1. Sammendrag
- 1.1 Innledning
- 1.2 Tiltak for å begrense ungdoms tilgang til tobakk
- 1.3 Tobakksfrie arenaer og vern mot passiv røyking
- 1.4 Andre endringsforslag
- 1.4.1 Tobakksskadelovens formålsbestemmelse
- 1.4.2 Forbud mot tobakkssponsing
- 1.4.3 Forbud mot testing av tobakksvarer
- 1.4.4 Tobakkssurrogater og tobakksimitasjoner
- 1.4.5 Forbud mot produkter for å skjule helseadvarslene
- 1.4.6 Statistikkinformasjon
- 1.4.7 Opplysninger om importører av tobakksvarer mv.
- 1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser
Helse- og omsorgsdepartementet fremmer i proposisjonen forslag til lov om endringer i tobakksskadeloven. Forslaget inneholder en rekke bestemmelser med formål å hindre barns tilgang til tobakksvarer, gjøre flere arenaer røykfrie og styrke vernet mot passiv røyking.
Forslagene som fremmes, er blant annet basert på Tobakkskonvensjonen, Barnekonvensjonen, ny kunnskap om helseskader knyttet til passiv røyking, erfaringer fra praktisering av tobakkslovgivningen, samt erfaringer fra andre land.
Departementet legger vekt på at de foreslåtte lovbestemmelsene er viktige elementer i en større pakke med tiltak som har som formål å redusere og forebygge skadevirkningene av tobakksbruk.
Det redegjøres for utviklingen av tobakksbruk i Norge og for helseskader av tobakksbruk.
Helse- og omsorgsdepartementet sendte i januar 2012 på høring forslag til endringer i tobakksskadeloven med høringsfrist i april samme år. Det kom inn 66 høringssvar med merknader.
Departementet understreker at selv om røykfri tobakk, og da særlig snus, ikke er like helseskadelig som røyketobakk, vil også bruk av slik tobakk innebære risiko for alvorlige helseskader. For å forebygge skadevirkningene av tobakksbruk som sådan mener departementet at forslagene som omtales i proposisjonen, bør omfatte tobakksvarer generelt.
Ifølge tobakksskadeloven er det forbudt å selge tobakksvarer til personer under 18 år. Det uttales at undersøkelser viser at aldersgrensen i for liten grad håndheves av utsalgsstedene. Det er i dag ingen som har ansvar for å føre tilsyn med utsalgsstedenes overholdelse av aldersgrensen.
Det redegjøres for kostnads- og nyttevurderinger av en bevillingsordning for tobakkssalg.
Det redegjøres videre for reguleringer i andre land. En rekke land har innført ulike former for bevillings- og tilsynssystem for salg av tobakksvarer, bl.a. Sverige, Finland, Island, Frankrike, Irland, Storbritannia, Tyskland, Nederland og deler av USA, Canada og Australia.
Det foreslås å innføre en kommunal bevillingsordning for salg av tobakksvarer. Forslaget begrunnes med hensynet til en effektiv kontrollordning med aldersgrensen, og det vises til at kommunene har lang erfaring med håndtering av bevillingsordningen for salg av alkoholholdig drikk og god oversikt over lokale forhold. En kommunal bevillingsordning er etter departementets syn den ordningen som i størst grad balanserer hensynene til en mest mulig enkel og ubyråkratisk ordning på den ene siden og hensynet til en effektiv tilsynsmekanisme på den andre siden.
Departementet mener bevillingsperioden skal være løpende, dvs. gis «inntil videre», og at bevillinger skal kunne gis for en bestemt del av året.
Departementet foreslår at det stilles krav til uttømmende politiattest for søknad om salgsbevilling. Politiattesten skal inneholde brudd på tobakksskadeloven, alkoholloven, tolloven, særavgiftsloven, varemerkeloven og designloven.
Det foreslås at det for hver bevilling skal utpekes en styrer med stedfortreder som må godkjennes av bevillingsmyndigheten. Departementet skal kunne gi forskrift om kvalifikasjonskrav og innholdet i styrers og stedfortreders plikt til å sikre at bevillingen utøves i henhold til lovens bestemmelser.
Det foreslås at departementet gis hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser om internkontroll.
Kommunen skal etter forslaget være kontrollmyndighet, og departementet mener at tre årlige kontroller per utsalgssted bør være et utgangspunkt med hensyn til kontrollfrekvens.
Kommunen vil etter forslaget få myndighet til å inndra en bevilling for en kortere eller lengre periode dersom det avdekkes brudd på tobakksregelverket, eller dersom vandelskravene ikke lenger er oppfylt. Det samme skal gjelde dersom bevillingen ikke har vært benyttet i løpet av det siste året. Videre foreslås at det gis en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om inndragningslengde ved brudd på bestemmelsene.
En bevilling skal etter forslaget bortfalle ved overdragelse, dødsfall og konkurs.
Det foreslås at politiet gis hjemmel til å stenge et sted som driver salg av tobakksvarer uten å ha bevilling.
Kommunens vedtak i forbindelse med tobakksbevillinger vil etter forslaget kunne påklages til Fylkesmannen.
Forslaget innebærer at dersom politiet avdekker forhold som kan antas å ha betydning for bevillingsspørsmålet, skal det av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt informere bevillingsmyndigheten om det.
Departementet tar sikte på å utarbeide en egen tobakksforskrift for Svalbard, og foreslår derfor at det inntas en forskriftshjemmel i § 3 annet ledd.
Departementet har foretatt en vurdering av kravene som følger av EØS-retten. Etter departementets vurdering vil en bevillingsordning ikke utgjøre en restriksjon etter EØS-avtalen artikkel 11, og etter departementets mening er den en lovlig tillatelsesordning etter tjenesteloven.
Det er i dag ikke noe eksplisitt forbud i Norge mot salg av enkeltsigaretter eller mindre sigarettpakker. I tobakksskadeloven § 9 første ledd er det inntatt krav om at tobakksvarepakninger må være merket med helseadvarsel og at sigarettpakker må merkes med en innholdsdeklarasjon. Dette tolkes implisitt som et forbud mot salg av enkeltsigaretter.
Tobakkskonvensjonen fastsetter at partene skal forby salg av individuelle sigaretter og små sigarettpakker. EU har anbefalt medlemslandene å innføre forbud mot salg av sigarettpakker med mindre enn 19 sigaretter. Et slikt forbud er innført i 18 EU-land, bl.a. Sverige, Danmark og Finland.
Det foreslås et forbud mot mindre sigarettpakker enn tjuepakninger, samt en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere krav til minimumsmengde og -kvantum for andre tobakksprodukter.
Det er i dag ikke forbud mot selvbetjening av tobakksvarer i Norge. Det er imidlertid forbudt med selvbetjente automater. Etter det departementet kjenner til, er det kun spesialforretninger for tobakk og taxfree-utsalgene som har rene selvbetjeningsavdelinger for tobakksvarer.
Departementet foreslår at det innføres et forbud mot selvbetjening av tobakksvarer, men at det inntas en unntaksbestemmelse for spesialforretninger og avgiftsfritt salg på flyplasser.
Tobakksskadeloven § 12 åpner i dag for en rekke unntak fra det alminnelige røykeforbudet; det er på visse vilkår unntak for røykerom, enkeltkontorer og beboelsesrom på institusjoner. Etter loven er det kun arbeidslokaler hvor to eller flere personer er samlet, som skal være røykfrie. Røykeforbudet gjelder således i utgangspunktet ikke på enkeltkontorer.
I rapporten fra Verdens helseorganisasjons evaluering av tobakksarbeidet i Norge i 2010 er en av hovedanbefalingene at Norge bør innføre helt røykfrie arbeidslokaler. Verdens helseorganisasjon påpeker at det faktum at det fortsatt tillates egne røykerom, er i strid med retningslinjene til Tobakkskonvensjonen artikkel 8.
Det vises til at i Europa har Irland, Storbritannia, Tyrkia, Spania, Ungarn, Hellas og Malta innført totalt røykeforbud i arbeidslokaler.
Det foreslås at dagens unntaksbestemmelse i § 12 annet ledd, som gir anledning til å opprette særskilte røykerom, oppheves. Hovedregelen blir da at alle arbeidslokaler, møterom og lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang, blir totalt røykfrie, jf. forslag til § 25 første ledd første og andre punktum. Dagens særregulering med totalforbud mot røyking på serveringssteder, jf. nåværende § 12 tredje ledd, blir da overflødig og foreslås opphevet. Det foreslås likevel at begrepet «serveringslokaler» legges til i hovedregelen i første ledd.
Hovedregelen i nåværende § 12 første ledd omfatter møterom og arbeidslokaler «hvor to eller flere personer er samlet». Det foreslås å fjerne kravet om «hvor to eller flere personer er samlet» i § 12 første ledd annet punktum. Dette innebærer at det ikke lenger vil være adgang til å røyke på enkeltkontor.
Departementet foreslår enkelte unntak fra hovedregelen i første ledd om røykfrie lokaler. For det første foreslås det å videreføre dagens unntaksbestemmelse for beboelsesrom på institusjoner. I tråd med dagens tolkningspraksis er bestemmelsen utformet slik at det kun er institusjoner som erstatter beboerens hjem, som omfattes av unntaksbestemmelsens virkeområde. Det vil si at f.eks. sykehjem omfattes, men ikke sykehus. Det foreslås at det på institusjoner som erstatter beboerens hjem, og på innretninger til bruk i petroleumsvirksomheten til havs, fortsatt kan opprettes felles røykerom. Departementet foreslår at unntaksbestemmelsen også åpner for at det kan opprettes røykerom når virksomhetenes art hindrer arbeidstakerne i å forlate arbeidslokalene i løpet av arbeidstiden. For å sikre at unntaksbestemmelsene praktiseres i samsvar med intensjonene, foreslås det at det gis en forskriftshjemmel for nærmere bestemmelser til utfylling av lovens unntaksbestemmelser, herunder om meldeplikt til tilsynsmyndighetene og nærmere kriterier for når unntaksbestemmelsene kan komme til anvendelse.
Tobakksskadeloven § 12 tredje ledd fastsetter et totalforbud mot røyking på serveringssteder. Røykeforbudet på serveringssteder ble innført i 2004, og hovedbegrunnelsen var å beskytte arbeidstakere mot passiv røyking. I tillegg ble det lagt vekt på å beskytte gjestene.
Det framholdes at mange serveringssteder etter lovendringen i 2004 bygget inn uteområder i stort omfang og tillater røyking der. Det uttales at disse stedene i realiteten har opprettet utendørs røykerom, noe det ikke skulle være adgang til etter lovendringen i 2004.
Etter departementets vurdering er problemer med innebygging og de konsekvensene det har for håndheving av røykeforbudet, et viktig argument for å innskjerpe loven på dette punktet. Departementet mener at nærmere regler om tillatt innebygging bør fastsettes som forskrift, og at det er hensiktsmessig at spørsmålet utredes nærmere i en høring i den forbindelse. Det foreslås derfor en forskriftshjemmel i forslag til § 25 siste ledd første punktum.
Departementet vil ta sikte på at nasjonale retningslinjer for uteserveringer i størst mulig grad bygger på Tobakkskonvensjonens retningslinjer, slik at fortolkningen av begrepet «lokale» i tobakksskadeloven § 12 første ledd (forslaget § 25 første ledd) strammes inn og presiseres.
I forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. er det i § 18 inntatt et røykeforbud innendørs på skoler. Forskriftens formål er å bidra til at miljøet på skolene «fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade». Kommunen og fylkeskommunen som skoleeiere har i dag anledning til å pålegge elevene forbud mot bruk av tobakk gjennom forskrifter om ordensreglement for den enkelte skole.
Det foreslås å lovregulere et påbud om tobakksfri skoletid for alle elever til og med videregående skole. Det vil si at det ikke skal være tillatt å bruke tobakk i løpet av skoledagen. I tillegg foreslår departementet et forbud mot tobakksbruk på skolens områder, slik at det klargjøres at heller ikke ansatte eller besøkende på skolen kan bruke tobakk der.
Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. § 18 regulerer røyking i barnehager. Den inneholder en unntaksbestemmelse fra forbudet mot røyking i virksomhetens inneområde som åpner adgang for at det i private hjem der det drives barnehage, kan røykes utenom virksomhetens åpningstid.
Departementet mener at det i tilfeller der hjemmet benyttes som barnehage, er rimelig at lokalene underlegges restriksjoner for å beskytte barnas helse gjennom et fullstendig røykfritt barnehagemiljø, og foreslår å oppheve denne unntaksbestemmelsen.
Det foreslås at alle barnehagers uteområder skal være røykfrie.
Etter forslaget skal kommunene være ansvarlige for å føre tilsyn med forbudet mot røyking i barnehagenes lokaler og uteområder.
Tobakksskadeloven gjelder i dag ikke i den private sfære.
Det vises til at Island i 2001 innførte en generell bestemmelse i sin tobakkslov om vern av barn mot passiv røyking. Det vises videre til eksempler på mer spesifikke bestemmelser om vern av barn mot passiv røyking, for eksempel i hjem og i biler. Deler av Australia, Canada og USA har innført forbud mot røyking i private biler hvor barn er passasjerer, som sanksjoneres med bøter på lik linje med bilbeltepåbud.
Det foreslås en generell bestemmelse som pålegger alle som har ansvar for barn, å påse at de ikke utsettes for passiv røyking. Departementet understreker at bestemmelsen er ment å være normgivende, og etter forslaget skal brudd på bestemmelsen ikke være underlagt sanksjoner.
Det foreslås at det generelle unntaket i tobakksskadeloven § 12 annet ledd om adgangen til å ha røykerom, skal oppheves. Dette vil medføre at alle institusjonslokaler blir røykfrie, med unntak av beboelsesrom. Unntaket avgrenses til institusjoner som erstatter beboerens hjem, dvs. at for eksempel sykehjem vil omfattes av unntaket, men ikke sykehus. Det foreslås eksplisitt å lovfeste at unntaksbestemmelsene som tillater røyking på beboelsesrom og egne røykerom på institusjoner, ikke gjelder for institusjoner hvor det hovedsakelig bor personer under 18 år.
Tobakksskadeloven regulerer i utgangspunktet ikke røyking utendørs. Eier av en bygning eller et område kan i kraft av sin eierrådighet i stor grad regulere røyking ved inngangspartier og andre utendørsområder.
Det bør etter departementets vurdering være en selvfølge at alle skal kunne ta seg inn til en helseinstitusjon eller en offentlig virksomhet uten å bli hindret av tobakksrøyk ved inngangspartiet. Departementet foreslår derfor en lovfesting av røykfrie inngangspartier til helseinstitusjoner og offentlige virksomheter.
Det foreslås å endre tobakksskadelovens formålsbestemmelse slik at de politiske målene med tobakkspolitikken tydeliggjøres. Tobakkspolitikkens tre hovedmålsettinger foreslås inntatt i formålsbestemmelsen: å forebygge at barn og unge begynner å bruke tobakk, å fremme tobakksavvenning og å beskytte befolkningen mot passiv røyking. I tillegg foreslås det at den langsiktige visjonen om et tobakksfritt samfunn inntas i bestemmelsen.
I henhold til tobakksskadeloven § 4 første ledd er alle former for reklame for tobakksvarer forbudt. Reklameforbudet omfatter også bruk av merkenavn, logo eller andre symboler som forbindes med tobakksvarer i sponsorsammenheng, men departementet mener det er hensiktsmessig å regulere sponsing i en egen bestemmelse, samt å presisere virkeområdet. Å innta en definisjon av sponsing i loven vil etter departementets vurdering bidra til å gjøre sponsingsforbudet mer brukervennlig, samt bidra til å unngå tolkningstvil. Departementet foreslår derfor et forbud mot tobakkssponsing og at begrepet sponsing defineres i loven.
Departementet mener at alle former for testing av tobakksprodukter ved hjelp av forbrukere bør forbys, og fremmer forslag om dette.
Tobakksskadeloven inneholder i dag et forbud mot å selge imitasjoner av tobakksvarer til personer under 18 år. Loven inneholder imidlertid ingen legaldefinisjon av begrepet «imitasjoner».
Departementet anser at det bør inntas en definisjon i loven av begrepet tobakksimitasjoner, og at kategorien tobakkssurrogater bør reguleres og defineres i loven. Det fremmes forslag om dette.
Departementet foreslår også at reklameforbudet og forbudet mot gratis utdeling gis anvendelse på tobakksimitasjoner og tobakkssurrogater. Det understrekes at også tobakks- og nikotinfri snus vil omfattes av definisjonen av tobakkssurrogater.
Det foreslås at aldersgrensebestemmelsen og oppstillingsforbudet også skal omfatte tobakkssurrogater på lik linje med tobakksimitasjoner.
Direktiv 2001/37/EF åpner for at det i forbindelse med påbudte helseadvarsler kan innføres fargefotografier eller andre illustrasjoner for å skildre og forklare helsekonsekvensene av røyking. EU-kommisjonen har vedtatt regler for anvendelse av slike kombinasjonsadvarsler (tekst og bilde). Departementet vedtok bruk av slike kombinasjonsadvarsler i Norge gjennom endringer i forskrift om innhold i og merking av tobakksvarer som trådte i kraft fra 1. januar 2010.
Etuier, esker mv. i ulike materialer kan tres utenpå sigarettpakken slik at helseadvarslene ikke synes. Det foreslås et forbud mot innførsel og omsetning av produkter som har til hensikt å skjule helseadvarslene.
Det uttales at departementet i dag ikke har god nok oversikt over hvordan kommunene oppfyller sitt tilsynsansvar etter tobakksskadeloven, noe som også ble kritisert av Verdens helseorganisasjon i en evalueringsrapport fra 2010. Det vises til at Statens institutt for rusmiddelforsknings årlige undersøkelse av kommunenes forvaltning av alkoholloven gir viktig informasjon om hvordan alkoholloven fungerer, og departementet er opptatt av å sikre et tilsvarende godt informasjonsgrunnlag om kommunenes forvaltning av tobakksskadeloven.
Det foreslås en plikt for kommunene til å avgi opplysninger til Statens institutt for rusmiddelforskning om deres forvaltning av tobakksskadeloven, og at innehaver av tillatelse for avgiftsfritt salg av tobakksvarer på flyplass skal pålegges en plikt til å avgi informasjon om omsetningen til instituttet, samt at bevillingshavere skal avgi informasjon til instituttet på anmodning.
Departementet foreslår at det inntas en lovbestemmelse som klart fastsetter at Helsedirektoratet kan få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra tollvesenet.
Det redegjøres for mulige samfunnsøkonomiske gevinster dersom en lykkes med å forebygge tobakksrelatert sykdom og for tidlig død.
Innføring av en bevillingsordning for salg av tobakksvarer er det forslaget som vil ha de største økonomiske og administrative konsekvensene. Forslaget vil medføre økte utgifter for kommunene, men disse vil kunne dekkes inn gjennom bevillingsgebyrer. For utsalgsstedene anslås det at det årlige bevillingsgebyret vil ligge i størrelsesordenen 4 000–5 000 kroner per utsalgssted dersom det legges opp til en ordning med flatt gebyr. I tillegg vil det påløpe kostnader i forbindelse med kunnskapsprøven for styrer og stedfortreder. Kommunenes utgifter til dette vil dekkes gjennom et eget prøvegebyr. Bevillingshaverne vil påføres en mindre utgift i denne forbindelse.
En bevillingsordning vil kunne medføre behov for økte ressurser til Helsedirektoratets arbeid med å utarbeide veiledningsmateriell, bistå kommunene mv. Det antas at direktoratet vil kunne få en synergieffekt med de eksisterende ressursene tilknyttet oppfølging av bevillingsordningen etter alkoholloven. Departementet anslår at Helsedirektoratet vil få et økt ressursbehov tilsvarende én stilling til dette arbeidet.
Statens institutt for rusmiddelforskning vil ha behov for økte ressurser til oppfølging av den foreslåtte statistikkinnsamlingen fra kommunene. Også her antar departementet at instituttet vil kunne utnytte en synergieffekt av den eksisterende statistikkinnsamlingen på alkoholområdet. Departementet anslår at Statens institutt for rusmiddelforskning vil få et økt ressursbehov tilsvarende en halv stilling til dette arbeidet.
Når det gjelder oppgaven med å utstede politiattester i forbindelse med vandelskontroll av bevillingssøkere, vil politidistriktene få noe økt belastning.
Helsedirektoratet har på oppdrag fra departementet fått gjennomført en analyse av kostnader og nytte ved innføring av en bevillingsordning. Rapporten konkluderer med at en bevillingsordning uten begrensning i antall utsalgssteder koster i gjennomsnitt 281 000 kroner per sparte leveår (mellom 78 000 og 681 000 kroner når man tar hensyn til usikkerheten). Det er vanlig i slike analyser å anta at betalingsviljen per leveår er 500 000 kroner, jf. blant annet Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenestens vurdering av kostnadseffektiviteten av legemidler til røykeslutt. Innføring av en kommunal bevillingsordning som foreslått av departementet er på denne bakgrunn å regne som samfunnsøkonomisk lønnsomt.
Et forbud mot selvbetjening av tobakksvarer vil kunne medføre ombyggingskostnader for en del utsalgssteder. Gjennomsnittskostnaden anslås til mellom 5 000–15 000 kroner per utsalgssted.
En eventuell buffersone eller nasjonale retningslinjer for innbygging av uteserveringer vil i noen grad kunne få økonomiske konsekvenser for deler av bransjen på kort sikt. En eventuell innføring av sentrale retningslinjer for tillatt innbygging vil kunne bety at en rekke serveringssteder må bygge om uteserveringen i større eller mindre grad. Sentrale retningslinjer vil etter departementets vurdering kunne bidra til å gjøre situasjonen for tilsynsmyndighetene enklere og håndhevingen av regelverket mer enhetlig.
De øvrige forslagene til lovendringer antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.