2. Plikt til å rapportere om samfunnsansvar
Etter gjeldende rett er det ikke noe generelt krav i regnskapsloven om at det skal rapporteres om samfunnsansvar.
Av regnskapsloven § 3-3 a niende til tolvte ledd følger at foretak som ikke er små, skal gi opplysninger i årsberetningen om arbeidsmiljøet, om tilstanden i virksomheten når det gjelder likestilling, om tiltak for å fremme formål i diskrimineringslovgivningen, samt om forhold ved virksomheten som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på det ytre miljø. Det gjelder tilsvarende krav for små foretak etter regnskapsloven § 3-3 fjerde til syvende ledd.
St.meld. nr. 10 (2008–2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi ble lagt fram 23. januar 2009. Meldingen drøftet bl.a. bedrifters ansvar for å påvirke samfunnsutviklingen utover lønnsom verdiskapning, og virkemidler for å skape økt bevissthet om samfunnsansvar både i privat og offentlig virksomhet. Det ble gitt uttrykk for at det er utfordrende å identifisere juridiske virkemidler som kan bidra direkte til økt bevissthet om samfunnsansvar i næringslivet. Det ble samtidig vist til at oppmerksomhet og press fra opinionen og forbrukere, samt intern bevisstgjøring blant arbeidstakere og ledelsen i det enkelte selskap, trolig vil kunne ha positiv effekt. Juridiske virkemidler kan derfor brukes for å tilrettelegge for offentlig søkelys på selskapets virksomhet.
På denne bakgrunn ble det i meldingen varslet høring av et utkast til lovregler med krav om at de største regnskapspliktige foretakene skal opplyse om hvilke etiske retningslinjer eller standarder for samfunnsansvar de følger og hva selskapet har gjort i regnskapsåret for å følge opp sitt samfunnsansvar.
Finansdepartementet oppnevnte 19. februar 2010 en arbeidsgruppe til å utrede krav til rapportering om samfunnsansvar. Arbeidsgruppen ble sammensatt med medlemmer fra Finansdepartementet, Utenriksdepartementet, Miljøverndepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Arbeidsdepartementet.
Arbeidsgruppens rapport ble overlevert til Finansdepartementet 13. oktober 2010 og sendt på høring 26. oktober 2010 med frist 28. januar 2011.
Internasjonal utvikling, arbeidsgruppens forslag og høringsinstansenes syn er omtalt i proposisjonen.
Myndighetene forventer at norske bedrifter utviser samfunnsansvar som en integrert del av virksomheten. Det vises bl.a. til St.meld. nr. 10 (2008–2009), Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi, og Stortingets behandling av denne meldingen, jf. omtale i kap. 2.2.1 i proposisjonen.
Sentralt i et slikt samfunnsansvar ligger relasjonen mellom bedriftene og den bredere, samfunnsmessige interessentgruppen som direkte eller indirekte berøres av virksomheten som drives, og de beslutninger bedriftene ellers treffer som ledd i virksomhetsutøvelsen.
Departementet slutter seg til at det ikke er tilstrekkelig bare å bygge på frivillighet for å stimulere en ønsket utvikling på området. Et lovfestet rapporteringskrav vil bidra til økt åpenhet og økt offentlig søkelys på virksomhetene. Departementet er enig i at dette, som anført av HSH, kan gi risiko for negativ omtale. På den annen side vil det kunne være nyttig for bedrifter som oppfattes å være i utakt med aksepterte standarder og normer for samfunnsansvarlig virksomhetsutøvelse å motta korrektiver fra omverdenen. Departementet mener at næringslivet, også forretningsmessig, vil være tjent med et slikt samspill, og at dette kan bidra til å etablere og vedlikeholde bedriftenes omdømme og samfunnsmessige legitimitet også på lengre sikt.
Noen høringsinstanser ønsker å gå lenger enn den rapporteringsplikten arbeidsgruppen har foreslått. Departementet har forståelse for et ønske om å supplere en rapporteringsplikt med krav om at foretakene minst må forholde seg til grunnleggende samfunnsansvarsprinsipper. Departementet legger imidlertid til grunn at samfunnsansvarlig virksomhetsutøvelse primært omfatter det bedriftene gjør på frivillig basis. Bedriftene skal selv prioritere og organisere sine innsatsområder og sin frivillige innsats.
Det vil kunne komme nye regler om foretaks samfunnsansvar i EU. Det er usikkert om og når slike regler eventuelt blir foreslått og vedtatt, men de vil i så fall være EØS-relevante. Departementet vil derfor foreslå rapporteringsplikt som angitt nå, og eventuelt fremme nytt forslag for Stortinget dersom nye EØS-regler skulle gjøre dette nødvendig.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at et rapporteringskrav som foreslått av arbeidsgruppen innføres.
Selv om det ikke foreslås lovfesting av krav til foretakenes arbeid med samfunnsansvar, vil det i et rapporteringskrav som foreslått ligge en implisitt forventning fra myndighetene om at norske bedrifter skal integrere samfunnsansvar i virksomheten. Et rapporteringskrav skal bidra til at bedriftene bygger opp kunnskap om hvilket samspill det er mellom virksomheten som drives og de samfunn det opereres i, herunder hvem eller hva som direkte eller indirekte berøres av bedriftens aktiviteter og beslutninger. For å kunne rapportere på en god måte bør bedriftene etablere systemer og rutiner for å identifisere forskjellige interessentgrupper, og prioritere og organisere innsatsen på samfunnsansvarsområdet. Det vises i den forbindelse til erfaringene fra Danmark, som kan tyde på at det lignende rapporteringskravet der har motivert flere bedrifter til å arbeide med samfunnsansvar etter at kravet ble innført.
Noen høringsinstanser har som nevnt tatt til orde for at plikten til å rapportere om samfunnsansvaret bør legges på foretaket som sådant istedenfor på styret. Opplysningskravet skal legge til rette for at det etableres og kommuniseres prinsipper og styringssignaler som fastsetter hvordan foretaket skal ledes og organiseres slik at samfunnsansvaret blir fulgt opp i virksomheten som helhet og av den enkelte ansatte. Departementet mener at styret vil være nærmest til å redegjøre for dette, og at det å legge rapporteringsplikten på foretaket som sådant i større grad vil kunne bidra til at ansvaret for denne rapporteringen blir mindre klart. Rapporteringen vil etter departementets oppfatning også lett kunne bli mindre relevant for regnskapsbrukerne dersom det ikke er de som har den endelige beslutningsmyndighet som står ansvarlig for opplysningene som gis. Ansvarliggjøring av styret er også viktig for å motvirke praksisen der redegjørelsen for samfunnsansvar blir et dokument utarbeidet av selskapets informasjonsavdeling, og med liten forankring i selskapets reelle virksomhet. Departementet går på den bakgrunn inn for at rapporteringsplikten pålegges styret, og foreslår at dette presiseres i regnskapsloven § 3-5.
Hvem som skal ha plikt til å rapportere, hva det skal rapporteres om, nærmere om krav til innholdet i rapporteringen, særlig om rapportering om forhold i leverandørkjeder, om avgivelse av rapportering om samfunnsansvar, revisjon og forholdet til eksisterende årsberetningskrav er omtalt i proposisjonens kapittel 2.
Departementet viser til at lovforslaget er utformet slik at foretakene selv skal kunne velge om og i hvilken utstrekning det skal arbeides med samfunnsansvar. Selv om det uttrykkes forventninger om at norske foretak utviser samfunnsansvar, vil foretaket kunne velge ikke å ha retningslinjer mv. som angitt, for eksempel dersom foretaket anser at kostnadene overstiger nytten.
Arbeid med samfunnsansvar vil medføre faktiske økonomiske og administrative konsekvenser for de foretakene som velger dette.
En rapporteringsplikt vil kunne øke kostnadene. Departementet antar at merkostnadene ved rapportering vil være begrenset. I kost-/nyttevurderingen har departementet også vektlagt at et lovpålagt rapporteringskrav vil bidra til å synliggjøre det positive arbeidet bedriftene faktisk utfører.
Ved evalueringen i Danmark i mai 2010 fant konsulentfirmaet Rambøll at foretakene løpende brukte fra DKK 6 500 til 32 700 årlig på selve rapporteringsarbeidet etter at lovkravet ble innført. I tillegg kommer engangskostnader knyttet til frivillig å etablere politikker for samfunnsansvar, i Danmark estimert til DKK 0,8 til 5,7 mill. på virksomhetsnivå. Rambøll estimerte i Danmark en populasjon på ca. 1 100 omfattede foretak. Av de ca. 1 100 omfattede virksomhetene ble det funnet at ca. 260 ikke hadde politikker for samfunnsansvar da lovkravet ble innført. Basert på intervjuer fant Rambøll at 184 av disse virksomhetene frivillig hadde begynt å arbeide med samfunnsansvar som følge av lovkravet. På det grunnlag estimerte Rambøll at engangskostnader på samfunnsnivå utgjorde DKK 150 til 1 051 mill., knyttet til foretakenes arbeid med frivillig å etablere politikker for samfunnsansvar.
Kostnadene som ble estimert i Danmark var større enn de som ble anslått da lovforslaget ble framlagt. Departementet antar at tallene som har framkommet i den danske undersøkelsen, justert for inflasjon og norsk kostnadsnivå, kan antas å være et rimelig estimat for de løpende kostnadene store norske foretak vil få som følge av rapporteringskravet. Det foreslåtte kravet vil i så fall innebære årlige løpende kostnader på ca. NOK 7 000 til 35 000 på virksomhetsnivå. Engangskostnader knyttet til frivillig å etablere retningslinjer mv. («policy») for samfunnsansvar, justert for inflasjon og kostnadsnivå, vil tilsvarende utgjøre fra ca. NOK 860 000 til 6,1 mill. på virksomhetsnivå. I Norge er det ifølge tall fra regnskapsregisteret og Oslo Børs en samlet populasjon på i underkant av 450 foretak som er store i regnskapslovens forstand. Dette innebærer at engangskostnadene på samfunnsnivå i Norge vil utgjøre fra ca. NOK 64,6 til 460 mill. dersom en legger til grunn en lik andel (i underkant av 17 pst.) foretak med omstillingskostnader knyttet til (frivillig) å etablere retningslinjer mv. for samfunnsansvar i Norge og Danmark.
Etter departementets oppfatning vil det være naturlig å evaluere nytten og kostnadene knyttet til kravet til rapportering om samfunnsansvar etter at kravet har virket i noe tid.
Forslaget vil ikke innebære vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at det er en etablert forventning fra norske myndigheter om at norske bedrifter utviser samfunnsansvar som en integrert del av sin virksomhet, og mener det er utelukkende positivt at det nå etableres et lovfestet rapporteringskrav om samfunnsansvar. Bedrifter som opptrer på en sosial og miljømessig ansvarlig måte vil kunne styrke sin markedsposisjon og konkurransekraft både ute og hjemme. Flertallet mener at et krav til rapportering om samfunnsansvar vil bidra til å øke bedriftenes bevissthet og oppfølging på dette området, samt være et insentiv til at bedriftene integrerer samfunnsansvar i sin daglige drift.
Flertallet mener rapportering av samfunnsansvar også vil bidra til økt åpenhet og økt offentlig søkelys på virksomhetene. Flertallet slutter seg til departementets vurdering om at det vil kunne være nyttig for bedrifter som oppfattes å være i utakt med aksepterte standarder og normer for samfunnsansvarlig virksomhetsutøvelse å motta korrektiver fra omverdenen. Næringslivet, også forretningsmessig, vil være tjent med et slikt samspill, og rapporteringskrav på samfunnsansvar kan bidra til å etablere og øke og vedlikeholde bedriftenes omdømme og samfunnsmessige legitimitet også på lengre sikt.
Flertallet merker seg at noen høringsinstanser ønsker å gå lenger enn den rapporteringsplikten arbeidsgruppen har foreslått, og har forståelse for ønsket om å supplere en rapporteringsplikt med krav om at foretakene minst må forholde seg til grunnleggende samfunnsansvarsprinsipper. Flertallet mener imidlertid i likhet med departementet at det ikke er urimelig at bedriftene selv skal prioritere og organisere sine innsatsområder og sin frivillige innsats. Flertallet understreker imidlertid at selv om det ikke foreslås lovfesting av krav til foretakenes arbeid med samfunnsansvar, vil det i et rapporteringskrav ligge en implisitt forventning fra myndighetene om at norske bedrifter skal integrere samfunnsansvar i virksomheten. Flertallet viser i den forbindelse til erfaringene fra Danmark, som kan tyde på at det lignende rapporteringskravet der har motivert flere bedrifter til å arbeide med samfunnsansvar etter at kravet ble innført.
Flertallet mener det er viktig at ansvaret for rapportering av samfunnsansvar legges til styret i bedriftene, slik at det er den endelige beslutningsmyndighet som står ansvarlig for opplysningene som gis. Ansvarliggjøring av styret er også viktig for å motvirke en mulig praksis der redegjørelsen for samfunnsansvar blir et dokument utarbeidet av selskapets informasjonsavdeling, med liten forankring i selskapets reelle virksomhet.
Flertallet mener at alle bedrifter skal utvise samfunnsansvar, men slutter seg til de avgrensninger i rapporteringsplikten som forslaget angir. Flertallet er samtidig av den oppfatning at avgrensningsspørsmålet bør inngå som en naturlig del av den varslede evalueringen av ordningen, og at man i spørsmålet om utvidelse av rapporteringsplikten må se hen til den internasjonale regelutviklingen på området, som fortsatt er på et tidlig stadium.
Flertallet legger til grunn at norske bedrifter bør ha et bevisst forhold til problemstillinger som berører eller er en følge av deres virksomhet, og som ligger innenfor deres innflytelsessfære. Flertallet mener følgelig at det er viktig at selskapene ikke bare avgrenser sitt samfunnsansvar til egen virksomhet, men at de også tar et visst ansvar for virksomheten hos leverandører og andre virksomheter de samarbeider med. Dette kan for eksempel omfatte å bidra til anstendige arbeidsforhold og ivaretakelse av miljøhensyn ved aktiv påvirkning gjennom verdikjeden. Flertallet viser til at det foreslåtte kravet til rapportering av samfunnsansvar innebærer at det skal rapporteres om retningslinjer, prinsipper, standarder og prosedyrer foretaket benytter for å integrere hensynet til menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og sosiale forhold, det ytre miljø og bekjempelse av korrupsjon i sine forretningsstrategier, i sin daglige drift og i forholdet til sine interessenter. Flertallet understreker og slutter seg til departementets konklusjon om at dette innebærer at det også må opplyses om slike retningslinjer, prinsipper, standarder og prosedyrer som omhandler forhold i leverandørkjeder.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at samfunnsansvar slik det diskuteres både i stortingsmeldingen og i proposisjonen er hensyn som foretakene tar og standarder de fastsetter og etterlever utover det som lover og forskrifter fastsetter. Disse medlemmer merker seg at regjeringen i proposisjonen beregner at mange norske foretak allerede er svært godt i gang med arbeidet. Fra og med 2010 er allerede børsnoterte selskaper pålagt å redegjøre for eventuelle «retningslinjer for etikk og samfunnsansvar». Departementet antyder i proposisjonen at erfaringen fra Danmark tilsier at opp mot 75 pst. av de 450 foretakene som vil omfattes av dette lovforslaget, allerede arbeider med samfunnsansvar. Dette tilsier stor varsomhet med bruk av lov. Disse medlemmer mener det vil være bedre å jobbe med generelle motivasjonstiltak og informasjon opp mot de bedrifter som ennå ikke har kommet i gang.
Disse medlemmer merker seg at bransjeorganisasjonene allerede er godt i gang med å informere og bevisstgjøre bedriftene. I St.meld. nr. 10 (2008–2009) har regjeringen listet opp en rekke tiltak som allerede er i gang. Det er et godt alternativ til lovfesting å følge opp og stimulere disse ytterligere.
Disse medlemmer mener at utfordringen ikke er å få norske selskaper til å ta samfunnsansvar på alvor, men hvordan man best stimulerer til at dette blir målrettet, utviklende og føles nyttig for foretakene. Lovkrav om rapportering kan da fungere mer mot sin hensikt enn å stimulere til ytterligere fokus. En lov skaper en minimumsstandard og presser bedriftene inn i en bestemt systematikk, men den stimulerer ikke til å gå lenger eller å bevisstgjøre seg ytterligere. Regjeringens egne anslag for kostnader illustrerer dette dilemmaet. Etableringskostnadene anslås av regjeringen å kunne komme til å ligge mellom NOK 860 000 og NOK 6,1 mill. for det enkelte foretak, mens de løpende, årlige kostnadene for bedriftene blir anslått til ca. NOK 7 000 til 35 000. Disse medlemmer ser disse anslagene som et uttrykk for en svært statisk betraktning av utfordringen fra regjeringens side. Skal samfunnsansvar virkelig bli en integrert del av et foretaks virksomhet, ser disse medlemmer det som en forutsetning at styret etablerer selskapets verdigrunnlag og utformer retningslinjer for etikk og samfunnsansvar i samsvar med dette. Oppfølgingsrutiner må samtidig etableres slik at selskapet sikrer seg at dette etterleves. Da vil de løpende kostnadene være høyere enn departementets anslag. Når så mange selskaper allerede er i gang med dette arbeidet og sannsynligvis har påtatt seg langt større kostnader enn regjeringen forutsetter ut fra egne forretningsmessige interesser, bør ikke lovfesting være det verktøy man griper til. Disse medlemmer savner en grundig nytte-/kostnadsanalyse av lovforslaget.
Disse medlemmer mener at samfunnsansvar og hvilke utfordringer som må fokuseres, vil påvirkes av den løpende samfunnsutvikling og vil være avhengig av hvilke markeder, land og produkter hvert enkelt foretak håndterer. Dette er komplisert, og det illustreres ved at regjeringens forslag er detaljert og ifølge NHOs brev til komiteen medføre at selskapene kan komme til å få hele 36 punkter å rapportere på. I et slikt lys framstår regjeringens beregning av selskapenes løpende kostnader som en grov undervurdering dersom rapporteringen skal bli mer enn en proforma-sak for selskap og styre. Disse medlemmer ser også en stor fare i at selskapene blir mer opptatt av å rapportere opp mot regjeringens foreslåtte rapporteringspunkter enn kontinuerlig å følge med på og tilpasse samfunnsansvaret til nye utfordringer som samfunnsutviklingen gir dem.
Disse medlemmer ser det dermed som unødvendig å lovfeste en rapportering om samfunnsansvar og går imot forslagene til regnskapsloven § 3-3 b nytt fjerde ledd, nye § 3-3 c og endringen i § 3-5 tredje ledd og revisorloven § 5-1 første ledd nytt tredje punktum og § 5-6 fjerde ledd nr. 4 nytt annet punktum.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener årsregnskap og årsberetning først og fremst skal vise bedriftens økonomiske utvikling og finansielle stilling, og formålet er å gi korrekt finansiell informasjon om selskapet. Disse medlemmer vil advare mot rapporteringskrav som vanner ut dette formålet. Disse medlemmer viser til Fremskrittspartiets merknader i St.meld. nr. 10 (2008–2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi, behandlet i Stortingets utenrikskomité, og som er bakgrunnen for Prop. 48 L (2012–2013).
Disse medlemmer mener mye av det tankegods som ligger til grunn for ideen om bedriftenes samfunnsansvar, eller «Corporate Social Responsibility» (CSR), er vanskelig å definere, og det er ofte uklart hvor grensene går mellom det å være ansvarlig og det å være uansvarlig. Det betyr selvsagt ikke at disse medlemmer mener bedriftene skal unngå å følge lover og regler og opptre ansvarlig i markedet. Det er imidlertid disse medlemmers oppfatning at CSR ofte bygger på en feilaktig forestilling om at bedriftene ikke viser samfunnsansvar dersom de bare søker økonomisk profitt, og at de derfor også må vise sosialt ansvar og bidra positivt til miljøet. I St.meld. nr. 10 (2008–2009) slår blant annet regjeringen fast at den forventer at norske bedrifter internasjonalt bidrar til bærekraftig utvikling. Disse medlemmer vil understreke at konseptet bærekraftig utvikling er blitt kritisert fra flere hold for med hensikt å være vagt samt vanskelig å definere. Konseptet bærekraftig utvikling brukes ofte for å forsvare statlige intervensjoner i markedet, herunder mer byråkrati, reguleringer, kartellisering og proteksjonisme. Disse medlemmer mener bærekraftig utvikling ikke må bli et hinder for økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon ved å frata u-landene mulighetene til utvikling.
Disse medlemmer mener videre at CSR kan bidra til kostbare og konkurransevridende reguleringer for næringslivet samt hemme global fattigdomsreduksjon ved at bedriftene blir pålagt å betale arbeiderne høyere lønninger og dermed kan ansette færre mennesker.
Disse medlemmer vil understreke at det både er og må være en grunnleggende forskjell mellom næringslivets og myndighetenes samfunnsansvar. Myndighetene og politikerne er ansvarlige overfor velgerne, mens bedriftene, så lenge de opererer innenfor lovlige juridiske rammer, i utgangspunktet er ansvarlige overfor aksjonærer, kunder og forretningsforbindelser. Næringslivets samfunnsansvar innebærer først og fremst å gjøre det næringslivet kan best; å bidra til verdiskaping og økonomisk vekst gjennom å selge sine produkter på det frie, åpne markedet. Derigjennom skaper næringslivet arbeidsplasser og velstand. Disse medlemmer vil derfor ta avstand fra en forståelse av bedriftenes samfunnsansvar hvor det legges til grunn at kapitalismen og globaliseringen ikke tjener samfunnet.
Disse medlemmer viser til departementets svar på spørsmål 3 fra Fremskrittspartiets fraksjon i finanskomiteen om uttrykket «integrere hensyn» i forslaget til ny § 3-3 c første punktum i regnskapsloven. Departementet forsøker å begrunne innføringen av en slik regel med en komitémerknad fra Innst. S. nr. 200 (2008–2009). Disse medlemmer vil presisere at utenrikskomiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet stod inne på siterte merknad, men at merknaden ikke sier noe om regulering, hvilket Fremskrittspartiets medlemmer heller ikke ønsket.
Disse medlemmer viser videre også til at administrative byrder for næringslivet i forbindelse med rapporteringskrav i dag beløper seg til om lag 54 mrd. kroner. Disse medlemmer minner om at næringsminister Trond Giske har satt seg fore å redusere disse kostnadene med 10 mrd. kroner innen utgangen av 2015, og i denne forbindelse har lansert nettsiden enklereregler.no. Disse medlemmer mener de foreslåtte nye rapporteringskrav tyder på at de ulike departementer ikke spiller på lag.
Relatert til rapporteringsbyrder viser disse medlemmer til departementets svar på spørsmål 3 fra Fremskrittspartiets fraksjon i finanskomiteen, der det spørres om et foretak vil ha oppfylt rapporteringsplikten ved å oppgi følgende:
«Foretaket har ikke retningslinjer, prinsipper, prosedyrer og standarder som nevnt i regnskapsloven § 3-3 c.»
Departementet opplyser at dette vil være tilstrekkelig, og disse medlemmer vil minne om dette dersom forslaget blir vedtatt i Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Høyre ser på oppfølging av samfunnsansvar som en viktig del av større foretaks virksomhet og viser til Høyres merknader i St.meld. nr. 10 (2008–2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi.