Det foreslås at Norge ratifiserer valgfri protokoll til
FN-konvensjonen av 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom,
umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (FNs torturkonvensjon).
FNs generalforsamling vedtok protokollen 18. desember 2002, og Norge
undertegnet den i New York 24. september 2003. Protokollen trådte
i kraft 22. juni 2006, da 20 stater hadde ratifisert eller tiltrådt
den. Det var 65 stater som var part i protokollen pr. 5. desember 2012,
blant disse Danmark og Sverige.
Protokollen ble utarbeidet av en åpen arbeidsgruppe
som ble opprettet av FNs menneskerettskommisjon i 1992. Norge deltok
i arbeidsgruppen med representanter fra Utenriksdepartementet.
Formålet med protokollen er å forebygge tortur og
annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller
straff gjennom regelmessige besøk fra uavhengige organer til steder
for frihetsberøvelse. I samsvar med protokollen er det opprettet
en underkomité for forebygging av tortur mv. under FNs torturkomité,
kalt «underkomiteen for forebygging». I tillegg skal hver statspart
opprette, utpeke eller opprettholde ett eller flere nasjonale besøksorganer
for forebygging av tortur mv., kalt «nasjonal forebyggende mekanisme»,
senest ett år etter at protokollen er ratifisert.
Det foreslås at Stortingets ombudsmann for forvaltningen
(Sivilombudsmannen) utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme
i samsvar med protokollen.
I den forbindelse vises det også til at Stortingets kontroll-
og konstitusjonskomité i Innst. 264 S (2009–2010) om melding for
året 2009 fra Sivilombudsmannen, ba regjeringen legge til rette for
at Sivilombudsmannen skal kunne oppfylle de krav protokollen stiller,
slik at den snarest mulig kan ratifiseres.
For at Sivilombudsmannen skal kunne oppfylle de
krav protokollen stiller til nasjonale forebyggende mekanismer,
er det nødvendig med endringer i sivilombudsmannsloven og -instruksen.
Justisdepartementet tar sikte på å legge frem en Prop. L med forslag
til lov- og instruksendringer i løpet av vårsesjonen 2013.
I og med at ratifikasjon av protokollen nødvendiggjør
lovendringer og bevilgningsvedtak, og anses å være en sak av særlig
viktighet, er Stortingets samtykke til ratifikasjon nødvendig i medhold
av Grunnloven § 26 annet ledd.
Protokollen i engelsk originaltekst med oversettelse
til norsk følger som vedlegg til proposisjonen.
Protokollen utgjør et supplement til FNs torturkonvensjon,
som Norge ratifiserte i 1986. I konvensjonen forplikter partene
seg til å treffe effektive lovgivningsmessige, forvaltningsmessige,
rettslige eller andre tiltak for å forhindre torturhandlinger og
andre former for grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller
straff på noe område under deres jurisdiksjon. FNs torturkomité
overvåker partenes gjennomføring av konvensjonen, særlig med utgangspunkt
i statenes periodiske rapporter. Rapportbehandlingen resulterer
i anbefalinger fra torturkomiteen til den enkelte statspart. Komiteen
kan også iverksette granskninger av eget tiltak, dersom den mottar
pålitelig informasjon om at tortur systematisk blir praktisert på
en statsparts område. Videre kan den behandle klager fra stater
eller individer mot statsparter som har godtatt valgfrie bestemmelser
om dette. Norge har anerkjent komiteens kompetanse til å behandle
stats- og individklager, og leverte sin sjette og sjuende periodiske
rapport til FNs torturkomité i juli 2011.
Den valgfrie protokollen ble utarbeidet fordi
det ble ansett nødvendig med ytterligere tiltak for å forhindre
tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling
eller straff. Protokollen etablerer et forebyggende system med regelmessige
besøk fra uavhengige internasjonale og nasjonale organer til steder
for frihetsberøvelse. Protokollen medfører følgende tilleggsforpliktelser
for partene, utover forpliktelsene som følger av konvensjonen:
plikt til å tilrettelegge
for besøk fra FNs underkomité for forebygging
plikt til å opprette, utpeke eller opprettholde
ett eller flere uavhengige nasjonale besøksorganer for forebygging
av tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling
eller straff («nasjonal forebyggende mekanisme»)
plikt til å samarbeide med underkomiteen
for forebygging og den eller de nasjonale forebyggende mekanismene
Protokollen gir ikke underkomiteen eller de
nasjonale forebyggende mekanismene myndighet til å behandle enkeltsaker
eller treffe bindende vedtak, men statene har plikt til å vurdere
deres anbefalinger og innlede en dialog med dem om mulige gjennomføringstiltak.
Både underkomiteen og de nasjonale forebyggende mekanismene skal
utarbeide offentlige årsrapporter. Det er ikke adgang til å ta forbehold
til bestemmelser i protokollen.
FNs underkomité for forebygging tilsvarer langt på
vei den europeiske torturkomité (CPT, forkortelse for Committee
for the Prevention of Torture), som er opprettet i samsvar med Europarådets
konvensjon av 26. november 1987 om forebygging av tortur og umenneskelig
eller nedverdigende behandling eller straff (den europeiske torturkonvensjon).
Norge har vært part i den europeiske torturkonvensjon siden 1989.
For Norge og andre stater som er part i den europeiske torturkonvensjon,
er den vesentligste tilleggsforpliktelsen som følger av den valgfrie protokollen
til FNs torturkonvensjon, plikten til å opprette, utpeke eller opprettholde
én eller flere uavhengige nasjonale forebyggende mekanismer som
oppfyller protokollens krav.
Det vises til proposisjonen for en nærmere omtale
av de enkelte bestemmelsene i protokollen.
FNs underkomité for forebygging og den nasjonale
forebyggende mekanismen skal kunne besøke ethvert sted for frihetsberøvelse
under norsk jurisdiksjon og kontroll, både offentlige og private.
Begrepene «frihetsberøvelse» og «steder for frihetsberøvelse» er
definert i protokollens artikkel 4.
Det finnes en rekke ulike lovhjemler for frihetsberøvelse
i norsk rett, og ulike steder for frihetsberøvelse. I proposisjonen
gis det en fremstilling av følgende steder for frihetsberøvelse
som disse mekanismene forutsettes å kunne besøke (listen er ikke
uttømmende):
Politiarrest
Fengsel
Dom til tvungent psykisk helsevern eller
tvungen omsorg
Frihetsberøvelse overfor mennesker med psykisk
lidelse eller rusmiddelproblemer
Tilbakeholdelse av personer uten samtykkekompetanse
i helseinstitusjon
Barnevernsinstitusjoner
Forvaring av utlendinger (Politiets utlendingsinternat
Trandum)
Frihetsberøvelse innen Forsvaret (militær
arrest)
I juni 2011 ble det opprettet en interdepartemental
arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å foreslå hvilket eller hvilke
organer som bør utpekes eller opprettes som nasjonale forebyggende
mekanismer i henhold til protokollen og foreta en samlet utredning
av konsekvenser ved eventuell norsk ratifikasjon.
Rapporten fra arbeidsgruppen ble sendt på alminnelig
høring 20. juni 2012 med frist 20. september 2012. Ingen høringsinstanser
motsetter seg at Norge ratifiserer protokollen. Flere har gitt uttrykk
for at det blir lagt merke til at Norge hittil har valgt å stå utenfor
protokollen, og at dette sender feil signal på et tidspunkt da forsvar
mot tortur er meget påkrevet. Høringsinstansenes syn har ellers
særlig vært knyttet til forslaget om at Sivilombudsmannen utpekes
som nasjonal forebyggende mekanisme.
Ved valg av nasjonal forebyggende mekanisme
i Norge har det vært naturlig å ta utgangspunkt i organer som allerede
fører tilsyn med steder for frihetsberøvelse. Det vises til proposisjonen
for en omtale av Sivilombudsmannens nåværende mandat og arbeidsområde,
samt en fremstilling av kontroll- og tilsynsorganer for politiarrestene, tilsyn
med kriminalomsorgen, tilsyn med helseinstitusjoner, tilsyn med
barnevernsinstitusjoner, tilsyn med politiets utlendingsinternat Trandum
og tilsynsorganer innenfor Forsvaret.
Proposisjonen gir også en redegjørelse for modellene
for nasjonal forebyggende mekanisme som er valgt i Danmark og Sverige,
og modellen som er foreslått i Finland.
Den interdepartementale arbeidsgruppen anbefalte
at Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme
ved eventuell norsk ratifikasjon av protokollen. Arbeidsgruppen
viste til at ombudsmannen er en etablert institusjon i Norge, og
har lang erfaring når det gjelder overvåking av forvaltningens virksomhet,
blant annet på områder hvor personer er frihetsberøvet. Det ble
videre vist til at ombudsmannen har høy kredibilitet og legitimitet
og nyter stor respekt både i offentlig forvaltning og i den norske
befolkningen. Det ble også lagt vekt på at rollen som nasjonal forebyggende
mekanisme vil passe godt inn i Sivilombudsmannens nåværende mandat,
som er å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves
urett mot den enkelte borger og bidra til at offentlig forvaltning
respekterer og sikrer menneskerettighetene.
Arbeidsgruppen mente at ombudsmannens mandat
slik det kommer til uttrykk i Grunnloven, sivilombudsmannsloven
og -instruksen, i all hovedsak oppfyller protokollens krav til nasjonale
forebyggende mekanismer. Den la imidlertid til grunn at det vil
være behov for noen endringer i loven og instruksen dersom ombudsmannen
utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, blant annet for å gi
ombudsmannen tilgang til private institusjoner hvor frihetsberøvelse
finner eller kan finne sted og for å synliggjøre funksjonen som
nasjonal forebyggende mekanisme. Arbeidsgruppen anså også at det
vil være nødvendig at ombudsmannen styrkes med helsefaglig og annen
relevant kompetanse ved behov. Arbeidsgruppen mente at ombudsmannen
bør opprette et rådgivende utvalg med representanter fra Nasjonal
institusjon for menneskerettigheter og sivilt samfunn, for å sikre
et godt samarbeid mellom disse. I forbindelse med den alminnelige
høringen, bekreftet Sivilombudsmannen at han er positiv til at ombudsmannen
tildeles oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme.
Arbeidsgruppen vurderte om andre eksisterende tilsynsorganer,
eller Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og én eller flere
frivillige organisasjoner, burde oppnevnes som nasjonal forebyggende
mekanisme sammen med Sivilombudsmannen, men anbefalte ikke noen
av disse modellene. Det ble i den forbindelse vist til at de aller
fleste av de eksisterende statspartene har utpekt ett organ som
nasjonal forebyggende mekanisme. Arbeidsgruppen anså at følgende hensyn
taler for en slik løsning: Oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme
vil bli utøvet på en enhetlig måte, uavhengig av sektor og geografisk
område, man vil unngå ressurskrevende koordinering mellom flere
organer, det vil være ett synlig kontaktpunkt for underkomiteen for
forebygging, andre lands nasjonale forebyggende mekanismer, sivilt
samfunn, media mv. og det vil ikke være nødvendig å foreta lovendringer
og eventuelle andre nødvendige tilpasninger til flere organer.
Blant høringsinstansene som har gitt uttrykk
for synspunkter på arbeidsgruppens forslag om at Sivilombudsmannen
utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, er meningene delte.
De aller fleste anser at Sivilombudsmannen bør utpekes, enten alene
eller sammen med andre organer. Noen høringsinstanser tar imidlertid
til orde for at en ny Nasjonal institusjon for menneskerettigheter
bør tildeles denne oppgaven, eller at det bør opprettes et nytt
selvstendig organ for dette formålet.
Flere høringsinstanser støtter arbeidsgruppens forslag
om at Sivilombudsmannen alene utpekes som nasjonal forebyggende
mekanisme, og viser i hovedsak til arbeidsgruppens begrunnelse.
Det påpekes at Sivilombudsmannen må tilføres nødvendige ressurser
og kompetanse for å utføre den nye oppgaven. Høringsinstanser som
argumenterer imot denne modellen, anfører at det å være nasjonal
forebyggende mekanisme vil innebære en helt annen rolle og andre
oppgaver enn det Sivilombudsmannen har i dag. De viser også til at
ombudsmannen i dag primært har en etterprøvende rolle overfor forvaltningen,
basert på individuelle klager, og har liten erfaring med forebyggende
arbeid. Andre mener at Sivilombudsmannen ikke innehar den nødvendige tverrfaglige
kompetanse. Noen høringsinstanser stiller spørsmål ved om ombudsmannen
har tilstrekkelig uavhengighet fra styrende myndigheter.
Departementet vil foreslå at Sivilombudsmannen
alene utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme. Departementet
anser det imidlertid som viktig at Nasjonal institusjon for menneskerettigheter
og det sivile samfunn gis anledning til å bidra i mekanismens arbeid,
og foreslår derfor at det oppnevnes et rådgivende utvalg.
Sivilombudsmannens mandat slik det kommer til
uttrykk i grunnloven, sivilombudsmannsloven og -instruksen,
anses i all hovedsak å oppfylle protokollens krav til nasjonale forebyggende
mekanismer. Arbeidsgruppen foreslo imidlertid at det foretas følgende
endringer i loven eller instruksen dersom Sivilombudsmannen utpekes
som nasjonal forebyggende mekanisme i samsvar med protokollen:
lovfesting av oppgaven
som nasjonal forebyggende mekanisme
utvidelse av ombudsmannens arbeidsområde
til også å omfatte private og halvoffentlige institusjoner innenfor
protokollens anvendelsesområde
regulering knyttet til bruk av ekstern
ekspertise
bestemmelse om etablering av et rådgivende
utvalg
bestemmelse om adgang til å gi anbefalinger
i henhold til protokollen
bestemmelse om årlig melding om virksomheten som
nasjonal forebyggende mekanisme
Justis- og beredskapsdepartementet tar sikte
på å legge frem en proposisjon med forslag til endringer i sivilombudsmannsloven
og -instruksen i løpet av vårsesjonen 2013.
Basert på Sivilombudsmannens egne beregninger,
er de årlige utgiftene for at ombudsmannen skal kunne utføre oppgaven
som nasjonal forebyggende mekanisme på en tilfredsstillende måte,
i samsvar med protokollens krav, anslått til 6,2 mill. kroner.
Alle høringsinstansene som har uttalt seg om
ratifikasjonsspørsmålet, er positive til dette. Utenriksdepartementet
tilrår at protokollen ratifiseres. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet,
Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Justis-
og beredskapsdepartementet slutter seg til dette.