6. Bærekraftig utvikling – miljø- og klimautfordringene
Brundtland-kommisjonen definerte i 1987 bærekraftig utvikling som «en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få tilfredsstilt sine behov». Definisjonen har senere blitt konkretisert som et krav om at hver generasjon må etterlate seg en samlet formue, inklusive miljø- og naturkapital, som er så stor at kommende generasjoner kan unngå nedgang i levestandarden.
Dagens forbruks- og produksjonsmønstre er samlet sett ikke bærekraftige. Strategier for å gjøre utviklingen bærekraftig, ofte omtalt som grønn vekst, legger til grunn at økonomiske beslutninger i større grad må ivareta miljøhensyn siden feil ikke alltid kan rettes opp.
Gjennom FN har verdenssamfunnet samlet seg om at hovedutfordringene for en bærekraftig utvikling er internasjonal fattigdom, reduksjon i naturmangfoldet, menneskeskapte klimaendringer og spredning av miljøgifter. Den første utfordringen er diskutert i kapittel 2, de øvrige tre drøftes i dette kapitlet.
De fleste industriland har kommet langt med å løse nasjonale og regionale miljøproblemer. Derimot har verdenssamfunnet ikke løst de store globale problemene, som bare kan løses gjennom bredt internasjonalt samarbeid. Av disse står klimaproblemet i en særstilling.
Verdens utslipp av klimagasser har økt sterkt gjennom flere tiår. Så langt har industrilandene bidratt mest til den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Veksten framover ventes å komme i utviklingsland og framvoksende økonomier. FNs klimapanel har anslått at temperaturøkningen kan bli om lag 2°C rundt 2050 og hele 3–6°C innen 2100 dersom det ikke gjennomføres betydelige tiltak mot utslipp av klimagasser. En slik temperaturøkning kan få store samfunnsmessige og økonomiske konsekvenser. Havnivåstigning vil gjøre lavtliggende områder sårbare for oversvømmelser. I tillegg vil faren for ekstreme værhendelser øke.
Klimaproblemet er globalt, og ensidige tiltak i bare ett land eller område løser ikke problemet. Ensidige tiltak kan i verste fall føre til flytting av produksjon og økte utslipp i andre land. Internasjonalt samarbeid er derfor avgjørende, men samtidig krevende. I regi av FN forhandles det om en internasjonal klimaavtale som har som mål å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til under to grader sammenliknet med førindustrielt nivå. For å nå dette målet må verdens samlede utslipp av klimagasser, ifølge FNs klimapanel, reduseres med 50–85 pst. fram mot 2050, sammenliknet med nivået i 2000. Så store utslippskutt vil kun være mulig hvis alle store land reduserer utslippene betydelig. Det vil bl.a. kreve økt produksjon av fornybar energi, mer energieffektivisering, mindre bruk av fossil energi og stans i avskogingen.
For at en slik utvikling skal være realistisk, må utslipp av klimagasser prises. Når utslipp koster, vil produksjon og forbruk omstilles i bærekraftig retning. Ny teknologi er en nødvendig del av løsningen, og pris på utslipp er spesielt viktig for at ny teknologi skal bli tatt i bruk. Det vil i tillegg være behov for andre tiltak, bl.a. reguleringer, standarder og støtte. Kvotesystemer er etablert eller under etablering i flere land og regioner. Dersom slike systemer utvides til å omfatte flere land og sektorer, og de kobles sammen, kan de på sikt bidra til at det dannes én pris på store deler av de globale utslippene av klimagasser. Ambisiøse klimamål vil ikke kunne nås uten en høy pris som omfatter store deler av verdens utslipp av klimagasser. Det haster med å komme i gang. Jo lengre tid det tar før tilstrekkelige tiltak er på plass, desto kraftigere tiltak vil bli nødvendige. Det skyldes at det stadig investeres i energianlegg og annen infrastruktur med lang levetid og store utslipp.
Norge fører en aktiv nasjonal klimapolitikk og bruker et bredt sett med virkemidler for å redusere de nasjonale utslippene. Rundt 80 pst. av de norske utslippene er underlagt økonomiske virkemidler som CO2-avgift eller kvoteplikt. Norges befolkning og norsk økonomi anslås å vokse betydelig i årene framover, noe som isolert sett øker utslippene av klimagasser. Likevel anslås de samlede utslippene av klimagasser, med dagens virkemiddelbruk, å ligge om lag stabilt fram mot 2020 for deretter å avta noe fram mot 2030. Det betyr at karbonintensiteten i økonomien vår fortsetter å falle. Utslippene anslås lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2011. I Meld. St. 21 (2011–2012) Norsk klimapolitikk ble det varslet en rekke nye tiltak for å redusere de nasjonale utslippene av klimagasser. Effekten av disse tiltakene er ikke innarbeidet i anslagene, men kommer i tillegg.
Naturen er grunnlag for produksjon av varer og tjenester som er viktig for velferd og livskvalitet. Global befolkningsvekst og økende forbruk per innbygger kan drive fram tap av naturmangfold når de samfunnsøkonomiske kostnadene ved bruken av naturressurser ikke er godt nok tatt hensyn til. For å redusere tapet av naturmangfold og arter må man få til begrensninger i overfiske, utslipp av giftige stoffer, menneskeskapte klimaendringer og avskoging, særlig i tropiske områder.
Kjemikalier brukes til å forbedre produkter og tjenester. Samtidig kan produksjon og bruk av kjemiske stoffer gi alvorlige helse- og miljømessige skader, bl.a. ved å forårsake sykdom og skade forplantningsevne og arvestoff. En del av utslippene spres via luft- og havstrømmer over store områder og utgjør derfor også et internasjonalt problem. For å minimere skadene må slike utslipp begrenses.
Det vises til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at dagens globale forbruks- og produksjonsmønster ikke er bærekraftig. Klimautfordringen sammen med et økende tap av biologisk mangfold representerer en alvorlig trussel mot vårt eget livsgrunnlag, og flertallet vil understreke viktigheten av at Norge fortsetter å ha en aktiv pådriverrolle i arbeidet med å få på plass et internasjonalt og forpliktende avtaleverk under bærekraftkonvensjonen.
Flertallet mener den grunnleggende utfordringen i klimapolitikken, så vel som på andre miljøområder, er at det er for billig å forurense og for lite lønnsomt å opptre miljøvennlig. Klimautfordringen er global. Skal verden lykkes med å redusere utslippene i tråd med togradersmålet, må en størst mulig del av de globale utslippene av CO2 underlegges en felles pris på klimagassutslipp gjennom internasjonalt omsettelige utslippsrettigheter eller andre egnede prismekanismer.
Flertallet viser til at det gjennom flere år har vært en fastlåst situasjon i de globale klimaforhandlingene. Det gjør nasjonale og regionale initiativer enda viktigere. Flertallet viser til at selv om klimaproblemet bare kan løses gjennom bred internasjonal samhandling, så bestemmes mye av den konkrete politikken likevel nasjonalt. Det enkelte land har et ansvar for å føre en aktiv nasjonal politikk for å redusere utslippene av klimagasser. Flertallet peker på at det har vært bred politisk enighet i Norge om at vi skal ta et slikt ansvar. Gjennom mange år har Norge derfor vært blant de landene i verden som har brukt de sterkeste klimapolitiske virkemidlene. Flertallet viser i denne sammenheng til det brede politiske forliket i Stortinget fra 2008 (klimaforliket), jf. Innst. S. nr. 145 (2007–2008), hvor mål og prinsipper i norsk klimapolitikk er forankret, og videre til Innst. 390 S (2011–2012) hvor det varsles en rekke nye tiltak for å redusere de nasjonale klimagassutslippene.
Flertallet viser til at Norge er tilsluttet konvensjonen om biologisk mangfold, og har merket seg at alle medlemslandene i konvensjonen i 2010 ble enige om en ny, tiårig strategisk plan for å stanse tapet av biologisk mangfold. OECD har pekt på at prising av økosystemtjenester er et av de mest effektive virkemidlene for å få til en slik utvikling. Flertallet viser i denne sammenheng til at regjeringen i 2011 satte ned et ekspertutvalg som i løpet av august 2013 skal levere en NOU hvor temaene økonomi, biologisk mangfold og økosystemtjenester blir belyst.
Flertallet viser til Innst. 390 S (2011–2012) hvor et flertall slår fast at «Norge skal fram til 2020 påta seg en forpliktelse om å kutte de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990». Det er videre slått fast at Norge skal være karbonnøytralt i 2050.
Flertallet viser til de tiltak og virkemidler som et bredt flertall i Stortinget har sluttet seg til gjennom behandlingen av stortingsmeldingen om norsk klimapolitikk.
Bevaring av naturmangfold og kampen mot klimatrusselen er nært knyttet sammen.
Det er behov for å videreutvikle og iverksette strategier og tiltak for en langsiktig utviklingsbane mot et lavutslippssamfunn. Å følge opp klimamålene er avgjørende for å unngå farlige klimaendringer som vil svekke miljø og livsgrunnlag i store deler av verden og dermed også redusere mulighetene for en bærekraftig utvikling av det norske velferdssamfunnet.
Flertallet har merket seg meldingens påvisning av at redusert avskoging i utviklingsland og økt tilvekst i skog i industriland vil kunne redusere klimagassutslippene raskt og til en lav kostnad. Klimameldingen (Meld. St. 21 (2011–2012)) understreker at regjeringen vil føre en aktiv skogpolitikk gjennom tiltak som øker skogens karbonlager. I klimameldingen heter det at skogressursene er en viktig kilde til fornybar energi og til produksjon av trematerialer som erstatning for klimabelastende materialer, og at en derfor må understøtte skogens rolle som fornybar ressurs gjennom forskning, verdiskaping og en langsiktig bærekraftig forvaltning av skogen.
Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Venstre, viser til meldingens påpekning av faren for at global befolkningsvekst og økende forbruk kan drive fram tap av naturmangfold når de samfunnsøkonomiske kostnadene ikke er godt nok tatt hensyn til. I Stortingets behandling av landbruks- og matmeldingen (Meld St. 9 (2011–2012)) heter det om dette at «for å sikre framtidige generasjoners tilgang til god og trygg mat, energi og virke fra skogen må landbruket drives på en miljømessig bærekraftig måte. Dette flertallet understreker at ressursene må utnyttes i tråd med deres tåleevne og i et positivt samspill med naturen». Regjeringens mål er at matproduksjonen skal øke i takt med befolkningsutviklingen, anslått til 20 pst. i løpet av de neste 20 årene. Dette flertallet understreker i lys av målsettingen om en styrket og bærekraftig matproduksjon, behovet for et styrket jordvern. Nedbyggingen av dyrket mark er nær halvert under den rød-grønne regjeringen, men fortsatt er nedbyggingen større enn regjeringens jordvernmål tilsier. Regjeringen må derfor følge opp landbruks- og matmeldingens ambisjoner for sterkt jordvern, herunder forslaget om at jordvernhensynet skal klargjøres og forsterkes i statlige planretningslinjer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil understreke at verden står overfor en rekke alvorlige utfordringer. Stor befolkningsvekst, sykdom, fattigdom, energitilgang, knappe naturressurser og miljøutfordringer krever alle oppmerksomhet og tiltak. Dessverre har verden ikke ressurser til å løse alle utfordringene samtidig. Det er da essensielt at man som samfunn søker å danne et realistisk bilde av årsaker, risiko, konsekvenser og kostnader. Kun på den måten kan man allokere samfunnets ressurser, slik at de bidrar til mest mulig nytte for flest mulig mennesker.
I denne sammenhengen skiller den politiske klimadebatten seg ut. Disse medlemmer har lenge etterlyst en mer nyansert klimadebatt. Problemstillingen som FNs klimapanel retter oppmerksomheten mot kan være alvorlig. Klimapanelet har en rekke scenarier om temperaturutvikling på kloden, hvor de mest alvorlige antyder en temperaturstigning på rundt 6 grader. Det gir grunnlag for bekymring og varsomhet. Andre scenarier, som for eksempel nye tall fra det britiske meteorologiske institutt, gir derimot svært moderate temperaturøkninger.
Disse medlemmer mener at Stortinget i langt større grad bør bruke «gulrot fremfor pisk» for å legge til rette for miljøvennlig atferd. Disse medlemmer mener den enkelte forbruker har et ansvar for, og en mulighet til, å gjennomføre fornuftige miljøtiltak gjennom bevisste valg. Disse medlemmer er overbevist om at folk flest ønsker å velge miljøvennlige produkter, men at rasjonelle mennesker veier den antatte miljøfordelen opp mot kostnader og mulige ulemper.
Disse medlemmer mener norsk næringsliv og industri må stimuleres til å videreutvikle seg i Norge. Næringslivet har vist stort ansvar i å utvikle ny teknologi og ligge i forkant med å implementere gode løsninger. Disse medlemmer er derfor opptatt av at norsk industri ikke pålegges strengere miljøkrav enn sine konkurrenter i andre land, da disse medlemmer er bekymret for at dette kan føre til nedleggelse og utflagging av bedrifter. Det er etter disse medlemmers syn gledelig at regjeringen endelig har innsett dette og skriver at «ensidige tiltak i verste fall kan føre til flytting av produksjon og økte utslipp i andre land».
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at perspektivmeldingen peker på miljø- og klimautfordringene som en av de store framtidige utfordringene. Disse medlemmer er enig i at klimautfordringene først og fremst er globale, men er overrasket over at regjeringen så bombastisk slår fast at «Ensidige tiltak i bare ett land eller område løser ikke problemet. Ensidige tiltak kan i verste fall føre til flytting av produksjon og økte utslipp i andre land». Disse medlemmer er enig med regjeringen i at internasjonalt samarbeid og internasjonale avtaler er avgjørende viktige for å møte miljø- og klimautfordringene, men at nasjonale tiltak også er viktige. I realiteten desavuerer regjeringen det klimaforliket Stortinget har inngått med sin avstandtaken fra nasjonale tiltak i perspektivmeldingen.
Disse medlemmer vil omstille Norge til et klimavennlig samfunn, samtidig som vi opprettholder en velfungerende og sikker energiforsyning. Skal vi løse de internasjonale klimautfordringene, kreves det at rike land som Norge tar en lederrolle i arbeidet med å vise fattigere land at det er mulig å kombinere lave utslipp med et høyt velstands- og velferdsnivå. Norge har store muligheter til å legge om energibruken, ta i bruk ny miljøteknologi i energiforsyningen og industrien samtidig som dette kan bidra til å skape nye bedrifter og arbeidsplasser. I tillegg må vi fokusere på virkemidler som tar ut energieffektiviseringspotensialet, få på plass mer fornybar energi og sørge for en mer robust energiinfrastruktur.
Disse medlemmer viser til at vi sommeren 2012 passerte en milepæl som er et alvorlig varsko for jordens klima; konsentrasjonen av CO2 i atmosfæren ble registrert til over 400 ppm i Arktis. Det er flere år siden vi passerte terskelen på 350 ppm, som av flere forskerne regnes som det nivået vi bør ned på for å unngå en klimaeffekt med store negative konsekvenser for jordens økosystemer.
Disse medlemmer mener klimatrusselen er den største utfordringen menneskeheten står overfor i dag. Ikke bare truer havstigning, tørke og ekstremvær natur og miljø, det truer også den globale økonomien. IMF-sjef Christine Lagarde har kalt klimakrisen «by far the greatest economic challenge of the 21st century». Disse medlemmer mener derfor det er urovekkende at regjeringen ikke har inkludert klimatrusselen i diskusjonen om fremtiden til norsk økonomi og offentlige finanser.
Disse medlemmer er enig i at en riktig CO2-prising internasjonalt er et ønsket tiltak for å redusere verdens samlede klimagassutslipp, men det er langt fra det eneste. Dette medlem er derfor uenig med regjeringen som setter likhetstegn mellom oppnåelse av togradersmålet og innføring av global CO2-pris. I EU, USA, Kina og flere andre land gjennomføres det nå stadig strengere reguleringer som i praksis får mye av den samme effekten som en CO2-avgift eller CO2-pris. Dette gjelder bl.a. nye utslippskrav, skjerpede krav til drivstoffeffektivitet, kvoter for kjøp av fornybar energi og krav til energieffektivisering. Norge må derfor ikke sitte passivt på sidelinjen i påvente av en global CO2-pris, men aktivt søke lederskap sammen med resten av Europa i det nødvendige energiomstillingsarbeidet.
Disse medlemmer er også enig med regjeringen i at ny teknologi og fremvekst av alternative energikilder vil legge press på priser og lønnsomhet i petroleumsnæringen. Men det er ikke spesielt framtidsrettet av regjeringen å hevde at dette først vil kunne skje «en gang i fremtiden». Disse medlemmer viser til at Europa akkurat nå gjennomfører et grønt energiskifte. Den viktigste driveren i denne omstillingen er store kostnadsreduksjoner innen fornybar energi. I 2012 utgjorde fornybare energikilder nesten 70 pst. av all ny produksjonskapasitet i EU. I Tyskland – lokomotivet til den europeiske energiomstillingen – har fornybarandelen i elektrisitetsforbruket økt fra 10 pst. i 2005 til 23 pst. i 2012. Tysklands mål er minst 35 pst. fornybar innen 2020 og minst 80 pst. innen 2050.
Disse medlemmer stiller seg undrende til hvorfor regjeringen ikke ett eneste sted i meldingen nevner fremveksten av solenergi. Drevet frem av en kostnadsreduksjon som kan sammenlignes med den som har funnet sted på IKT-feltet de siste tiårene, er solenergi nå en storaktør i den globale energisektoren. Av all nyinstallert kraft i Europa i 2012 var solenergi – for andre året på rad – den aller viktigste energikilden, med vind og gass på de neste plassene. Ifølge en analyse gjort av UBS kan så mye som 18 pst. av elforbruket i Tyskland, Italia og Spania komme fra solcellepanel, og det helt uten subsidier.
Disse medlemmer mener det er en stor svakhet at regjeringen ikke adresserer den disruptive effekten rask utbygging av fornybar energi representerer. Kraftsektoren i Europa gjennomgår nå store strukturelle endringer med sterke implikasjoner for den fossile delen av energisektoren. Den viktigste forklaringen er at sol og vind fjerner pristoppene som tidligere har sikret gasskraftverkenes marginer. Disse medlemmer er forundret over at regjeringen ignorerer denne utviklingen. Fornybarutbygging i Europa truer også norske gassinteresser. Realiteten er at det vil være svært begrenset rom for norsk gass i EU-landenes strømproduksjon dersom klimapolitikken i disse landene lykkes.
Disse medlemmer er enig med regjeringen i at dersom togradersmålet skal nås, må store deler av verdens kjente fossile energiressurser forbli urørt. Spørsmålet er hvordan Norge er posisjonert dersom man skal følge IEAs råd om ikke å utvinne to-tredeler av fossilreservene. Disse medlemmer viser til HSBC-analysen «Oil & Carbon revisited, Value at risk from 'unburnable' reserves» (2013). Denne analysen tar for seg hvordan europeiske olje- og gasselskaper vil påvirkes i en verden hvor klimatrusselen møtes og en betydelig del av de fossile energireservene blir liggende i bakken. Av de undersøkte selskapene har Statoil – på grunn av stor andel høykostnadsprosjekter i sin portefølje – den høyeste eksponeringen mot potensielt «ubrennbare» reserver. Dette kan få store konsekvenser for norsk økonomi og norske borgeres velferd på sikt og burde etter disse medlemmers syn vært adressert tungt i perspektivmeldingen.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
«I
Stortinget ber regjeringen utarbeide en analyse som tar for seg den finansielle risikoen for Norge knyttet til ‘ubrennbare’ karboner.
II
Stortinget ber regjeringen legge frem en oversikt over forventet gasseksport dersom Europa lykkes med sin klimapolitikk og energiomstilling.»
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at regjeringen i perspektivmeldingen synes å ha gått bort fra målsettingen i klimaforliket i 2008 om å redusere utslippene i Norge med 15–17 mill. tonn CO2 ekvivalenter innen 2020, jf. referansebanen slik den er presentert i nasjonalbudsjettet for 2007 når skog er inkludert. I perspektivmeldingen nevnes ikke denne målsettingen med et ord. Regjeringen refererer utelukkende til målsettingen om at Norge innen 2020 skal ta ansvar for å redusere utslippene tilsvarende 30 pst. av egne utslipp i 1990, noe dette medlem finner svært oppsiktsvekkende. Dette medlem viser til de tekniske framskrivningene i meldingen, hvor det anslås at utslippene av klimagasser, gitt uendret virkemiddelbruk, kommer til å ligge relativt stabilt fram mot 2020, for deretter å avta noe i 2030. Som forklaring på dette viser regjeringen til at utslippene fra petroleumsvirksomheten ventes å øke noen år framover for deretter å avta fram mot 2030. Bindingen i skog anslås å avta noe, men likevel vil opptak av CO2 i skog binde 2/5 av utslippene av klimagasser fra norsk territorium framover. Dette medlem vil påpeke at regjeringen på denne måten synes å styre den nasjonale klimapolitikken i retning av at Norges forpliktelser om utslippsreduksjoner frem mot 2020 nærmest utelukkende skal innfris ved hjelp av kvotehandel. Dette medlem viser til at regjeringen i meldingen peker på Meld. St. 21 (2011–2012) Norsk klimapolitikk, hvor det ble varslet nye tiltak for å redusere de nasjonale utslippene av klimagasser. Effekten av disse tiltakene er imidlertid ikke innarbeidet i de tekniske framskrivningene i meldingen, men kommer i tillegg. Dette medlem viser til at tiltakene i Meld. St. 21 (2011–2012) ble vedtatt i Stortinget 11. juni 2012 i Innst. 390 S (2011–2012) og er å regne som gjeldende politikk og dagens virkemiddelbruk. Dette medlem mener det er grunn til å sette spørsmålstegn ved bakgrunnen for at disse tiltakene fortsatt ikke er innarbeidet i de tekniske framskrivningene.