1. Sammendrag
- 1.1 Hovudinnhaldet i proposisjonen
- 1.2 Bakgrunnen for lovforslaga
- 1.3 Gjeldande rett
- 1.4 Departementets vurderingar og forslag til endringar
- 1.5 Økonomiske og administrative konsekvensar
Landbruks- og matdepartementet foreslår å endre odelslova § 8 slik at odelskretsen blir innskrenka. Departementet foreslår òg å oppheve odelslova § 31 som gir heimel til å odelsfrigjere eigedom som skal nyttast som tilleggsareal til landbrukseigedom.
Som ein konsekvens av forslaget om å oppheve odelslova § 31 foreslår departementet ei endring i odelslova § 16. Paragrafen gjeld den odelsrettslege statusen tilleggsarealet får når arealet blir lagt til ein landbrukseigedom. Departementet foreslår òg ei mindre endring i odelslova § 33 om saksbehandling som følgje av at § 31 blir oppheva.
I Meld. St. 9 (2011–2012) Landbruks- og matpolitikken Velkommen til bords blei odelslova § 8 foreslått endra slik at berre barn av eigar med odelsrett skal ha odelsrett. Lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet vurderte om forslaget kunne gjennomførast utan å kome i konflikt med Grunnlova § 107. Lovavdelinga var i tvil om barnebarn av ein eigar kunne fjernast frå odelskretsen og meinte at «ein her er inne i ein hard kjerne av odelsinstituttet som er verna av Grunnlova § 107». I høyringsnotatet blei forslaget om innskrenking av odelskretsen derfor foreslått endra slik at etterkommarar etter odlaren berre får odelsrett dersom nokon av foreldra har eigd eigedomen med odel. I tillegg foreslo departementet at barnebarn av siste eigar med odel skulle ha odelsrett. Departementet foreslo dessutan å oppheve odelslova § 31 om odelsfrigjering av tilleggsjord til ein annan landbrukseigedom. Departementet foreslo i tillegg mindre lovendringar i odelslova §§ 16 fjerde ledd og 33 som ei nødvendig følgje av forslaga. Desse endringane er berre av lovteknisk art.
Landbruks- og matdepartementet sendte forslaget på høyring 23. januar 2013.
Forslaget om å innskrenke odelskretsen har fått brei støtte blant høyringsinstansane. Mange av dei sluttar seg til grunngivinga i høyringsnotatet. Andre har gitt kommentarar som stadfester dei samfunnsmessige forholda som ligg til grunn for forslaget.
Tilhøvet til Grunnlova § 107 er lite kommentert. Eit par høyringsinstansar meiner at forslaget ikkje har god nok grunngiving for å rettferdiggjere endringa slik at ho kjem klar av vernet i Grunnlova § 107.
Høyringsinstansane er delte i spørsmålet om å oppheve føresegna om odelsfrigjering av tilleggsjord i odelslova § 31. Enkelte meiner at moglegheita til å søkje odelsfrigjering etter § 31 tek vare på viktige samfunnsomsyn og er ein sikkerheitsventil. Eit fleirtal av høyringsinstansane sluttar seg likevel til departementets forslag.
Fleire kommunar har hatt problem med å få tid til politisk behandling av høyringsnotatet. Nokre har søkt om forlenga høyringsfrist. Departementet har ikkje gitt utsett frist, men har teke omsyn til innspel som har kome inn etter fristen så langt det har late seg gjere. Kommunane blei bedne om å sende inn innstillinga, og deretter det politiske vedtaket så snart det låg føre. Av 31 kommunar har 21 kommunar hatt politisk behandling.
Odelsretten er regulert i lov 28. juni 1974 nr. 58 om odelsretten og åsetesretten (odelslova) og er ein privatrettsleg særrett for den slekta som gjennom ei viss tid har hatt tilknyting til ein landbrukseigedom. Etter § 2 andre ledd kan ein eigedom reknast som odlingsjord når fulldyrka eller overflatedyrka jord på eigedomen er over 25 dekar, eller det produktive skogarealet på eigedomen er over 500 dekar. Med til arealgrunnlaget blir rekna del i realsameige som ligg til eigedomen. Odelsretten er ein slektsrett som byggjer på at etterkommarane til odlaren i ei viss rekkefølgje skal ha fortrinnsrett til eigedomen. Kjernen i odelsretten er at ein odelsrettshavar kan krevje odelsløysing dersom eigedomen blir seld ut av slekta eller til ein odelsrettshavar med dårlegare odelsprioritet enn han sjølv har.
Odelsrett til eigedom har vore lovfesta og har blitt praktisert i Noreg i over tusen år. I 2003 blei odelsretten drøfta på ny av odelslovutvalet, sjå NOU 2003:26 Om odels- og åsetesretten. Fleirtalet i utvalet meinte at ein bør halde på odelsretten mellom anna fordi han sikrar langsiktig planlegging og stabilitet i næringa.
Odlaren er den som har eigd odlingsjord med full eigedomsrett i 20 år, sjå odelslova § 7. Dersom eigedomen går over til ny eigar i rett nedstigande linje før odelshevdstida er ute, kan eigartidene reknast saman, sjå odelslova § 10. Dersom odlaren døyr utan etterkommarar, fell odelsretten bort. Kretsen blir avgrensa nedover til barnebarn, og til nevøar og nieser i sidelinjer.
Den som har kjøpt ein eigedom som skal brukast som tilleggsareal til ein annan landbrukseigedom, kan søkje om odelsfrigjering. Vilkåra for å odelsfrigjere slik eigedom går fram av odelslova § 31. Føresegna gjeld der nokon har teke over tilleggsareal til ein annan landbrukseigedom, og der odelsretten kan hindre at overtakinga blir gjennomført. Det er òg ein føresetnad at departementet har godkjent kjøpet fordi kjøparen bør få tilleggsjord. Odelsfrigjering inneber at kvar og ein av odelsrettshavarane på tidspunktet for vedtaket mister odelsretten sin. Dette er eit inngripande vedtak. Ein kan berre frigjere ein eigedom for odel når «det ikkje er tvil om at omsynet til odelsrettshavarane må vike fordi eigedomstileigninga inneber ei god driftsmessig løysing». Dersom staten eller ein kommune har teke over eller vil ta over odelsjord og særlege grunnar taler for at odelsrett ikkje bør vere til hinder, kan det takast avgjerd om odelsfrigjering, sjå odelslova § 30 første ledd.
Det er gitt reglar om behandling av odelsfrigjeringssaker i odelslova § 33 og i Forskrift om saksbehandling i saker om odelsfrigjering etter odelslova § 30 til § 32 av 11. februar 2011.
Odelsretten har lange tradisjonar i Noreg og har vore beskytta i Grunnlova frå 1814. I 1814 skulle odelsretten hindre oppkjøp av eigedom og sikre ein sjølvstendig bondestand. Ein slik funksjon har odelsretten framleis, men ikkje i same grad. Departementet meiner at det for landbruket er viktig å halde på odelsretten. Eit levedyktig landbruk er avhengig av stabilitet og planlegging på lang sikt. Odelsretten sikrar stabilitet og fører til ei meir langsiktig forvalting av landbrukseigedomar ved at bøndene ser investeringar i eit perspektiv over fleire generasjonar.
Departementet meiner at odelsretten òg kan ha visse uheldige sider. Odelsretten kan føre til at personar utan tilknyting til eigedomen og drifta overtek eigedomen på odel. Dette kan få konsekvensar for ei god landbruksmessig utnytting av eigedomen. Odelsretten kan òg hindre at eigedomar kjem ut på sal. På den måten kan odelsretten gjere det vanskeleg å få friske krefter inn i næringa, eller for ein nabo å få kjøpt tilleggsjord.
Slike avvegingar ligg til grunn for at departementet ønskjer ei innskrenking av odelskretsen. Grunnlova § 107 set forbod mot å oppheve odelsretten, men overlet til Stortinget å fastsette korleis dei nærare reglane skal vere. Fleire tidlegare lovendringar har sidan Grunnlova blei vedteken, innskrenka odelsretten ut frå omsynet til endringar i samfunnet. Eitt eksempel er odelsfrigjeringslova frå 1907. Departementet legg til grunn at grunnlovsvernet for odelsretten ikkje er til hinder for at det kan gjerast tilpassingar i lova, til «største Nytte for Staten og Gavn for Landalmuen».
Ei viktig side ved odelsretten er at han kan bidra til å sikre drifta av eigedomen i tida framover. Odelsrett til personar som har lita tilknyting til eigedomen og landbruksdrifta, sikrar ikkje nødvendigvis dette formålet. Dei fleste høyringsinstansane peiker òg på at odelsretten bør gjelde dei personane som har vakse opp på eigedomen og derfor har sterkast tilknyting til han. Odelsrettshavar utanom nær familie vil ofte ha lita tilknyting til garden og drifta. Odelsrett til fjernare slektningar kan vise seg å gi «eit lovverna høve til å skaffe seg attraktive fritidseigedomar» slik Fylkesmannen i Sogn og Fjordane er inne på. Når det ikkje er nær familie som vil overta, må det reknast med at omsynet til stabil drift og busetjing på eigedomen framover best blir varetatt ved at eigaren sjølv vel kven han eller ho vil selje til. Nokre høyringsinstansar hevdar at nevøar og nieser òg kan ha eit nært tilhøve til eigedomen. Departementet er samd i dette, men kan likevel ikkje sjå at personar som berre unntaksvis har ei sterk tilknyting til eigedomen, bør ha odelsrett.
Eit levedyktig landbruk er òg avhengig av ein velfungerande marknad for omsetjing av landbrukseigedomar. På den måten kan dei som vil satse på landbruk få moglegheit til å kome inn i næringa, og dei som er avhengig av leigejord kan få kjøpt tilleggsjord. I 2011 hadde det leigde arealet auka til 42,5 pst. Eit stort og varig omfang av jordleige inneber ei vesentleg endring i bruksstrukturen i høve til tidlegare. Ei slik endring kan auke risikoen for at landbruksareala sine produksjonseigenskapar blir svekka og har derfor òg samanheng med jordvern. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane hevdar at «dess vidare odelskretsen er, dess større vert andelen leigejord». Dagens odelskrets kan med andre ord vere med å leggje til rette for aukande passivt eigarskap.
Departementet legg etter dette til grunn at odelsretten i enkelte tilfelle kan hindre sal og såleis gjere det vanskeleg å få friske krefter inn i næringa.
Odelsretten verkar ekskluderande på dei som ikkje har odelsrett. Retten bør derfor ikkje oppretthaldast i større utstrekning enn kva ein kan leggje til grunn er til gagn for samfunnet, landbruket og for yrkesutøvarane i landbruket.
Norges Bondelag hevdar at forslaget til endring, trass i vurderinga til Lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet, ikkje har god nok grunngiving i lys av Grunnlova § 107. Ørskog kommune har òg etterlyst betre grunngiving for forslaget. Landbruks- og matdepartementet meiner etter dei vurderingane som er gjort i proposisjonen, at forslaget er godt grunngitt. Departementet foreslår å innskrenke odelskretsen slik at berre barn av eigar med odelsrett, og barnebarn av siste eigar med odelsrett, skal ha odelsrett. Odelsretten blir såleis i behald for dei som gjennomgåande har sterkast tilknyting til eigedomen, medan dei med fjernare tilknyting mistar retten sin. Ei slik endring vil føre vidare dei positive sidene ved odelsretten samtidig som endringa kan føre til auka omsetjing av landbrukseigedomar og vere til gagn for samfunnet, landbruket og yrkesutøvarane i landbruket. Departementet legg såleis til grunn at endringa vil vere til «største Nytte for Staten og Gavn for Landalmuen», og derfor vil liggje innanfor rammene i Grunnlova § 107.
Forslaget hindrar ikkje såkalla refleksodel, men slik odel vil etter forslaget oppstå i høve til nærare slekt enn etter gjeldande odelslov, sjå tabell 4.2 og 4.3 i proposisjonen. Departementet ser at dette ikkje treng å gi noko god løysing i alle saker, men ser likevel ikkje tilstrekkeleg grunn til å gi reglar som hindrar refleksodel.
Når ein odelseigedom blir seld til ein person utan, eller med dårlegare odelsprioritet, kan kjøparen bli møtt med krav om odelsløysing. Dersom kjøpet gjeld tilleggsareal til ein landbrukseigedom, kan kjøparen i eit slikt tilfelle søkje om odelsfrigjering etter odelslova § 31. Der det blir fatta vedtak om odelsfrigjering, er formålet å betre dei driftsmessige tilhøva for kjøparen og hans eigedom.
Ein del høyringsinstansar peiker på dei samfunnsmessige omsyna bak odelsfrigjering etter § 31, og meiner at odelsfrigjering fungerer som ein sikkerheitsventil. Andre peiker på at ein ved å ta bort moglegheita for odelsfrigjering, vil hindre effekten av endringa i jordlova § 12. Departementet er einig i at samfunnsmessige omsyn, som gode driftsmessige løysingar, er viktige å vareta. Samtidig er det snakk om svært få søknader om odelsfrigjering. I åra frå 2005–2011 blei det behandla om lag åtte søknader om odelsfrigjering i året, og i litt over halvparten av sakene blei resultatet at eigedomen blei odelsfrigjort. Dersom odelskretsen blir innskrenka slik som foreslått, må det reknast med at det blir enda færre saker. Om lag 40 pst. av sakene gjaldt personar som vil falle utanfor odelskretsen med det forslaget som nå blir fremja. Dei personane som etter forslaget vil ha odelsrett vil òg gjennomgåande ha sterk tilknyting til eigedomen.
Odelsfrigjeringssaker er svært ressurskrevjande. Departementet meiner at ressursbruken er for stor i høve til samfunnsgevinstane som blir oppnådde.
Å oppheve heimelen til odelsfrigjering etter odelslova § 31 vil òg gi eit klarare rettstilhøve for dei som står att i odelskretsen. For desse blir det lettare å berekne utfallet av ei løysingssak. Omsynet til regelforenkling og ønsket om redusert offentleg ressursbruk tilseier derfor at regelen blir oppheva.
Departementet kan ikkje seie seg einig med dei høyringsinstansane som meiner det ikkje er logisk at odelsfrigjering etter § 31 blir oppheva samtidig som det blir foreslått å lempe på delingsføresegna i jordlova § 12. Departementet meiner det truleg ville blitt heller få vedtak om odelsfrigjering når odelskretsen blir innskrenka slik departementets forslag legg opp til. Grunnen til det er at ein her ofte vil ha å gjere med ein odelsløysar med sterk tilknyting og forventing om å få overta. Departementet meiner såleis opphevinga av heimelen til odelsfrigjering har lite å seie for effekten av forslaget om å endre delingsføresegna i jordlova.
Nokre høyringsinstansar hevdar at det ikkje er logisk å foreslå oppheving av odelsfrigjering etter § 31, utan samtidig å foreslå oppheving av odelsfrigjering for stat eller kommune etter § 30. Departementet er ikkje einig i dette. Odelslova § 30 tek sikte på erverv av grunn til typisk offentlegrettslege formål. Det offentlege kan ha særs gode grunnar for å ta over eit areal. Odelsfrigjering vil i slike høve kunne vere eit viktig verkemiddel.
Overgangsreglane i gjeldande odelslov er å finne i § 79 første ledd:
«Denne lova får ingen verknad for tilhøve der det etter dei tidlegare gjeldande reglane er blitt høve til å bruke odelsrett før dei tilsvarande nye reglane har tatt til å gjelde.»
Forarbeida til overgangsregelen seier at endringane knytte til odelsrett skal omfatte alle personar som ved ikraftsetjinga til lova ikkje hadde aktuell løysingsrett. Dersom det ved ikraftsetjinga var oppstått ein situasjon som utløyste høve til å gjere odelsretten gjeldande, skulle reglane som gjaldt før ikraftsetjinga gjelde.
Høve til å bruke odelsrett oppstår når eigedomen har skifta eigar. Som eigar reknast den som ved bindande avtale eller anna rettsgrunnlag er blitt eigar, jf. odelslova § 60 andre ledd.
Departementet meiner det er rimeleg at tilsvarande overgangsreglar skal gjelde for nye reglar om innskrenkingar av odelskretsen.
Når det gjeld forslag om å oppheve reglane om odelsfrigjering i odelslova § 31, skal regelen likevel gjelde i dei tilfella der personar som har ein aktuell løysingsrett når endringslova tek til å gjelde, går til løysingssak. Overgangsperioden vil vere relativt kort. Departementet sluttar seg til uttalen til Justis- og beredskapsdepartementet om at overgangsreglar ikkje følgjer av lova, men at spørsmålet bør avklarast i iverksetjingsreglane for endringslova.
Ei løysingssak skal avgjerast i tingretten med eventuell anke til lagmannsretten og Høgsterett. Dersom odelskretsen blir innskrenka kan det føre til færre saker om odelsløysing. Dette vil frigi kapasitet ved domstolane. Innskrenkinga av odelskretsen vil ha lite å seie for forvaltinga.
Saker om odelsfrigjering etter odelslova § 31 er særs ressurskrevjande. Søknader om odelsfrigjering skal behandlast av kommunen og fylkesmannen. Mange av desse sakene blir påklaga til Statens landbruksforvaltning. Sakene krev ei grundig saksførebuing og vurdering. Ei oppheving av odelslova § 31 vil derfor frigi ressursar i dei organa som behandlar slike saker.