Til Stortinget

1. Sammendrag

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om den statlige eiendomsforvaltningen i universitets- og høgskolesektoren er god og hensiktsmessig. Vurderingen omfatter hvordan universiteter, høgskoler og Statsbygg forvalter sin eiendomsmasse. Det har videre vært et mål å vurdere Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets og Kunnskapsdepartementets styring og oppfølging på området. Undersøkelsen omfatter perioden 2003–2011, med hovedvekt på perioden 2009–2011.

Bakgrunnen for undersøkelsen er at bygningsmassen er en viktig innsatsfaktor i universitets- og høyskolesektoren, og gode og effektive bygninger skal bidra til å støtte opp under den utdanningsfaglige virksomheten. Mange bygg i sektoren har over tid hatt en dårlig tilstand, og det er indikasjoner på at et verdibevarende vedlikehold ikke er ivaretatt. Det gjelder hovedsakelig bygningsmasse som forvaltes av de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene.

1.1 Hovedfunn

• En tredel av statlig eiendomsmasse i universitets- og høgskolesektoren er vurdert til å ha en dårlig tilstand. Statsbygg sikrer i hovedsak et verdibevarende vedlikehold og har en bygningsmasse med en god tilstand.

• De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene arbeider lite langsiktig og systematisk med vedlikehold.

• Det er svakheter i styringsinformasjon på områder som er viktige for å sikre et verdibevarende vedlikehold.

• Det er risiko for at statens husleieordning ikke vil være tilstrekkelig for å håndtere framtidige utfordringer.

• Sentrale myndigheter kan forbedre sin oppfølging av forvaltningen av eksisterende bygningsmasse.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 En tredel av statlig eiendomsmasse i universitets- og høgskolesektoren er vurdert til å ha en dårlig tilstand. Statsbygg sikrer i hovedsak et verdibevarende vedlikehold og har en bygningsmasse med en god tilstand.

Om lag to tredeler av bygningsmassen i universitets- og høgskolesektoren vurderes til å ha en god teknisk tilstand. Den resterende tredelen vurderes til å ha middels kraftige eller kraftige symptomer på dårlig teknisk tilstand, hvorav hovedvekten har middels kraftige symptomer. De selvforvaltende universitetene vurderer at 40 prosent av bygningsmassen som de forvalter, har middels kraftige eller kraftige symptomer på dårlig teknisk tilstand, mens de selvforvaltende høgskolene vurderer at det gjelder 74 prosent. Statsbygg vurderer at 19 prosent av den bygningsmassen som de forvalter i sektoren har slike symptomer.

Det har vært en negativ utvikling av bygningsmassens tekniske tilstand i perioden 2003–2010 for 19 prosent av bygningsmassen, mens 25 prosent av bygningsmassen har fått en bedret teknisk tilstand. Det er særlig de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene som har hatt en negativ utvikling i tilstand. Deler av bygningsmassen vurderes til å være lite funksjonell, og også her er det de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene som har de største utfordringene.

Totalt har det vært investert om lag 9 mrd. kroner i bygningsmassen i sektoren i perioden 2003–2011. I perioden 2007–2011 har de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene hatt negative netto investeringer ved at avskrivningene i bygningsmassen har vært større enn investeringene. Statsbygg har i samme periode hatt høyere investeringer enn avskrivninger. I samme periode har også bokført verdi av bygningsmassen for de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene blitt redusert med 7 prosent, mens den har økt med 18 prosent for Statsbygg.

De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene har en mer krevende bygningsmasse å forvalte enn Statsbygg, ved at gjennomsnittsalderen på bygningsmassen er høyere og en større andel av arealet er vernet. Undersøkelsen viser imidlertid at den eldre bygningsmassen til Statsbygg gjennomgående har en bedre teknisk tilstand enn bygningsmasse fra tilsvarende byggeperiode hos de selvforvaltende institusjonene. Det innebærer at årsakene til dårlig teknisk tilstand ikke utelukkende kan tilskrives bygningsmassens alder og vern.

Sju prosent av bygningsmassen i sektoren vurderes til å ha tilstandsgrad 3, som blant annet innebærer at lovpålagte krav knyttet til bygningsmassen ikke innfris. Riksrevisjonen vil peke på at dårlig tilstand og lite funksjonelle lokaler kan ha negative konsekvenser for brukspotensial og arealutnyttelse i bygningsmassen og gi negative konsekvenser for kvaliteten på undervisningen og forskningen.

Kunnskapsdepartementet mener undersøkelsen ikke gjør rede for forskjeller i de økonomiske rammebetingelsene i sammenstillingen av Statsbygg og de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene per i dag og i et historisk perspektiv. De selvforvaltende institusjonene har ikke en inntektsstrøm eller et kapitaltilskudd til vedlikehold av bygningsmassen som tilsvarer Statsbyggs husleieordning. Eiendommer underlagt Statsbygg ble kapitalisert ved innføring av husleieordningen i 1994. Tilsvarende kapitalisering har ikke skjedd for de selvforvaltende. Rekapitalisering av eldre bygningsmasse må derfor skje i form av byggeprosjekter. Rammebetingelser for realisering av nybygg og totalrehabiliteringsprosjekter påvirker også vedlikeholdssituasjonen for selvforvaltende institusjoner. Dagens system fører til at byggeprosjekter ikke løses i takt med behovene. Det har oppstått en kø av byggeprosjekter som venter på å bli realisert, og som vanskeliggjør langsiktig planlegging. Det fører igjen til økte vedlikeholdskostnader, forverret teknisk tilstand og behov for å endre vedlikeholdsplaner.

Kunnskapsdepartementet påpeker videre at midlene som er tilført sektoren, har i stor grad blitt brukt til arealer for økt aktivitet og i mindre grad til å opprettholde verdiene av eksisterende bygningsmasse. På 1960- og 70-tallet ble det oppført nye bygg i rimelig takt ut fra studentvekst og forskningsbehov. Siden studentveksten på 1990-tallet har vist seg å være permanent, har departementet brukt de to siste tiårene på å oppføre nybygg for aktivitetsveksten som oppsto på 1990-tallet.

Kunnskapsdepartementet viser til at midlene som er tilført sektoren, i stor grad har blitt brukt til arealer for økt aktivitet og i mindre grad til å opprettholde verdien av eksisterende bygningsmasse. Etter Riksrevisjonens vurdering tyder det på at forvaltning av eksisterende bygningsmasse ikke har vært tilstrekkelig prioritert, og at organiseringen av dette arbeidet ikke har vært egnet til å sikre verdibevarende vedlikehold.

1.2.2 De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene arbeider lite langsiktig og systematisk med vedlikehold

De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene har i hovedsak vage målsettinger for vedlikehold som i begrenset grad definerer et mål for ønsket tilstand på bygningsmassen. Fem av åtte selvforvaltende utdanningsinstitusjoner har ikke langsiktige planer som definerer en strategi for vedlikeholdsarbeidet. De langsiktige planene som foreligger, tar i begrenset grad utgangspunkt i mål og beskriver i begrenset grad hvordan målene skal nås. For å sikre et langsiktig, målrettet og systematisk vedlikehold bør de selvforvaltende institusjonene etter Riksrevisjonens vurdering definere mer presise mål for bygningsmassens tekniske tilstand og utarbeide langsiktige vedlikeholdsplaner som angir hvordan målene skal nås.

De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene fører i liten grad kostnader for nøkkeltall etter Norsk Standard 3454 «Livssykluskostnader for byggverk – prinsipper og strukturer», og de sammenligner seg i liten grad med andre virksomheter, noe som svekker muligheten for læring og forbedring. Etter Riksrevisjonens vurdering er det potensial for en mer effektiv eiendomsforvaltning gjennom økt bruk av nøkkeltall og referansemåling for sentrale deler av eiendomsforvaltningen.

De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene har i hovedsak økt bruken av midler til vedlikehold og påkostninger per kvadratmeter i perioden 2002–2010. I 2011 ble beløpet redusert. Internhusleieordningen for de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene er ikke tilstrekkelig for å sikre et verdibevarende vedlikehold. Finansiering av myndighetskrav, som for eksempel universell utforming, kommer i konkurranse med finansiering av nødvendig vedlikehold av bygningsmassen. I perioden 2007–2011 har avskrivningene vært større enn investeringene i bygningsmassen.

Riksrevisjonen mener at de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene vil ha store utfordringer med å løfte bygningsmassens tekniske tilstand til et akseptabelt nivå gitt dagens vedlikeholds- og investeringsnivå.

1.2.3 Det er svakheter i styringsinformasjon på områder som er viktige for å sikre et verdibevarende vedlikehold

Samlet sett har Statsbygg og de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene god styringsinformasjon med hensyn til universell utforming og energibruk, som er områder hvor det de senere årene har kommet myndighetskrav. På andre sentrale områder for å sikre god eiendomsforvaltning, som teknisk tilstand, funksjonalitet, innemiljø, arealbehov hos brukerne og arealutnyttelse, er bildet noe mer variert. Det gjelder særlig for de selvforvaltende institusjonene.

Statsbygg har løpende styringsinformasjon på alle områder. Statsbygg baserer i stor grad sin styringsinformasjon på at det er etablert rutiner for løpende å samle inn styringsinformasjon på alle områder og i noe mindre grad på å gjennomføre kartlegginger.

Enkelte selvforvaltende utdanningsinstitusjoner har begrenset med løpende styringsinformasjon og har i liten grad gjennomført kartlegginger ut over områdene universell utforming og energibruk. Tre av åtte selvforvaltende institusjoner har ingen dokumentert styringsinformasjon om bygningsmassens tekniske tilstand.

Som et supplement til løpende styringsinformasjon vil kartlegginger av bygningsmassen kunne gi kvalitativt bedre styringsinformasjon om måloppnåelse for teknisk tilstand og et grunnlag for videre vedlikeholdsplanlegging. De selvforvaltende institusjonene har kartlagt teknisk tilstand for 70 prosent av bygningsmassen i perioden 2003–2010, mens Statsbygg har kartlagt teknisk tilstand for 40 prosent av bygningsmassen i samme periode. Statsbygg er i gang med å utarbeide tilstandsanalyser for hele sin portefølje i tilknytning til energimerking av bygningsmassen. Tilstandsanalysene skal etter planen være ferdige i 2013.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet uttaler at tilstandsanalyser kan være nyttige supplementer til annen informasjon om vedlikeholdsarbeidet. God vedlikeholdsplanlegging og et faglig godt vedlikehold er imidlertid ikke avhengig av at bygningen har en tilstandsanalyse. Departementet mener at de løpende vurderingene som gjøres av driftspersonale og eiendomsforvaltere i Statsbygg, kan gi meget god styringsinformasjon.

En viktig forutsetning for god eiendomsforvaltning er styringsdata som sikrer at eiendomsforvaltningen blir faktabasert og gir et godt beslutningsgrunnlag for prioriteringer i virksomheten. De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene bør etter Riksrevisjonens mening i større grad sikre at de har tilstrekkelig styringsinformasjon på alle relevante områder, slik at de har et godt grunnlag for en systematisk og rutinemessig forvaltning. Det gjelder særskilt styringsinformasjon om teknisk tilstand.

1.2.4 Det er risiko for at statens husleieordning ikke vil være tilstrekkelig for å håndtere framtidige utfordringer

Statsbygg sikrer i hovedsak et verdibevarende vedlikehold ved at bygningsmassen vurderes til å ha en gjennomsnittlig teknisk tilstandsgrad på 1. Det er i tråd med det definerte målet Statsbygg har for teknisk tilstand.

Statens husleieordning skal være kostnadsdekkende og danne det økonomiske grunnlaget for regelmessig vedlikehold av bygningsmassen. Statsbygg viser til at det må gjøres større tekniske utskiftninger i en del bygg fra 1960- og 70-tallet i universitets- og høgskolesektoren, og at dette medfører et ekstra økonomisk løft.

Husleiemodellen tar høyde for å finansiere myndighetskrav som gjelder på det tidspunktet bygningen oppføres. Finansiering av tiltak for å oppfylle nye myndighetskrav gjøres også ved bruk av midler fra husleieordningen. Statsbygg setter for eksempel av midler i vedlikeholdsbudsjettet til finansiering av universell utforming. Det kan innebære at vedlikehold kommer i konkurranse med nye myndighetskrav. Statsbygg mener at husleiemodellen til en viss grad tar høyde for myndighetskrav, men at noen nye myndighetskrav vil være så kostbare at det bør tilføres midler ut over ordinært vedlikeholdsbudsjett.

Det er en usikkerhet knyttet til de kostnadsmessige konsekvensene av å innfri nye myndighetskrav og å gjennomføre tekniske utskiftninger i bygg fra 1960- og 70-tallet. Det er også en usikkerhet knyttet til i hvilken grad disse kostnadene vil kunne dekkes innenfor statens husleieordning. Det er etter Riksrevisjonens vurdering en risiko for at Statsbygg innenfor husleieordningen på sikt ikke vil kunne ivareta et verdibevarende vedlikehold av bygningsmassen i sektoren. Riksrevisjonen mener det er viktig at Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet overvåker denne risikoen, særlig når det gjelder nye myndighetskrav.

1.2.5 Sentrale myndigheter kan forbedre sin oppfølging av forvaltningen av eksisterende bygningsmasse

Kunnskapsdepartementet har siden 2002 vært kjent med utfordringene knyttet til tilstand på den eksisterende bygningsmassen i universitets- og høgskolesektoren. Kunnskapsdepartementet stiller lite konkrete krav til forvaltning av bygningsmassen i sin styring. Videre er det ikke lagt opp til systematisk rapportering fra utdanningsinstitusjonene om bygningsmassens tekniske tilstand og øvrige bygningsmessige forhold. Riksrevisjonen mener at Kunnskapsdepartementet bør styrke sin oppfølging av de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene.

Statsbygg er statens rådgiver i eiendomssaker, men Kunnskapsdepartementet har i liten grad etterspurt Statsbyggs kompetanse når det gjelder forvaltning av eksisterende bygningsmasse.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har i hovedsak en god oppfølging og styring av Statsbyggs forvaltning av bygningsmasse i universitets- og høgskolesektoren.

Undersøkelsen viser at Statsbygg på nåværende tidspunkt i hovedsak har et verdibevarende vedlikehold. For at departementet i et mer langsiktig perspektiv skal kunne følge opp om Statsbygg og statens husleieordning er i stand til å håndtere framtidige utfordringer i forvaltningen av eksisterende bygningsmasse, vil informasjon om bygningsmassens tekniske tilstand med jevne mellomrom være sentral.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

• 1. Kunnskapsdepartementet bør ha en mer aktiv styring og oppfølging av de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene for å sikre at disse etablerer systemer for en god og hensiktsmessig eiendomsforvaltning. Riksrevisjonen mener Kunnskapsdepartementet bør:

• • stille tydeligere krav til de selvforvaltende utdanningsinstitusjonenes eiendomsforvaltning, blant annet ved at utdanningsinstitusjonene utarbeider

• • tydelige mål for teknisk tilstand som vedlikeholdsarbeidet kan forankres i

  • langsiktige planer for utvikling av bygningsmassen

  • mer systematisk rapportering på sentrale utfordringer for eksisterende bygningsmasse

• • utforme internhusleieordningen slik at den gir større økonomisk forutsigbarhet for å sikre verdibevarende vedlikehold

  • i større grad bruke rådgiverfunksjonen til Statsbygg i arbeidet med å forvalte eksisterende bygningsmasse

  • tilrettelegge for læring og forbedring for de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene, for eksempel gjennom å etablere læringsarenaer

• 2. For å kunne dokumentere at Statsbygg sikrer et verdibevarende vedlikehold av bygningsmassen i universitets- og høgskolesektoren, bør Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet innhente informasjon om bygningsmassens tekniske tilstand med jevne mellomrom.

1.4 Departementenes oppfølging

Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om at Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet bør innhente informasjon om bygningsmassens tekniske tilstand, viser statsråden i sitt svarbrev til Riksrevisjonen til at departementet i samarbeid med Statsbygg vil legge til rette for at informasjon om tilstanden i større grad formaliseres. Et alternativ kan være at man årlig tar temaet opp som et eget punkt på etatsstyringsmøte.

Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om at Kunnskapsdepartementet bør ha en mer aktiv styring og oppfølging av de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene, viser statsråden i sitt svarbrev til at departementet vil pålegge styrene å ha tilstrekkelig og standardisert informasjon om bygningsmassens tilstand og utvikling. Departementets styringsmodell gir videre rom for å fastsette nasjonale styringsparametere for vedlikehold av bygninger for de selvforvaltende institusjonene. Statsråden viser til at institusjonene bør ha egne virksomhetsmål og styringsparametere for eiendomsforvaltningen.

Statsråden mener det er behov for tettere dialog med selvforvaltende institusjoner, og vil derfor sørge for at institusjonene etablerer planverk for verdibevarende vedlikehold av bygningsmassen i sektoren.

Departementet vil videre evaluere internhusleieordningen. Statsråden mener internhuseleieordningen kan være et egnet virkemiddel både for økt styring med utdannings- og forskningsarealer, men også for avsetning til vedlikehold.

Kunnskapsdepartementet vil også vurdere hvordan Statsbygg i større grad kan brukes som rådgiver i utvikling av eiendomsforvaltningen. Statsbygg har etablert flere læringsarenaer, for eksempel «Statsbyggskolen», hvor selvforvaltende institusjoner deltar. Selvforvaltende institusjoner har også etablert egne uformelle læringsarenaer. Ledelsen ved teknisk avdeling ved institusjonene møtes blant annet jevnlig for å diskutere felles problemstillinger.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader i saken.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser til at 83 prosent av bygningsmassen ved universitetene og høgskolene er statlig eid, mens resten eies av andre aktører. Den statlige andelen består av om lag 2,5 mill. kvadratmeter og utgjør betydelige verdier. De bokførte verdiene er på 23,5 mrd. kroner og det er rimelig å anta at de reelle verdiene er betydelig høyere.

Forvaltningen av statlige bygg på universitets- og høgskolesektoren skjer på én av to måter. Enten leies byggene av Statsbygg mot at Statsbygg har drifts- og vedlikeholdsansvaret, alternativt forvalter institusjonene byggene selv og har også ansvaret for drift og vedlikehold.

Gjennomgående er tilstanden på bygningsmassen dårligere hos de selvforvaltende institusjonene, og det er særlig disse som har hatt en negativ utvikling de siste årene. Det har vært anført at dette skyldes at de selvforvaltende institusjonene har en mer krevende bygningsmasse å forvalte enn Statsbygg. Riksrevisjonens undersøkelse viser imidlertid at sammenlignbar bygningsmasse hos Statsbygg gjennomgående har en bedre teknisk tilstand enn hos de selvforvaltende institusjonene. Dette innebærer at årsakene til dårligere teknisk tilstand ikke bare skyldes bygningstekniske forhold, men også hvordan bygningsmassen forvaltes.

Komiteen viser til at en tredel av statlig bygningsmasse i universitets- og høyskolesektoren har en dårlig teknisk tilstand. I perioden 2007–2011 ble det ikke investert nok i bygningsmassen til de utdanningsinstitusjonene som selv forvalter egne bygg, til å opprettholde bygningsmassens verdi. Komiteen finner det kritikkverdig at disse utdanningsinstitusjonene forvalter egne eiendommer slik at realverdien på bygningsmassen reduseres over tid på grunn av mangelfullt vedlikehold.

Komiteen viser til at bygg i samme sektor forvaltet av Statsbygg, til sammenligning har hatt høyere investeringer enn avskrivninger i den samme perioden, og på den måten er realverdien på bygningsmassen opprettholdt eller økt.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen mener de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene vil ha store utfordringer med å løfte bygningsmassens tekniske tilstand til et akseptabelt nivå gitt dagens vedlikeholds- og investeringsnivå. Komiteen finner dette lite tilfredsstillende, og mener det er behov for tiltak som sikrer et forsvarlig vedlikehold. Komiteen mener videre at dette i første rekke er et ansvar det enkelte styre har, men at også Kunnskapsdepartementet har ansvar for å sikre en langsiktig og forsvarlig bevaring av de verdiene bygningsmassen i UH-sektoren representerer.

Komiteen har også merket seg at det er risiko for at statens husleieordning ikke vil være tilstrekkelig for å håndtere framtidige utfordringer, fordi det stilles en rekke nye myndighetskrav til statlig bygningsmasse, herunder krav til energimerking og universell utforming. Komiteen vil påpeke at statens husleieordning skal være kostnadsdekkende og danne det økonomiske grunnlaget for regelmessig vedlikehold av bygningsmassen. Dette innebærer at husleien om nødvendig må økes tilsvarende for å sikre nødvendig fremtidig vedlikehold.

Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at Kunnskapsdepartementet bør ta en mer aktiv styring og oppfølging av de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene for å sikre god eiendomsforvaltning, og komiteen imøteser departementets vurdering av hvordan dette kan skje. Komiteen vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:

«Stortinget ber Kunnskapsdepartementet mer aktivt følge opp at universiteter og høgskoler som forvalter egne bygg, har en god eiendomsforvaltning.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at en av hovedutfordringene i universitets- og høyskolesektoren er det begrensede handlingsrommet institusjonene opplever i sin daglige drift. Disse medlemmer vil uttrykke forståelse for at det – med et begrenset økonomisk handlingsrom – kan være svært utfordrende å sikre en tilfredsstillende eiendomsforvaltning for den enkelte selvforvaltende institusjon, parallelt med satsingen på undervisning og forskning. Disse medlemmer mener at institusjonene må gis tilfredsstillende rammer for å kunne håndtere det spekteret av oppgaver de faktisk har. En «mer aktiv styring og oppfølging» fra Kunnskapsdepartementets side forutsetter dermed også større budsjettrammer og utvidet handlingsrom for den enkelte institusjon. Dette vil også kunne bidra til å ansvarliggjøre den enkelte institusjons styre i større grad, fremfor dagens situasjon hvor prioriteringer knyttet til vedlikehold mv. rett og slett ikke er mulig å gjøre.

3. Komiteens tilråding

Komiteen har ellers ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

I

Stortinget ber Kunnskapsdepartementet mer aktivt følge opp at universiteter og høgskoler som forvalter egne bygg, har en god eiendomsforvaltning.

II

Dokument 3:4 (2012–2013) – Riksrevisjonens undersøkelse om statens forvaltning av eiendomsmasse i universitets- og høgskolesektoren – vedlegges protokollen.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 12. mars 2013