Formålet med undersøkinga har vore å vurdere styringa og kontrollen kommunane har med tenester med nasjonale mål. Det har også vore eit mål å undersøkje i kva grad Kommunal- og regionaldepartementet varetek det overordna ansvaret sitt for styring og kontroll i kommunane.

Kommunane har ei sentral rolle i den offentlege tenesteproduksjonen. Konsekvensane av svak styring og kontroll med tenestene kan vere alvorlege. Det kan bety at brukarane ikkje får dei tenestene dei skal ha, at ein utnyttar ressursane lite effektivt, og at ein ikkje når nasjonale mål.

For å vurdere styringa og kontrollen til kommunane er det valt ut nasjonale mål innan tre tenesteområde, som alle er viktige for innbyggjarane – grunnskolen, heimetenesta og avløpstenesta. Undersøkinga omfattar i hovudsak perioden 2010–2012.

1.1 Hovudfunn

• Mange kommunar har svak styring og kontroll med tenester som er viktige for brukarane

• • Mange kommunestyre får ikkje systematisk rapportering om tilstanden på viktige tenesteområde

  • Administrasjonssjefane i mange kommunar har svak kontroll med tilstanden i tenestene

  • Kommunane utnyttar i liten grad dei moglegheitene til kontroll med tenestekvalitet som ligg i forvaltningsrevisjon

• Ulike statlege sektorkrav og storleiken på kommunane påverkar styringa og kontrollen til kommunane

• Kommunal- og regionaldepartementet har i liten grad innhenta informasjon om bruken av lovpålagde styringsdokument i kommunane og i liten grad medverka til å samordne krava til internkontroll

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Mange kommunar har svak styring og kontroll med tenester som er viktige for brukarane

Mange kommunestyre får ikkje systematisk rapportering om tilstanden på viktige tenesteområde

Mange kommunestyre får ikkje rapportering om tilstanden eller kvaliteten på viktige tenesteområde med nasjonale mål. Halvparten av kommunestyra får ikkje rapportering om tilbodet til demente og kompetansen i heimetenesta, og endå færre får rapportering om ernæring og legemiddelhandtering. Over halvparten av kommunestyra får ikkje rapportering om leidningsfornying eller overløp og lekkasjar i avløpsnettet.

Kommunestyra set også i liten grad mål om kvalitet på viktige tenesteområde med nasjonale mål. Over halvparten av kommunestyra set ikkje mål om tilbodet til demente, kompetanse i heimetenesta eller fornying av avløpsnettet, og få kommunestyre set mål om ernæring og legemiddelhandtering.

Kommunestyra set i større grad mål og får også i større grad rapportering innan grunnskolen. I denne sektoren er det lovpålagt å rapportere til kommunestyret med utgangspunkt i obligatoriske indikatorar. Kommunestyra i store kommunar set i større grad mål og får i større grad rapportering om tilstanden enn i små kommunar.

Mange kommunar nyttar i liten grad dei lovpålagde styringsdokumenta – årsbudsjett og årsrapport – til å setje mål og rapportere om resultat på viktige område. Desse dokumenta skal gje kommunestyret tilstrekkeleg styringsinformasjon for å kunne gjere nødvendige prioriteringar og vurdere resultata av verksemda i kommunen.

Det er ikkje sett krav om detaljeringsgrad når det gjeld styringsinformasjonen i kommunane. Den enkelte kommune må sjølv vurdere detaljeringsgraden og omfanget av rapporteringa ut frå lokale behov. Informasjonen må likevel vere tilstrekkeleg til å vurdere om tenestene er gode nok, slik at kommunen kan setje i verk nødvendige tiltak.

Slik Riksrevisjonen vurderer det, er målretta og tilstrekkeleg styringsinformasjon på sentrale område viktig for at kommunestyra skal kunne vareta ansvaret sitt for at brukarane får tilfredsstillande tenester. Styringsinformasjonen er ein nødvendig føresetnad for å kunne vareta omsynet til lokaldemokrati, optimal utnytting av ressursane og overordna nasjonale interesser som ligg til grunn for formålsparagrafen i kommunelova. Utan tilstrekkeleg informasjon kan ikkje kommunestyra gripe inn, prioritere og foreta nødvendige endringar. Konsekvensen av svak folkevald styring kan vere at brukarane ikkje får tilfredsstillande tenester, og at ein ikkje når nasjonale mål.

Administrasjonssjefane i mange kommunar har svak kontroll med tilstanden i tenestene

Administrasjonssjefane delegerer i stor grad myndigheit til dei tenesteutøvande einingane i kommunen. Dette føreset at administrasjonssjefen har etablert rutinar og system som sikrar tilstrekkeleg styringsinformasjon til å ha forsvarleg («betryggende») kontroll. Slik informasjon er også ein føresetnad for å kunne rapportere vidare til kommunestyret om tilstanden i tenestene.

Mange administrasjonssjefar får i liten grad rapportering om tilstanden og kvaliteten på sentrale tenesteområde. Nær halvparten av leiarane for heimetenesta rapporterer ikkje om ernæring, og om lag ein av tre rapporterer ikkje om tilbodet til demente eller legemiddelhandtering. Tilsvarande rapporterer få avløpsleiarar om overløp eller lekkasjar. Dei fleste ungdomsskoleleiarane rapporterer om læringsresultat og mobbing.

Brukarundersøkingar blir i avgrensa grad nytta til å følgje opp kvalitet i heimetenesta og avløpstenesta. Brukarundersøkingar blir i større grad nytta i grunnskolen, der kommunane er pålagde å delta årleg i ei nasjonal elevundersøking. Evalueringar blir også i avgrensa grad nytta til å følgje opp tenestene, men i noko større grad til å følgje opp grunnskolen enn dei andre tenesteområda.

Det nasjonale informasjonssystemet KOSTRA blir i varierande grad nytta til å følgje opp dei tenesteutøvande einingane. Over halvparten av kommunane nyttar i stor grad KOSTRA til å følgje opp skolen og heimetenesta, medan systemet i mindre grad blir nytta til å følgje opp avløpstenesta. KOSTRA inneheld likevel få indikatorar om resultat for brukarane.

Administrasjonssjefane nyttar i liten grad informasjon om avvik til systematisk arbeid med forbetring av tenestene. I mange kommunar innhentar ikkje den administrative leiinga oversikter over ulike typar avvik i tenestene, og ein av fem kommunar har ikkje noko avvikssystem som dekkjer tenestekvalitet.

Administrasjonssjefane ser i varierande grad til at det er etablert internkontroll med utvalde sektorkrav i tenestene. Eit fåtal av administrasjonssjefane ser til at det er etablert internkontroll med ernæring i heimetenesta og med avløpstenesta. Administrasjonssjefane ser i større grad til at det er etablert internkontroll med legemiddelhandtering og med det psykososiale miljøet til elevane.

Få administrasjonssjefar har gjennomført skriftlege risikovurderingar av kvaliteten i tenestene. Administrasjonssjefane etterspør også i liten grad risikovurderingar frå dei tenesteutøvande einingane. Riksrevisjonen vil peike på at risikovurderingar er viktige for å identifisere kor i tenestene det er størst fare for uønskte hendingar eller manglande måloppnåing.

Dei fleste administrasjonssjefane legg mest vekt på effektiv økonomisk drift i styringa og oppfølginga av tenestene. Dette er ein viktig del av internkontrollen til administrasjonssjefen, og det kan medverke til at dei kommunale oppgåvene blir løyste på ein kostnadseffektiv måte.

Riksrevisjonen meiner at på bakgrunn av funna er det risiko for at mange administrasjonssjefar ikkje har tilstrekkeleg grunnlag for kontroll med tilstanden i tenestene. Svakheiter ved kontrollen til administrasjonssjefane kan føre til at ein ikkje avdekkjer lovbrot, at ein ikkje får oversikt over problemområde, at ein ikkje set i verk nødvendige forbetringsprosessar, at ein ikkje når nasjonale og lokale mål, og at brukarane ikkje får tilfredsstillande tenester.

Føresegnene i kommunelova om internkontrollen til administrasjonssjefane er overordna utforma, og det er ikkje sett krav til særskilde system eller aktivitetar. Slik Riksrevisjonen vurderer det, er system som sikrar relevant informasjon om tilstanden og utfordringane i tenestene, uansett viktige element i ein tilfredsstillande internkontroll.

Kommunane utnyttar i liten grad dei moglegheitene som ligg i forvaltningsrevisjon, til kontroll med tenestekvalitet

Kontrollutvala skal blant anna sjå til at det årleg blir gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunane. Undersøkinga viser at 16 prosent av kommunestyra ikkje behandla nokon forvaltningsrevisjonar i 2011.

Kontrollutvala set i avgrensa grad i verk forvaltningsrevisjonar der kvalitet i tenestene står i fokus. Forvaltningsrevisjonar omhandlar i hovudsak økonomistyring og regelverksetterleving. Når få forvaltningsrevisjonar omhandlar tenestekvalitet, kan det kome av avgrensa kapasitet og kompetanse i revisjonseiningane. Det kan også kome av at kommunane er lite bevisste på dei moglegheitene som ligg i å bruke forvaltningsrevisjon, til å kontrollere kvaliteten i tenestene.

Kommunelova gjev kontrollutvalet eit vidt mandat i val av tema for forvaltningsrevisjon, og det kan vere gode grunnar til å leggje vekt på økonomistyring og regelverksetterleving. Slik Riksrevisjonen vurderer det, har mange kommunar likevel eit forbetringspotensial når det gjeld å utnytte dei moglegheitene som ligg i forvaltningsrevisjon, til å kontrollere resultata av tenestene.

1.2.2 Ulike statlege sektorkrav og kommunestorleik påverkar styringa og kontrollen til kommunane

Kommunestyra set i større grad mål og får i større grad rapportering om tenestekvaliteten i grunnskolen enn i heimetenesta og avløpstenesta. Den administrative leiinga i kommunen innhentar også meir styringsinformasjon om tenestekvalitet i grunnskolen enn i heimetenesta og avløpstenesta.

Ulike statlege sektorkrav og tilrettelegging av måleindikatorar påverkar i kva grad kommunane styrer etter mål og resultat i dei ulike sektorane. Innan pleie- og omsorgssektoren og avløpstenesta har staten i mindre grad medverka til å utvikle indikatorar for kvalitet i tenestene eller stilt krav om bruk av slike, enn innan grunnskolesektoren.

Kommunestyra i små kommunar får mindre rapportering om tenestekvalitet enn kommunestyra i store kommunar. Administrasjonssjefane i små kommunar innhentar også mindre styringsinformasjon enn i store kommunar, og dei nyttar i mindre grad slik informasjon til oppfølging av kvaliteten i tenestene.

Store og små kommunar kan ha ulike behov når det gjeld omfanget av system og rutinar for styring og kontroll. Riksrevisjonen vil peike på at alle kommunar er underlagde dei same lovkrava, og at kommunestyret har den same plikta til å føre tilsyn med verksemda i kommunen. Riksrevisjonen meiner at dette føreset tilstrekkeleg rapportering om tenestekvaliteten på viktige område, uavhengig av storleiken på kommunen. På same måte har administrasjonssjefane, uavhengig av storleiken på kommunane, eit ansvar for å etablere system og rutinar som kan sikre at ein når måla, og at ein overheld lover og reglar.

1.2.3 Kommunal- og regionaldepartementet har i liten grad innhenta informasjon om bruken av lovpålagde styringsdokument i kommunane og i liten grad medverka til å samordne krava til internkontroll

Ansvaret til kommunestyret og administrasjonssjefen er forankra i kommunelova. Kommunal- og regionaldepartementet har, som forvaltar av lova, eit ansvar for å innhente informasjon om effektane av kommunelova, vurdere om ho er formålstenleg, og sørgje for at det blir gjennomført nødvendige tiltak.

Kommunal- og regionaldepartementet har i liten grad innhenta informasjon om korleis kommunane bruker dei sentrale lovpålagde styringsdokumenta – årsbudsjett og årsrapport. Departementet har heller ikkje rettleidd om bruken av styringsdokumenta. Desse dokumenta skal blant anna sikre relevant informasjon for kommunestyret og andre brukarar.

Mange administrasjonssjefar har utfordringar med oppfølging og kontroll av kvaliteten i tenestene. Kommunal- og regionaldepartementet har fremma forslag om å innføre eit krav i kommunelova om rapportering om internkontrollen i årsmeldinga til kommunane. Dette tiltaket vil kunne medverke til å utvikle internkontrollen i kommunane.

Kommunal- og regionaldepartementet har eit ansvar for at verkemiddelbruken til departementa på dei ulike ansvarsområda skal vere samordna, heilskapleg og konsistent, slik at kommunane ikkje får motstridande styringssignal. Mange kommunar opplever ulike sektorkrav om internkontroll som ei utfordring. Staten har utarbeidd mange krav til internkontrollen i kommunane, utan at desse er samordna ut frå eit kommuneperspektiv. Det er positivt at Kommunal- og regionaldepartementet har varsla at ein skal innhente kunnskap om statlege krav til internkontroll i kommunane. Riksrevisjonen vurderer det slik at det er behov for tiltak som kan medverke til eit meir samordna regelverk for internkontroll.

Riksrevisjonen har merka seg at Kommunal- og regionaldepartementet vil vurdere om KOSTRA dekkjer behovet for styringsinformasjon i kommunesektoren og staten, og om informasjonsinnhentinga er effektiv. Riksrevisjonen vurderer det slik at det er behov for å vidareutvikle KOSTRA, slik at systemet får fleire indikatorar som gjev meir informasjon om resultatkvaliteten på dei kommunale tenestene. Dette vil gje både staten og kommunane betre styringsinformasjon om korleis ein når nasjonale mål på sentrale område, og det vil redusere behovet til kommunane for å utvikle eigne kvalitetsindikatorar.

1.3 Tilrådingar frå Riksrevisjonen

• 1. Riksrevisjonen meiner det er behov for tiltak som kan medverke til større bevisstheit om det ansvaret kommunestyra har for styring og kontroll. Det er spesielt behov for tiltak som kan medverke til at kommunestyret får nødvendig styringsinformasjon på viktige område. Ein bør særleg tilpasse tiltak til dei behova og utfordringane som små kommunar har. Aktuelle tiltak som Riksrevisjonen meiner Kommunal- og regionaldepartementet bør vurdere, er:

• • hente inn meir kunnskap om korleis kommunane bruker dei lovpålagde styringsdokumenta – årsbudsjett og årsrapport – til styring etter mål og resultat

  • gje rettleiing om styring, spesielt med tanke på behovet for målretta og tilstrekkeleg styringsinformasjon til kommunestyret

• 2. Kommunal- og regionaldepartementet bør setje i verk ytterlegare tiltak som kan støtte internkontrollen til administrasjonssjefane. Ein bør særleg tilpasse tiltaka til behova og utfordringane i små kommunar.

• 3. Kommunal- og regionaldepartementet bør medverke til eit meir samordna og forenkla regelverk for internkontroll for kommunesektoren, som også er tilpassa behovet til små kommunar.

• 4. Kommunal- og regionaldepartementet bør medverke til at KOSTRA får fleire indikatorar som gjev informasjon om resultatkvaliteten på dei kommunale tenestene.

1.4 Oppfølging frå departementet

Når det gjeld tilrådinga frå Riksrevisjonen om tiltak som kan medverke til større bevisstheit om det ansvaret kommunestyra har for styring og kontroll, svarer statsråden at det ikkje er stilt krav om at kommunane skal leggje mål- og resultatstyring til grunn for verksemda. Departementet vurderer mål- og resultatstyring som eitt av fleire aktuelle styringsprinsipp. Kommunane står fritt til å velje korleis dei ønskjer å styre innanfor gjeldande lover og reglar. Departementet har ikkje planar om å endre regelverket på dette området.

Rapportering kan vere eitt av fleire verkemiddel for å oppnå god styring og kontroll. Samtidig må ein finne det rette nivået for rapportering. Statsråden kan ikkje sjå at det er kritikkverdig at kommunestyra ikkje får rapportar som dei etter lova ikkje er pålagde å få. Statsråden peiker vidare på at manglande rapportering til kommunestyret ikkje utan vidare gjev grunnlag for ein konklusjon om manglande styring og kontroll eller eit dårleg tenestetilbod.

Kommunelova regulerer relativt nøye kva dei kommunale styringsdokumenta – som årsbudsjett og årsrapport – skal innehalde. Statsråden meiner det ikkje er grunn til å tru at desse dokumenta gjennomgåande ikkje har det innhaldet som lova krev.

Når det gjeld tilrådinga om å bidra med rettleiing overfor kommunane, viser statsråden til at departementet i perioden 2002–2007 har publisert tre rettleiarar om korleis kommunane kan styre verksemda si. I tillegg er departementet i gang med å utarbeide ein rettleiar om økonomiplanlegging i kommunane.

Statsråden stiller seg positiv til tilrådinga frå Riksrevisjonen om at Kommunal- og regionaldepartementet bør vurdere ytterlegare tiltak som kan støtte internkontrollen til administrasjonssjefane. Statsråden er einig i at internkontrollen til administrasjonssjefen er viktig, og viser til tiltak som alt er sette i verk, og som er omtalte i Riksrevisjonens undersøking.

Statsråden opplyser at departementet kontinuerleg arbeider med samordning av statleg politikk overfor kommunane, også når det gjeld regelverk for internkontroll. Departementet vil halde fram med dette arbeidet.

Elles er statsråden einig med Riksrevisjonen i at det er potensial for forbetring når det gjeld forvaltningsrevisjonar som kontrollerer resultata i tenestene.

Statsråden er einig i at Kommunal- og regionaldepartementet bør medverke til at KOSTRA får fleire indikatorar som gjev informasjon om resultatkvaliteten på dei kommunale tenestene. Det vil også framover bli arbeidd med å utvikle resultatindikatorar, noko departementet meiner er krevjande på grunn av eigenskapane til dei data som blir samla inn.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har undersøkt styringa og oppfølginga til kommunane av viktige tenesteområde med utgangspunkt i nasjonale mål som i stor utstrekning er lovpålagde krav. Mange kommunestyre får ikkje informasjon om tilstanden i desse tenestene.

Riksrevisjonen registrerer at statsråden meiner at manglande rapportering til kommunestyret ikkje utan vidare gjev grunnlag for ein konklusjon om manglande styring og kontroll eller eit dårleg tenestetilbod. Riksrevisjonen vil peike på at kommunane gjennom lov og forskrift har fått i oppgåve å produsere vesentlege nasjonale tenester. Kommunestyret er øvste ansvarlege for tenestene i kommunane. Riksrevisjonen meiner derfor det er nødvendig at kommunestyret, uavhengig av kva for nokre styringsprinsipp kommunen nyttar, får tilstrekkeleg informasjon om tilstanden i tenestene lokalt. Styringsinformasjon er ein nødvendig føresetnad for å vareta omsynet i formålet i kommunelova om lokaldemokrati, optimal utnytting av ressursar og overordna nasjonale interesser.

Konsekvensen av mangelfull styringsinformasjon kan vere at kommunestyret ikkje har eit godt nok grunnlag til å gjere nødvendige endringar og prioriteringar, noko som gjev risiko for eit dårleg tenestetilbod og for at ein ikkje når nasjonale mål.

Styringsdokumenta til kommunane – blant anna årsbudsjett og årsrapport – skal sikre relevant informasjon om målsetjingane og resultata av verksemda til kommunen. Riksrevisjonen legg til grunn at dette også omfattar informasjon om tilstanden i tenestene. På bakgrunn av funna i undersøkinga meiner Riksrevisjonen at Kommunal- og regionaldepartementet bør få betre kunnskap om kommunane bruker styringsdokumenta slik ein har lagt til grunn i kommunelova. Riksrevisjonen meiner også at Kommunal- og regionaldepartementet bør gje kommunane meir rettleiing om styring og bruk av styringsinformasjon. Ein bør særleg tilpasse rettleiinga til behova og utfordringane til små kommunar.

Riksrevisjonen registrerer at departementet arbeider kontinuerleg med samordning av det statlege regelverket overfor kommunesektoren. Riksrevisjonen meiner det er behov for eit meir samordna og forenkla regelverk for internkontroll, og vil peike på at dette arbeidet bør få auka prioritet. Eit meir samordna og forenkla regelverk vil spesielt vere viktig for dei mindre kommunane.