1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens hovedinnhold
- 1.2 Bakgrunn
- 1.3 Barns deltakelse i foreldretvister
- 1.4 Samvær
- 1.5 Samvær med tilsyn
- 1.6 Prosess og saksbehandling i foreldretvister
- 1.7 Kompetanse, prosess og saksbehandling – samvær med tilsyn
Forslag til lov om endringer i lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) har til formål å styrke barneperspektivet i foreldretvister etter barneloven. Forslagene retter seg mot tilfeller der foreldre som ikke bor sammen, er så uenige om foreldreansvar, fast bosted og samvær at sak bringes inn for domstolen. Formålet med forslagene til endringer i barneloven er å styrke barns rettssikkerhet og deltakelse i foreldretvister. Formålet er videre å gi barn bedre beskyttelse i tilfeller der de risikerer å bli utsatt for vold, seksuelle overgrep eller bli behandlet på andre måter som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare.
I denne proposisjonen bruker departementet begrepet «foreldretvister» i stedet for «barnefordelingssaker» som benyttes i dagligtale og juridisk teori. Det nye begrepet understreker for det første foreldrenes eierskap til konflikten. For det andre markerer dette at barn ikke er noe som er til fordeling.
Sentralt for alle barn som står i foreldretvister etter barneloven er forslag om å styrke barnas muligheter for deltakelse i slike saker. Det fremmes også flere forslag som til sammen vil øke rettssikkerheten til de utsatte barna. Forslag til endringer og presiseringer i saksbehandlingsreglene for domstolene og i reglene om samvær med tilsyn skal bidra til at barnets beste ivaretas bedre i alle foreldretvister der barn risikerer å bli utsatt for vold, seksuelle overgrep eller bli behandlet på andre måter som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare. Bedre beskyttelse av barn mot fysisk og psykisk vold (inkludert neglisjering og emosjonell trakassering), seksuelle overgrep og det å være vitne til vold var et viktig utgangspunkt for forslagene.
Departementets lovforslag er tuftet på hensynene til likebehandling av og likeverd mellom foreldre. Likebehandling og likeverd betyr imidlertid ikke at normen kan eller bør være resultatlikhet mellom foreldre i saker om barna. Barneloven og FNs barnekonvensjon forutsetter at barnets beste skal legges til grunn. Lovforslaget styrker barneperspektivet i barneloven samtidig som det ivaretar hensynene til likebehandling og likeverd. Gode oppvekstsvilkår for barn er viktig for at alle barn skal ha like muligheter for deltakelse i samfunnet, både i barne- og ungdomsårene og i voksenlivet. Vi har i de senere årene fått økt kunnskap om de alvorlige konsekvensene dårlige oppvekstsvilkår kan ha for barn, både psykologisk, psykososialt og fysiologisk, samt samfunnsmessig. Kunnskap og forskning viser en sterk sammenheng mellom livsbelastninger i barndommen i form av vold/det å være vitne til vold og fysiske og psykiske lidelser i voksen alder.
Proposisjonen er et viktig skritt for å øke beskyttelsen av de utsatte barna i foreldretvister etter barneloven. Mange av disse barna har eller kan ha behov for bistand av barnevernstjenesten.
Departementet foreslår å endre barneloven for å presisere at også barn under syv år som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal få mulighet til å uttale seg før det tas avgjørelser om personlige forhold for barnet. Forslaget vil bidra til at domstolen i større grad sørger for at også yngre barn får si sin mening i saker om foreldreansvar, bosted og samvær. Det foreslås også å presisere at barn skal få si sin mening om alle relevante spørsmål saken reiser og at barnets mening skal vektlegges i samsvar med alder og modenhet. Det er en forutsetning for å kunne delta og uttrykke sine synspunkter at barnet får tilstrekkelig og relevant informasjon, og departementet foreslår at dette tydeliggjøres i barneloven. I tillegg foreslår departementet en lovfesting av at barn skal informeres om resultatet av saken, og at dommeren får ansvaret for at det skjer. Se lovutkastet til endringer i barneloven §§ 31 og 61 første ledd nr. 4.
Det foreslås ingen materielle lovendringer for når domstolen skal/bør avgjøre at det ikke skal være samvær. Det er likevel slik at departementets forslag og merknader i proposisjonen samlet sett vil bidra til å senke terskelen for når domstolen skal/bør fastsette at det ikke skal være samvær, og departementet har derfor valgt å omtale dette i proposisjonen selv om det ikke fremmes et konkret lovforslag. Departementet forutsetter at domstolen i større grad skal avgjøre samværssaker ut fra forholdene her-og-nå, og at barnets subjektive opplevelser skal tillegges større vekt. Det forutsettes videre at det ikke skal fastsettes samvær mot barnets vilje, heller ikke med tilsyn, før barnets og familiens situasjon er tilstrekkelig belyst.
I tilfeller der domstolene legger til grunn at det er fare for at barnet utsettes for vold eller seksuelle overgrep og/eller det er fare for retraumatisering av barnet, skal domstolen etter gjeldende rett ikke fastsette samvær, heller ikke med tilsyn. Enkelte ganger kan det være mer uklart hvorvidt det har forekommet eller er risiko for vold eller seksuelle overgrep. Departementets forslag og merknader innebærer at domstolen i enda større grad skal sikre at foreldretvister der det er påstander om at barn risikerer å bli utsatt for vold, seksuelle overgrep eller bli behandlet på andre måter som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare, belyses bredt før det tas en avgjørelse om samvær.
Etter det departementet kjenner til, fastsetter domstolen forholdsvis sjelden andre vilkår enn tilsyn. Departementet foreslår en presisering i barneloven som tydeliggjør at det i avtale/dom også kan settes vilkår som gjelder krav til foreldrene om aktiviteter og tiltak for å styrke foreldrefunksjoner og foreldresamarbeid. Dette kan for eksempel gjelde vilkår om ruskontroll, behandling for rusproblemer og sinnemestringskurs. Se lovutkastet med forslag til endringer i barneloven § 43 tredje ledd.
Domstolen har adgang til å pålegge det offentlige å oppnevne en tilsynsperson ved samvær. Departementet foreslår en tilføyelse i barneloven om at hovedformålene i slike tilfeller skal være henholdsvis beskyttelse og støtte, og at dette blir bestemmende for et nivåinndelt tilsyn:
Beskyttet tilsyn, der forelder/barn overvåkes under samværet.
Støttet tilsyn, der det er forsvarlig med mer fleksible løsninger.
Beskyttet tilsyn vil være mest omfattende, og innebærer at barnet og samværsforelder overvåkes under hele samværet. Dette er mest aktuelt i saker der det har vært problematikk knyttet til vold, rus og psykiske lidelser som kan påvirke foreldrefunksjonene (herunder personlighetsforstyrrelser), men der forholdene likevel er slik at det er til barnets beste med samvær.
Støttet tilsyn er et mindre omfattende tiltak, og kan fastsettes der det ikke er behov for overvåking under hele samværet. Støttet tilsyn vil særlig være aktuelt i saker der foreldrene har så store problemer med å samarbeide at dette svekker foreldrefunksjonene.
Hovedforskjellen mellom gjeldende ordning og den foreslåtte ordningen er at tilsynet blir nivåinndelt og at barnets behov i større grad avgjør hva slags tilsyn som skal pålegges, videre at timeantallet øker ved støttet tilsyn, hhv. 32 timer ved støttet tilsyn og 16 ved beskyttet tilsyn. Domstolen avgjør hvor mange timer tilsyn det er behov for i den enkelte sak.
Departementet foreslår at det innføres et nytt vilkår om at barnets behov må tilsi samvær med tilsyn for at domstolen skal kunne gi pålegg om dette. Forslaget er ment å forplikte domstolen til å gjøre en mer konkret vurdering av hvorvidt tilsyn er et egnet virkemiddel for å oppnå formålet om beskyttelse/støtte. Det generelle vilkåret om barnets beste i barneloven vil fortsatt gjelde. Samtidig opprettholdes vilkåret etter gjeldende barnelov om at det må foreligge «særlege høve» for at retten kan fastsette samvær under tilsyn med offentlig oppnevnt tilsynsperson.
Det foreslås at den kommunale barnevernstjenesten får ansvar for oppnevning av tilsynsperson og oppfølging ved beskyttet tilsyn, mens Bufetat beholder/får ansvaret ved støttet tilsyn.
Det foreslås endringer i barnelovens regler om prosess og saksbehandling som skal sikre at barnets beste ivaretas bedre i foreldretvister der barn risikerer å bli utsatt for vold, seksuelle overgrep eller bli behandlet på andre måter som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare. Forslagene gjelder:
Mekling: Departementet foreslår en presisering av at dommeren under saksforberedelsen bare skal mekle der saken er egnet for det, jf. barneloven § 61 første ledd nr. 1.
Sakkyndig: Departementet foreslår en presisering av at det bør oppnevnes en sakkyndig etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 i saker der det er risiko for at forelder har problematikk knyttet til vold, rus eller psykiske helsetilstander som kan påvirke foreldrefunksjonene (herunder personlighetsforstyrrelser).
Departementet foreslår at staten skal dekke kostnadene til sakkyndig utredning etter barneloven § 61 første ledd nr. 3, jf. § 61 andre ledd.
Representant/advokat for barnet: Departementet foreslår en presisering av at bestemmelsen i barneloven § 61 første ledd nr. 5 om representant for barnet, kan være aktuell å bruke i saker der det er risiko for at barnet kan bli utsatt for vold, seksuelle overgrep eller bli behandlet på andre måter som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare, og der det er usikkert om barnets interesser blir tilstrekkelig ivaretatt under domstolsprosessen.
Fritak for taushetsplikt for barnevernstjenesten: Departementet foreslår å lovfeste et fritak i en ny § 61 a i barneloven for ansatte i barnevernstjenesten som avgir vitneforklaringer i foreldretvister etter barneloven i saker for domstolen.
Foreløpig avgjørelse: Departementet foreslår en endring i barneloven § 60 som innebærer at retten plikter å treffe foreløpig avgjørelse der en av partene krever det og det er en risiko for at barnet kan bli utsatt for vold eller bli behandlet på andre måter som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare. I dag er det opp til domstolen å vurdere om den skal treffe en foreløpig avgjørelse i den enkelte sak.
Tvangsbot: Manglende oppfyllelse av fastsatt samvær kan normalt tvangsfullbyrdes ved tvangsbot overfor bostedsforelderen. Departementet foreslår en presisering i barneloven § 65 andre ledd som skal sikre at samvær ikke tvangsfullbyrdes når det foreligger «umulighet», herunder risiko for at barnet kan bli utsatt for vold eller bli behandlet på annen måte som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare.
Departementet mener at det foreligger tilstrekkelig kunnskap, forskning og erfaring som tilsier at det er behov for lovendringer og andre tiltak for å styrke barneperspektivet i foreldretvister etter barneloven. Noen høringsinstanser etterlyser mer forskning på dette området. Departementet understreker at nødvendige lovendringer ikke bør utsettes i påvente av ytterligere forskning.
Departementet mener det er behov for å endre reglene i barneloven om prosess og saksbehandling for å sikre at domstolene ivaretar de særlige behovene i foreldretvister med vold- og overgrepsproblematikk. Det synes i praksis å være utfordringer knyttet til å få disse sakene godt nok belyst, videre utfordringer knyttet til valg av virkemidler under saksbehandlingen. Dette gjelder blant annet spørsmålet om saken er egnet for mekling, om det bør oppnevnes tradisjonell sakkyndig til å utrede saken og om det bør oppnevnes en representant for barnet. I saker med vold- og overgrepsproblematikk er det viktig å sikre at barnet ikke blir utsatt for skade eller fare, og bruken av foreløpig avgjørelse er ofte et egnet virkemiddel. Saker der et barn risikerer å bli utsatt for vold, seksuelle overgrep eller bli behandlet på andre måter som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare byr på faglige utfordringer, og forholdet mellom de ulike regelverkene på området og til dels overlappende ansvarsområder for offentlige instanser, oppleves av mange som vanskelig.
Ordningen med offentlig oppnevnt tilsynsperson var ved etableringen ment å være snever. Bruken har imidlertid økt år for år etter at den ble innført i 2007, og mye tyder på at tilsyn nå brukes i større omfang enn det som var forutsatt ved etableringen. Departementet har de siste årene gjennom forvaltningskontrollen på dette området fått innsikt i praksis og avdekket behov for endringer. Det ble på denne bakgrunn foretatt en bred gjennomgang i departementet av ordningens ulike sider.
Departementet ser at det er behov for å se nærmere på forholdet mellom barneloven og barnevernloven. Mange høringsinstanser ønsker dette.
Det offentliges inngrep overfor foreldre og barn er i hovedsak regulert i barnevernloven. Barneloven er i hovedsak en privatrettslig lov og regulerer forholdet mellom private. Etter barneloven har barnet og den forelder som ikke bor sammen med barnet rett til samvær. Dersom samvær ikke er til barnets beste, skal domstolen fastsette at det ikke skal være samvær. Samværsretten kan videre innskrenkes ved at det avtales eller fastsettes vilkår, herunder samvær med tilsyn.
Departementet har i denne proposisjonen valgt å følge opp forslaget om fritak for taushetsplikt for ansatte i kommunal barnevernstjeneste ved behandling av foreldretvister etter barneloven i saker for domstolen. Departementet vil imidlertid se nærmere på øvrige forslag om barnevernstjenestens rolle og spørsmålet om rett/plikt for dommere til å melde fra til barnevernstjenesten ved mistanke om omsorgssvikt. Dette bør skje i forbindelse med en gjennomgang av forholdet mellom barneloven og barnevernloven.
Departementet fastholder forslaget om å endre bestemmelsene om barns deltakelse slik det er foreslått i høringsnotatet.
Departementet foreslo å synliggjøre at også yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i en sak som berører ham eller henne. Departementet foreslo videre en presisering slik at samvær også blir nevnt som eksempel på et personlig forhold som barnet skal få anledning til å uttale seg om. Departementet foreslo også at det presiseres at barnet skal høres om foreldreansvaret.
De foreslåtte endringene vil bidra til en bedre oppfyllelse av Norges forpliktelser etter barnekonvensjonen og være i tråd med generelle kommentarer og merknader til Norges rapporter fra FNs barnekomité.
Departementet finner videre at det på bakgrunn av den praksis i domstolene som er avdekket er behov for en presisering i barneloven § 31 andre ledd, om at barn yngre enn syv år som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal gis anledning til å uttale seg før det tas en avgjørelse som berører ham eller henne. I tillegg foreslås det å presisere i bestemmelsen at barna skal informeres før høringen.
Enkelte høringsinstanser er uenige i forslaget om å presisere at også barn under syv år skal gi sine synspunkter i saker etter barneloven, og mener bestemmelsen vil legge utilbørlig press på de yngste barna om å uttale seg. Departementet vil presisere at barnet må gis tilstrekkelig informasjon om at det ikke behøver å uttale seg. Det å gi uttrykk for sine synspunkter er et valg barnet har, ikke en forpliktelse.
Departementet er enig med de høringsinstansene som påpeker viktigheten av at de som snakker med barna har nødvendig kompetanse på området. Dette gjelder særlig samtaler med de aller yngste barna og samtaler om vold og overgrep, som er spesielt utfordrende.
Departementet understreker viktigheten av at det benyttes egnede sakkyndige for innhenting av barnets mening i saker der det er behov for det.
Departementet vil understreke viktigheten av at barns rett til deltakelse og å gi uttrykk for sine synspunkter blir gjennomført for alle barn. Det må tilrettelegges for at barn med nedsatt funksjonsevne og barn som ikke snakker norsk gis mulighet til å gi uttrykk for sine synspunkter på lik linje med andre.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å endre barneloven § 31 andre ledd, slik at også samvær og foreldreansvar angis som eksempler på personlige forhold barnet skal få anledning til å uttale seg om.
Innhenting av barnets synspunkter og tilstrekkelig vektlegging av barnets mening er viktige bidrag for å sikre forsvarlig behandling av foreldretvister etter barneloven. I foreldretvister etter barneloven er det nødvendig å lytte til barnets stemme for å få innsikt i hva som kan skape mest mulig trygghet, stabilitet og forutsigbarhet for barnet. Det følger av barnekonvensjonen artikkel 12 at barnet skal høres om «alle forhold som vedrører barnet», hvilket innebærer at barn må gis mulighet til å gi sine synspunkter på alle spørsmålene saken reiser som vedrører barnet, herunder samvær. Når barn ikke får gi sine synspunkter på alle forhold saken gjelder, kan det bidra til at saker ikke blir godt nok opplyste og innebære en fare for avgjørelser/forlik som ikke er til barnets beste. Departementet presiserer at det ikke er i tråd med barnekonvensjonen kun å høre barn om fast bosted, dersom domstolenes avgjørelse også omhandler samvær.
På denne bakgrunn foreslår departementet derfor en presisering i barneloven § 31 andre ledd første punktum, slik at samvær også blir nevnt som eksempel på et personlig forhold som barnet skal få anledning til å uttale seg om. Formålet er å tydeliggjøre gjeldende rett. Departementet foreslår også at det presiseres at barnet skal høres om foreldreansvaret.
Departementet ønsker på bakgrunn av høringen å fremme et forslag i barneloven § 31 andre ledd om at barnets mening i avgjørelser om personlige forhold skal tillegges vekt i samsvar med alder og modenhet.
Forslaget om en ny bestemmelse hvor beslutningstakeren (dommeren) får ansvar for at barnet blir orientert om utfallet av saken og forklart hvordan barnets ønske/mening er tatt hensyn til, er fremmet for å bringe norsk rett bedre i samsvar med barnekonvensjonen.
Departementet foreslår at tilbakemeldingsplikten plasseres i barneloven § 61 første ledd nr. 4.
Det følger av barneloven § 43 første ledd tredje punktum at det ikke skal være samvær når dette ikke er til barnets beste. Det foreligger lite praksis knyttet til barneloven § 43 første ledd tredje punktum. Høyesterett uttaler at det skal «ganske tungtveiende grunner» til for å nekte samvær mellom en forelder og et barn.
Departementet legger til grunn at formuleringen «ganske tungtveiende grunner» er egnet til å belyse det generelle utgangspunktet om at barn og foreldre har en samværsrett, forankret i menneskerettighetene. Det avgjørende vilkåret/hensynet skal imidlertid være barnets beste.
Det følger av barneloven § 48 at avgjørelser om foreldreansvar, bosted og samvær og saksbehandlingen av slike saker skal «først og fremst rette seg etter det som er best for barnet». Ved avgjørelser skal det tas hensyn til at barnet «ikkje må bli utsett for vald eller på anna måte bli handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa vert utsett for skade eller fare», jf. barneloven § 48 andre ledd. Hensynet til å beskytte barn mot vold, overgrep, psykisk mishandling og det å være vitne til vold må dermed få avgjørende betydning i foreldretvister etter barneloven. Departementet er enig i at den omstendighet at barnet klart motsetter seg å ha samvær med forelder, normalt må anses som en «ganske tungtveiende grunn».
I høringsnotatet 21. juni 2012 uttalte departementet at teoretiske antakelser om «at det er bra for barn å kjenne sitt opphav», må anvendes med stor varsomhet i samværssaker med alvorlig problematikk fordi barnets konkrete behov skal være avgjørende.
Etter departementets syn bør «antakelser basert på et biologisk prinsipp» ikke legges til grunn ved anvendelsen av barnelovens regler om samvær, og domstolen må sikre at saken utredes slik at barnets beste og barnets behov kartlegges – og at barnets mening om situasjonen her og nå tillegges tilstrekkelig vekt i avgjørelsen.
Nedenfor har departementet merknader til noen særlige situasjoner hvor samvær ikke skal/bør fastsettes.
Fiktiv identitet, sperret adresse og relokalisering er blant de tiltak som kan settes inn for å beskytte personer som er utsatt for alvorlige trusler.
Departementet tydeliggjør med dette at det i tilfeller der en forelder har utsatt bostedsforelder og/eller barnet for slike trusler at det er iverksatt beskyttelsestiltak, ikke bør fastsettes samvær.
I saker der domstolene etter en bevisvurdering legger til grunn at barnet har vært utsatt for eller vitne til alvorlige forhold som vold og overgrep og det er fare for gjentakelse eller retraumatisering av barnet, må gjeldende rett forstås slik at det ikke skal fastsettes samvær, heller ikke med tilsyn.
Departementet finner det klart at barnets menneskerettslige vern mot beskyttelse i tilfeller hvor det foreligger risiko for bortføring bør gå foran barnets og forelders rett til samvær. Vilkår for samvær vil ikke være tilstrekkelig til å eliminere risiko for bortføring, og departementet mener at en offentlig oppnevnt tilsynsperson verken skal eller kan være noen garantist for barnets sikkerhet. Skjerming av barnet bør være løsningen i saker der det foreligger risiko for bortføring.
Departementet mener det kan være behov for en innstramming av praksis på dette punkt.
Departementet opprettholder også anbefalingen fra høringsnotatet om at barn som for tiden ikke ønsker samvær, ikke skal pålegges dette før saken er tilstrekkelig utredet og barnets og familiens situasjon er tilfredsstillende klarlagt. Det er viktig at bakgrunnen for barnets vegring undersøkes.
Det var bred støtte til departementets føringer i høringsnotatet om at barn ikke skal tvinges til samvær.
Barns motvilje mot samvær må lede til at domstolen sørger for at saken utredes grundig. Departementet mener at eventuelt samvær ikke bør fastsettes før domstolen har sikret at saken er tilstrekkelig utredet når det gjelder årsakene til at barnet vegrer seg, primært ved sakkyndig utredning og samtaler med barnet.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet og foreslår at ordene «vilkår for gjennomføringa av samværsretten» erstattes med «vilkår for samvær».
Domstolen skal fastsette at det ikke skal være samvær der samvær ikke er til barnets beste, og domstolen bør dermed ha en vid adgang til «det mindre», det vil si å stille vilkår for samvær. Departementet klargjør med dette at domstolen kan stille vilkår som ikke bare direkte er knyttet til praktiske forhold ved gjennomføring av samværet, men også vilkår for å styrke foreldrefunksjoner og foreldresamarbeid slik at det sikres at samværet er til barnets beste. Slike vilkår kan gjelde bl.a. ruskontroll.
Departementet viser til at det vil være domstolen som må vurdere og ta stilling til hvilke typer vilkår som det er adgang til og ønskelig å stille etter loven på bakgrunn av omstendighetene i den enkelte sak.
Departementet er enig i at der det i saker for domstolen er satt vilkår med tanke på atferdsendring, må domstolens belysning av saken og avgjørelsens innhold ta hensyn til dette. Det er spesielt viktig å ta dette i betraktning før ordinært samvær eventuelt fastsettes etter en periode med samvær på bestemte vilkår.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om innføring av et nytt vilkår om at barnets behov må tilsi samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson for at domstolen skal kunne pålegge dette.
Departementet viser til at domstolens praksis tilsier at det er behov for å styrke barneperspektivet.
Departementets forslag om å endre loven, for derigjennom å bidra til en justering av rettspraksis, gjelder tilføyelsen av et nytt materielt vilkår som skal gjelde i tillegg til det generelle vilkåret barnets beste. Forslaget vil dermed ha en rettslig funksjon.
Departementet finner bred støtte i høringen for at vilkåret vil innebære at barneperspektivet styrkes i saker der det gis pålegg om samvær med tilsyn. Det nye vilkåret innebærer at domstolen må gjøre en mer konkret vurdering av barnets behov her-og-nå for henholdsvis beskyttelse eller støtte. Vilkåret innebærer at domstolen må vurdere om tilsyn er egnet til å oppnå beskyttelse av eller støtte for barnet. Innføring av et vilkår om barnets behov vil gi større sikkerhet for at det er det spesifikke barnets behov som blir gjenstand for domstolens vurdering.
Departementet legger til grunn at forslaget om innføring av et materielt vilkår om barnets behov vil lede til at barn i større grad høres om samvær og om tilsyn.
Der barnet tidligere har hatt samvær, må barnets opplevelse av samværet få stor betydning. Departementet mener at det må legges et mer kortsiktig perspektiv til grunn når domstolen skal avgjøre om det for tiden er til barnets beste med samvær.
Departementet understreker at forslaget om vilkåret barnets behov ikke er ment å erstatte vilkåret barnets beste i de aktuelle sakene. Vilkåret om at samvær først og fremst skal rette seg etter det som er best for barnet, jf. barneloven § 48 første ledd, vil fortsatt gjelde som et selvstendig vilkår også for anvendelsen av barnelovens bestemmelse om samvær med tilsyn. Dersom innføring av vilkåret barnets behov i den nevnte bestemmelsen også leder til at barneperspektivet generelt styrkes i foreldretvister etter barneloven og at flere barn høres i samværssaker, er dette i så fall en positiv effekt av forslaget.
Det vil være opp til domstolen, innenfor de rammer som foreligger, å ta stilling til antall timer etter en vurdering av forholdene og behovene i den enkelte sak. Domstolens vurderinger av barnets behov for samvær/tilsyn må knyttes opp til formålet med tilsyn og dermed hvilken form for tilsyn som bør fastsettes.
Departementet mener at der barnet har behov for beskyttelse, vil for omfattende samvær kunne bli en belastning for barnet. Det understrekes at antall timer, henholdsvis 16 timer ved beskyttet tilsyn og 32 timer med støttet tilsyn (som foreslås regulert i forskrift, som i dag) er det maksimale antall timer som kan fastsettes for ett år i en sak. Departementet viser til at det blir domstolen som, innenfor taket, avgjør hvor mange timer tilsyn det er behov for.
Departementet viser til at det var hensikten med forslaget i høringsnotatet at vilkårene skal være kumulative, det vil si at begge vilkår må være oppfylt for at domstolen skal kunne pålegge det offentlige å oppnevne tilsynsperson, dvs. både «særlege høve» og «omsynet til barnet sine behov». Tilsyn i regi av det offentlige er inngripende overfor forelder, og også overfor barnet. Dette er hovedbegrunnelsen for at det stilles vilkår om «særlege høve», og at vilkåret foreslås videreført. Departementet har også tatt i betraktning at dersom vilkåret «særlege høve» eventuelt skulle tas ut av loven, ville dette kunne få uønskede konsekvenser for praktiseringen av bestemmelsen, noe som ikke er utredet.
Dersom det er tilstrekkelig at privat tilsyn iverksettes for at formålene med tilsynet oppnås og dette er til barnets beste, bør dette benyttes fremfor offentlig oppnevnt tilsynsperson.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at beskyttelse er ett av to hovedformål med tilsynsordningen i barneloven. Beskyttelsen skal gi vern, men også skape en følelse av trygghet, både fysisk og psykisk. Videre vil tilstedeværelsen av en tilsynsperson, tilsynspersonens observasjoner og rapporteringsplikten sikre at barnets opplevelse av å bli beskyttet, og eventuelle opplevelse av ikke å bli beskyttet, videreformidles. Beskyttet tilsyn vil være den mest omfattende form for tilsyn og forutsetter at barnet og samværsforelder overvåkes under hele samværet.
Beskyttet tilsyn er aktuelt i familier der det har vært noe problematikk knyttet til vold, rus eller psykiske lidelser, men der samvær til tross for dette vil være til barnets beste. Enkelte høringsinstanser er skeptiske til innføring av beskyttet tilsyn av frykt for at slikt tilsyn kan fungere som en «sovepute» for domstolen til å fastsette samvær med tilsyn i tilfeller der domstolen heller skal/bør fastsette at det ikke skal være samvær.
Forslagene i denne proposisjonen har som formål å styrke barneperspektivet og sikre at saker om blant annet samvær blir bedre belyst.
Det er et formål med lovendringene å senke terskelen for å nekte samvær helt.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at et annet hovedformål med tilsyn skal være veiledning til samværsforelder og/eller støtte til samværsforelderen og barnet ved samvær. Støttet tilsyn vil være særlig aktuelt i tilfeller der det er vedvarende konflikt mellom foreldre og ved kontaktetablering mellom barnet og samværsforelder. Denne form for tilsyn vil være et mindre omfattende tilsyn, som kan anvendes i saker der det ikke foreligger et behov for overvåking under hele samværet. Støttet tilsyn gir dermed rom for mer fleksible løsninger.
Det er en forutsetning at tilsynspersonen er i tett dialog med samværsforelder og barnet. Dette gjelder også dersom samvær dels kan skje uten tilsynsperson til stede. Tanken med støttet tilsyn er at det vil kunne skje en gradvis overgang til samvær med privat tilsyn eller samvær uten tilsyn dersom dette er til barnets beste.
Departementet understreker at støttet tilsyn ikke skal benyttes der barnet har behov for beskyttelse. Barnets behov og barnets beste skal være styrende også når domstolen fastsetter støttet tilsyn.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at dommeren under saksforberedelsen bare skal mekle i saker som er egnet for det, § 61 nr. 1 første punktum.
Da saksbehandlingsreglene ble innført i 2004 ble det i forarbeidene til loven gjort rede for at ikke alle saker egner seg for mekling.
Katrin Kochs evaluering (2008) viser at det mekles i saker som ikke er egnet for det.
Departementet mener det kommer klart fram av både ovennevnte undersøkelse og høringsuttalelser at det i dag mekles i saker som ikke er egnet for det, videre at verdifull tid går med i forsøk på å oppnå forlik i saker som likevel ender med hovedforhandling.
Dette tilsier etter departementets mening at det er behov for å tydeliggjøre i lovteksten at ikke alle saker egner seg for mekling. En endring i lovteksten der det fremgår tydelig at det skal vurderes om saken er egnet for mekling, vil etter departementets mening kunne føre til større bevissthet om at ikke alle saker skal mekles. Etter departementets vurdering vil forslaget føre til at flere saker blir grundigere belyst, til barnets beste.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å tydeliggjøre at det bør oppnevnes sakkyndig etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 i saker der det blant annet er påstander som gjelder vold, overgrep, rus og psykiske lidelser, og der saken ikke er tilstrekkelig opplyst på annen måte.
Departementet mener det er spesielt viktig at sakkyndige bistår dommeren med å få opplyst saken i de tilfeller det fremmes påstander om vold, seksuelle overgrep, rus eller psykiske lidelser, der heller ikke saken på annen måte er tilstrekkelig opplyst. Departementet opprettholder derfor forslaget fra høringsnotatet om presiseringer i ordlyden i barneloven § 61 første ledd nr. 3. Dette forslaget må sees i sammenheng med forslag om at staten skal dekke utgifter til sakkyndig etter barneloven § 61 første ledd nr. 3.
Dagens regler der partene selv er ansvarlige for å dekke kostnadene ved sakkyndig bistand etter barneloven § 61 første ledd nr. 3, kan innebære en fare for dreining bort fra bruk av tradisjonell sakkyndig, også i saker der det er behov for grundigere utredning. I saker der sakkyndig bistand etter § 61 første ledd nr. 3 ikke dekkes under ordningen om fri rettshjelp, kan det i praksis være fare for at dommeren i sin vurdering tar hensyn til partenes betalingsevne og således lar denne veie tyngre enn utredningsbehovet i saken. Det er viktig at det faktiske avgjørelsesgrunnlaget er forsvarlig for å sikre avgjørelser til barnets beste, noe som også kan forhindre unødige gjentatte søksmål. Forslaget om at staten skal dekke utgiftene også etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 har som konsekvens at hensynet til partenes økonomi ikke vil få betydning for behandling av sakene.
Etter departementets vurdering bør staten dekke kostnadene til sakkyndig bistand etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 i alle barnelovssaker der det «trengs». En eventuell ny regel bør, som i dag, gjelde uavhengig av om retten oppnevner sakkyndig på begjæring av en eller begge parter eller av eget tiltak, se forslag til § 61 andre ledd første punktum.
Departementet viste i høringsnotatet til at bestemmelsen om å oppnevne en representant for barnet kan være aktuell å bruke i saker med volds- og overgrepsproblematikk der det er usikkert om barnets interesser blir tilstrekkelig ivaretatt under rettsprosessen eller det er særlige behov hos barnet som tilsier dette.
Departementet opprettholder forslaget om å tydeliggjøre i lovteksten når det kan oppnevnes en advokat eller annen representant for barnet, forslagets § 61 første ledd nr. 5.
Flere høringsinstanser mener denne ordningen er lite brukt, og det stilles spørsmål ved om endringen vil føre til økt bruk av en egen representant for barna.
Departementet mener det ikke er formålstjenlig å gjøre bestemmelsen om til en pliktbestemmelse som skal gjelde i alle saker som går til hovedforhandling.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at ansatte i barnevernstjenesten ikke skal ha lovbestemt taushetsplikt når de skal avgi vitneforklaring eller uttale seg i foreldretvister etter barneloven. Ansatte i barnevernstjenesten kan ha opplysninger om barnet og familien som kan være av vesentlig betydning for å belyse saker etter barneloven om fordeling av foreldreansvar, fast bosted og samvær. Barnevernstjenestens viktigste oppgave i en foreldretvist vil således være å bidra til sakens opplysning ut fra deres kjennskap til barnet og familien. En vitneforklaring fra barnevernstjenesten vil nettopp ivareta dette formålet. Departementet understreker at forslaget innebærer en lovfesting i tråd med gjeldende praksis. Departementet mener oppgaven som vitne kan forenkles og tydeliggjøres ved å lovfeste at ansatte i barnevernstjenesten uten hinder av taushetsplikt kan uttale seg til retten i en foreldretvist.
I høringsnotatet ble det foreslått at fritak skal gis når dette er til barnets beste. Flere høringsinstanser har uttalt at dette vilkåret er unødvendig, all den tid all saksbehandling skal være til barnets beste. Departementet foreslår at vilkåret utgår, og viser til at den generelle regelen i barneloven er at all saksbehandlingen skal være til barnets beste, jf. barneloven § 48.
Departementet går inn for at bestemmelsen, som sier at barnevernstjenesten uhindret av taushetsplikt kan gi opplysninger til domstolen i foreldretvister etter barneloven, knyttes til saksbehandlingsreglene og plasseres i en ny § 61 a i barneloven.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å endre bestemmelsen om foreløpig avgjørelse i § 60 første ledd i barneloven. Departementet foreslo i høringsnotatet å endre bestemmelsen og presisere at det skal tas foreløpig avgjørelse i saker der det er risiko for vold eller overgrep, dersom en av partene krever det.
Departementet finner at det er behov for å sikre at retten vurderer risikoen for at barnet blir utsatt for vold og/eller seksuelle overgrep når det er påstander om dette. Det fremgår av barneloven § 48 andre ledd at retten ved avgjørelser etter barneloven skal ta særlig hensyn til at barnet ikke må utsettes for vold eller annen risiko for skade på sin fysiske og psykiske helse. Når det fremmes påstander om vold og/eller seksuelle overgrep, er det derfor et overordnet hensyn å undersøke påstandene på en betryggende måte. Dersom det foreligger slik risiko, vil retten være forpliktet til å realitetsbehandle begjæringen. Dette gjelder uavhengig av om sak er reist.
Departementet viser også til barnekonvensjonens utgangspunkt om at staten har det overordnede ansvaret for å beskytte barn og unge mot «alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting, herunder seksuelt misbruk».
Departementet foreslår at det innføres en plikt for retten til å treffe foreløpig avgjørelse der «det er ein risiko for at barnet blir utsett for vald eller på anna vis handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa blir utsett for fare eller skade».
Retten har et selvstendig ansvar for sakens opplysning. Det er opp til retten å vurdere bevisene og ta stilling til om det foreligger en risiko for vold eller overgrep. Bevisvurderingen må ta utgangspunkt i de opplysninger som finnes. Utgangspunktet for bevisvurderingen vil ofte være partenes forklaringer. Det følger av § 31 at barn som er store nok til å danne seg egne synspunkter som utgangspunkt skal høres, og at barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med alder og modenhet.
Etter departementets syn vil det i behandlingen av foreløpige avgjørelser med påstander om vold og/eller seksuelle overgrep være nødvendig å praktisere et beviskrav der det foretas en avveining av hva som lar seg bringe på det rene i saken og hva som står på spill. Å bli anklaget for vold og/eller seksuelle overgrep vil være belastende for den det gjelder, og en foreløpig avgjørelse som legger dette faktum til grunn og eksempelvis fastsetter at det ikke skal være samvær mellom barn og forelder for en viss tid, vil kunne oppleves negativt. På den annen side er vold og/eller seksuelle overgrep mot barn så skadelig at barnet har krav på umiddelbar beskyttelse.
Beviskrav og -vurderinger må ikke være for strenge i tilfeller hvor det foreligger en risiko for vold og/eller seksuelle overgrep, og domstolen skal ta stilling til hvorvidt det skal fattes en foreløpig avgjørelse.
Departementet opprettholder intensjonen i høringsnotatets forslag om bedre beskyttelse av barn mot blant annet vold og seksuelle overgrep, og foreslår en endring i barneloven § 65 andre ledd. I forslaget til lovendring går det fram at det ikke skal fastsettes tvangsbot der det foreligger umulighet, herunder der barn risikerer å bli utsatt for vold, seksuelle overgrep eller bli behandlet på andre måter som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare. Begrunnelsen for forslaget er å tydeliggjøre at barnets rett til beskyttelse mot fysisk eller psykisk fare og skade veier tyngre enn voksnes rett til samvær. Det er derfor nødvendig med en presisering i barneloven slik at retten ikke treffer pålegg for å fremtvinge en samværsrett som innebærer at barn risikerer å bli utsatt for vold, seksuelle overgrep eller bli behandlet på andre måter som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare.
Departementet fastholder forslaget fra høringsnotatet om at det klargjøres i loven at domstolen har en plikt til å bestemme formål/tilsynsform og fastsette nødvendige bestemmelser om iverksetting. Dette vil legge til rette for mer effektiv gjennomføring av pålegg, noe som normalt vil være forventet av foreldrene og barnet, og i mange tilfeller også forutsatt av domstolen.
Departementet fastholder videre forslaget fra høringsnotatet om at hovedformålene skal være henholdsvis beskyttelse og støtte, og at dette blir utgangspunkt for et nivåinndelt tilsyn. Det foreslås at de to formene for tilsyn nedfelles i loven slik at domstolen ikke står fritt til å bestemme hvilke former for tilsyn som kan pålegges. Det nærmere innholdet i de to hovedformene for tilsyn kan reguleres i forskrift dersom det er behov for dette.
Departementet mener videre at domstolen i pålegget skal fastsette de mest sentrale og nødvendige bestemmelser for iverksetting. Det vil i alle saker være behov for å fastsette varighet og antall timer, forslaget § 43a andre ledd. Departementet foreslo i høringen at domstolen også skulle fastsette tid og sted, men har kommet til at dette ikke bør følges opp i lovforslaget. Det er likevel slik at domstolen kan fastsette ytterligere bestemmelser ved behov. Domstolen skal rådføre seg med oppnevnende myndighet før pålegget gis. Domstolen bør som hovedregel overlate til oppnevnende myndighet å utpeke en bestemt tilsynsperson.
Departementet understreker at foreldre ikke kan inngå en avtale som utløser en plikt for det offentlige til å oppnevne en tilsynsperson.
Foreldre kan fortsatt inngå avtaler om privat tilsyn.
Departementet foreslår i tråd med høringsnotatet en tilføyelse i barnelovens bestemmelse om samvær med tilsyn slik at det fremgår av ordlyden at pålegg kan gis i dom, eller i foreløpig avgjørelse i kjennelse etter barneloven § 60. Departementet foreslår videre at pålegg kan nedfelles i rettsforlik.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at det innføres en begrunnelsesplikt ved pålegg. I forarbeidene forutsettes at formålet med samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson og tilsynspersonens oppgaver angis i pålegget. Erfaringer viser at dette i liten grad følges opp tilfredsstillende i praksis. Dette har blant annet sammenheng med at det i dag heller ikke gjelder formkrav. Departementet vil gjennom forslaget blant annet sikre at domstolene sørger for at sakene belyses godt, og samtidig sikre at påleggene gir grunnlag for rask iverksetting. Formkrav og krav om begrunnelse, som innebærer mulighet for reell innsikt i rettspraksis, innebærer også at viktige rettssikkerhetsgarantier kan oppfylles.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at pålegg om tilsyn normalt ikke bør ha en varighet utover ett år.
Departementet foreslår at domstolen skal fastsette tilsynets varighet.
Tilsyn må anses som et inngrep i samværsretten, og inngrepet bør ikke fastholdes i lengre tid enn formålet med tilsynet og behovene i saken tilsier. Departementet ønsker en endring i praksis dit hen at det legges et mer kortsiktig perspektiv til grunn når domstolen skal avgjøre om det for tiden er til barnets beste med samvær.
Departementets syn er at et pålegg om samvær med tilsyn primært bør være midlertidig og kortvarig, og ikke ha varighet utover ett år. Departementet ser at det unntaksvis kan være behov for at samvær med tilsyn fastsettes med varighet ut over ett år. Det foreslås imidlertid ikke at loven angir en maksimumsvarighet. Forslaget om at tilsynets varighet skal angis i pålegget vil innebære den endring at domstolen må gjøre en konkret vurdering av varighetsbehovet.
Departementet fastholder forslaget om at domstolen skal rådføre seg med oppnevnende myndighet om hvorvidt pålegget og bestemmelsene vil la seg gjennomføre i praksis. På denne måten sikres en effektiv iverksetting av pålegg.
Departementet opprettholder forslaget om at den kommunale barnevernstjenesten skal oppnevne tilsynsperson og følge opp saken ved beskyttet tilsyn, og at Bufetat skal oppnevne og følge opp ved støttet tilsyn.
Domstolen skal etter forslaget fastsette formål med og formen for tilsyn i pålegg, og det vil da følge av loven hvorvidt kommunen ved barnevernstjenesten eller Bufetat skal oppnevne tilsynsperson. Forslaget vil gi en mer fleksibel tilsynsordning der formålet med tilsynet og behovene for oppfølging blir avgjørende for hvilken etat som får ansvar for saken.
Departementet mener at barnevernstjenesten med sin faglige kompetanse og kunnskap er best egnet til å oppnevne tilsynsperson der domstolen pålegger beskyttet tilsyn.
Den kommunale barnevernstjenesten kan oppnevne en tilsynsperson blant egne ansatte, eller oppnevne en ekstern tilsynsperson. Den barnevernstjenesten oppnevner vil utføre sitt oppdrag på vegne av barnevernstjenesten.
Forslaget om et delt ansvar for oppnevning må ses i sammenheng med forslaget om at saker om samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson skal følges opp tettere fra det offentliges side. Det er barnevernstjenesten som har spisskompetanse på oppfølging av barn og foreldre i familier der en eller begge foreldre har problematikk knyttet til vold, seksuelle overgrep, rus eller psykiske lidelser.
Etter forslaget vil Bufetat beholde/få ansvaret for å oppnevne tilsynsperson der domstolen pålegger støttet tilsyn. Departementet legger avgjørende vekt på at familievernstjenesten er en spesialtjeneste med familierelaterte problemer som sitt fagfelt. Familievernskontorene skal gi et tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikt eller kriser i familien, og familievernskontorene foretar også mekling.
Departementet understreker at det er behovet for henholdsvis barnevernstjenestens og familievernstjenestens fagkompetanse som har vært avgjørende for at departementet foreslår et delt ansvar for oppnevning og oppfølging, og således et nivåinndelt tilsyn (jf. beskyttet og støttet tilsyn).
Oppnevnende myndighet må legge opp til et likeverdig tilbud til barn og foreldre med innvandrerbakgrunn og i nødvendig utstrekning legge til rette for bruk av tolk i sammenheng med tilsynssamværet.
Forslaget om å innføre vandelskrav for tilsynspersoner omfatter innføring av et krav om politiattest i samsvar med det krav som stilles til de som skal ansettes i barnevernstjenesten, jf. barnevernloven § 6-10 første ledd. Formålet med innføring av en adgang til å kreve politiattest er å beskytte barnet mot blant annet vold og overgrep fra tilsynspersonen.
Etter departementets vurdering er det ikke grunnlag for å stille ytterligere krav etter barneloven enn det som gjelder for en barneomsorgsattest etter barnevernloven. Det er rimelig å stille samme krav til vandel som det som i dag gjelder for ansettelse eller oppnevning av tilsynspersoner i barnevernstjenesten etter barnevernloven.
Formålet med gjennomføringen av tilsynet vil være ulikt for de to tilsynsformene. For samvær med beskyttet tilsyn vil det uansett være grunn til å kreve en barneomsorgsattest forut for oppnevningen. Når det gjelder støttet tilsyn underlagt familievernstjenesten, vil det også kunne være situasjoner der tilsynspersonen er alene med barnet. Å kreve politiattest i alle saker, også for støttet tilsyn, vil innebære mindre bruk av skjønnsmessige vurderinger.
Departementet foreslår etter en samlet vurdering at den myndigheten som skal oppnevne tilsynsperson, enten det er barnevernstjenesten i kommunen eller Bufetat/familievernstjenesten, skal innhente politiattest (barneomsorgsattest), forut for oppnevningen. Departementet foreslår en bestemmelse om dette tatt inn i en ny § 43 a i barneloven. I tillegg åpnes det for at forskriften kan omfatte nærmere bestemmelser om blant annet politiattest.
Departementet foreslår at hjemmelen for å fastsette forskrift med bestemmelser om oppnevning av tilsynsperson, utøving av tilsyn og godtgjøring videreføres. Det foreslås at rapporteringsplikt skal være hovedregelen, og dette vil bli regulert i forskrift. Tilsynspersonens rapporteringsplikt vil kunne sikre bedre oppfølging av tilsynssaken i kommunal barnevernstjeneste/Bufetat, og kan for øvrig sikre at familien kan følges opp på andre måter i det offentlige hjelpeapparatet dersom det er behov for det.
Tilsynspersonens rapport skal sendes til oppnevnende myndighet som også har oppfølgingsansvaret.
Dersom tilsynspersonens erfaringer fra utøving av tilsyn er at samvær ikke er til barnets beste, må dette formidles til bostedsforelder via kommunal barneverntjeneste/Bufetat som har ansvar for oppnevning og oppfølging i tilsynssaken.
For å styrke rettssikkerheten for barna foreslår departementet i tråd med høringsnotatet at henholdsvis kommunal barnevernstjeneste og Bufetat får et lovhjemlet ansvar for oppfølging.
Departementets lovforslag tar sikte på å sikre familiene mer helhetlig bistand og oppfølging, særlig med tanke på best mulig ivaretakelse av barnet i foreldretvister.