Respekt for folkeretten, de universelle menneskerettighetene og fremme av en internasjonal rettsorden der bruk av makt er regulert, ligger til grunn for norsk utenriks- og utviklingspolitikk. Norsk støtte til FN handler om både interesser og verdier.

Norge har en fundamental interesse av en global rettsorden, der rett går foran makt og der forhold mellom stater reguleres gjennom forpliktende normer, konvensjoner og lover. FNs normgivende funksjon gir FN-systemet en nøkkelrolle i å ivareta og fremme den internasjonale rettsordenen og dermed fremme av fred og menneskerettigheter. FN er en viktig politisk arena for Norge, og genererer og sprer kunnskap som danner grunnlag for nasjonal og internasjonal politikk. FN er en viktig partner i utvikling, statsbygging og global krisehåndtering som står i en særstilling blant internasjonale organisasjoner ved den legitimitet som følger av et nær universelt medlemskap.

Norge arbeider langsiktig i FN. Gjennom god alliansebygging, strategisk innsats og vilje til å bidra med økonomisk støtte har vi i stor grad lyktes i få gjennomslag for våre interesser og prioriteringer. Dette gjelder særlig områder der vi har egne erfaringer som er etterspurt av FN og FNs medlemsland.

FN utfordres av økt konkurranse. Nye uformelle grupper, slik som G20, regionale organisasjoner, sivilt samfunn og private aktører setter i stadig større grad sitt preg på den internasjonale arenaen. Det er et økende gap mellom globale utfordringer, medlemslandenes vilje til å søke løsninger og finansiere tiltak og institusjoner i fellesskap, og FN-systemets kapasitet og evne til å håndtere utfordringene.

FNs agenda og rammebetingelser påvirkes av en rekke grunnleggende utviklingstrekk, som for eksempel befolkningsvekst, urbanisering, økende ulikhet mellom og innad i land, migrasjon, press på finansiering som følge av finanskrisen og teknologisk utvikling som drivkraft for endring. FNs relevans som aktør i fremtiden avhenger i stor grad av om organisasjonen er i stand til å tilpasse seg denne utviklingen og møte utfordringene de representerer.

Vi går mot en multipolar verden. Nye stormakter trer frem og ønsker et internasjonalt system som reflekterer dagens realiteter, ikke maktbalansen anno 1945. Om ikke FN blir reformert slik at den oppfattes som mer representativ, kan nye stormakter velge å søke andre løsninger. Mye av utfordringen knyttet til fremtidens globale orden dreier seg om å gjøre globale institusjoner relevante for disse framvoksende maktene. Derfor må FN identifisere sine fortrinn og finne sin rolle i et globalt styresett. FN må bli bedre på partnerskap, ikke minst med regionale organisasjoner og internasjonale finansinstitusjoner.

Proposisjonen er inndelt i seks hovedkapitler som omfatter følgende områder:

1.1 Visjon, vilje og virkemidler

Å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet er FNs hovedoppgave. Ingen kan i dag konkurrere med FN som en global arena for utvikling av den internasjonale rettsorden og normer for samhandling mellom stater. Det er i norsk interesse å støtte opp om en verden der bruk av makt er regulert. Norge er tjent med at folkeretten respekteres av alle stater, og at det finnes møteplasser der landene kan komme sammen for å finne felles løsninger, men også for å håndtere uenighet.

FN har i dag en dobbel utfordring: På den ene siden må interne maktforhold endres for å bedre reflektere dagens virkelighet. På den andre siden må det internasjonale samfunns evne til å styre og regulere mer sammensatte globale problemer økes. Det er ikke tvil om at det er rom for forbedringer i måten FN drives på. Sekretariatet og FNs fond, programmer og særorganisasjoner har utfordringer knyttet til effektivitet, mangelfull dokumentasjon av resultater og byråkratiske administrative system og rutiner. Medlemslandene har overordnet ansvar for hvordan FN styres. Bare medlemslandene kan gi instruks om at oppgaver skal nedprioriteres. Et godt bidrag til effektivisering vil være å rydde opp i og fjerne mange av de tusenvis av oppgaver som medlemslandene har pålagt FN.

1.2 Fred og sikkerhet

Fremme av fred og sikkerhet er hovedmålet for FNs virksomhet. Dagens sikkerhetsutfordringer er imidlertid langt mer sammensatte enn da FN-pakten ble signert. FN har flere verktøy til rådighet enn noen annen organisasjon, og dette gjør FN til den viktigste aktøren i arbeidet for global fred og sikkerhet. De fredsbevarende operasjonene er FNs mest sentrale virkemiddel for å bidra til internasjonal fred og sikkerhet. Det er i Norges interesse at FN gjennomfører slike operasjoner.

Rundt 116 000 personell tjenestegjør for øyeblikket i 15 fredsbevarende operasjoner under FNs ledelse, med Afrika som hovedinnsatsområde. Veksten i FNs fredsoperasjoner har ført til store politiske og operasjonelle utfordringer, som må løses om FN skal være relevant og effektiv på landnivå.

Hva FN får til i ulike konfliktsituasjoner avhenger av de faste medlemmene i rådet. Rådet blir imidlertid ikke mer handlekraftig enn dets femten medlemmer tillater. Vetomaktene bærer her et særskilt ansvar. Reform av Sikkerhetsrådet er derfor en svært viktig sak for mange framvoksende makter. Norge ønsker prinsipielt sett en grunnleggende reform av Sikkerhetsrådet. Hovedformålet må være å sikre et effektivt og legitimt sikkerhetsråd som kan møte truslene mot internasjonal fred og sikkerhet, og som samtidig reflekterer dagens maktfordeling og bidrar til større representativitet.

1.3 Internasjonal rettsorden, menneskerettigheter og likestilling

FN har en sentral normskapende rolle i det internasjonale samfunnet. Dagens internasjonale rettsorden kan ikke tas for gitt, og den må kontinuerlig vedlikeholdes og videreutvikles. Land som respekterer grunnleggende menneskerettigheter bidrar til en stabil internasjonal rettsorden. Menneskerettighetsstandarder som alle stater forplikter seg til, er viktig for å kunne holde stater ansvarlige. FN er den viktigste plattformen for å bevare og videreutvikle menneskerettighetene. Prinsippet om kvinners likeverd og like rettigheter, slått fast i FN-pakten og i Verdenserklæringen om menneskerettighetene, er en viktig del av dette. FN har hatt en stor betydning for likestilling og fremme av kvinners rettigheter. Skifte i maktforhold internasjonalt kan imidlertid utfordre etablerte verdier og rettigheter. Dagens internasjonale rettsorden kan ikke tas for gitt og den må kontinuerlig vedlikeholdes og videreutvikles.

FNs normskapende funksjon på det globale nivået er unik. Et regelverk utviklet gjennom FN har en global legitimitet når det er vedtatt ved konsensus. En slik bred deltakelse skaper sterkere eierskap til regelverket, hvilket kan lede til sterkere gjennomføring og overholdelse av reglene som utvikles.

FNs havrettskonvensjon er et av de viktigste internasjonale instrumenter for grunnleggende norske interesser. Gjennom sine p.t. 162 parter har konvensjonen nærmest universell oppslutning. Konvensjonen gir regler for all maritim aktivitet og omtales som havenes grunnlov. Havrettskonvensjonen ble i 1995 supplert med FN-avtalen om fiske på det åpne hav som gir regler for gjennomføring av Havrettskonvensjonens regler for bevaring og forvaltning av vandrende og langt migrerende fiskebestander. Norge ratifiserte begge instrumentene i 1996.

FN og relaterte fora spiller en helt sentral rolle for gjennomføringen av havrettsregimet. Gjennom FN-systemet utvikles bindende regler i form av nye instrumenter og ikke-bindende regler for eksempel i form av resolusjonsvedtak i FNs generalforsamling. Sistnevnte er ikke folkerettslig bindende, men kan likevel få direkte betydning for utformingen av norske nasjonale regler. Erfaringer viser at etterlevelse av FNs resolusjoner varierer mellom ulike regionale fiskeriorganisasjoner (RFMO-er) og det kan by på utfordringer når praktiske tiltak skal besluttes stater imellom. Siden Havrettskonvensjonen er avgjørende for å ivareta norske interesser vil innsats for å bidra til gjennomføring av Havrettskonvensjonen fortsatt være en hovedprioritet framover for Norge.

1.4 En bærekraftig verden: FNs arbeid med miljø og sosiale, økonomiske og humanitære spørsmål

På det sosiale og økonomiske området er FN viktig for Norge, både som politisk arena for å sette felles mål for utvikling, og som aktør i forbindelse med utvikling og humanitære kriser. FN er også en viktig partner i norske satsingsområder som helse, bevaring av skog og ren energi. Videre er særorganisasjonene viktige for norsk politikk på mange områder, med stor grad av samarbeid mellom FN og fagdepartementene. FNs styrke er samspillet mellom FN som arena og FN som operasjonell aktør. FN som mellomstatlig arena legger føringer for internasjonalt samarbeid om globale utfordringer og for hvordan FN skal oppnå resultater på landnivå.

Arbeidet for en bærekraftig utvikling – en utvikling som integrerer de tre dimensjonene økonomi, sosial utvikling og miljø, er en norsk prioritet i FN. Konferansen om bærekraftig utvikling i Rio i juni 2012 bekreftet nødvendigheten av å styrke FNs arbeid på dette området. Norge vil arbeide for konkrete og globale mål for bærekraftig utvikling, og for et styrket institusjonelt rammeverk. Dette kan blant annet skje ved å styrke FNs miljøprogram og sikre at det nye Forum for bærekraftig utvikling blir slagkraftig.

Rammebetingelsene for FNs arbeid på det økonomiske og sosiale området er i endring. En rekke land har hatt sterk økonomisk vekst, og gått fra lavinntektsland til mellominntektsland. Det globale sør framstår som en stadig mer differensiert gruppe med ulike behov og prioriteringer for FN. FN som politisk arena og FNs utviklings- og humanitære organisasjoner må derfor tilpasse seg de nye rammebetingelsene.

1.5 Resultater, påvirkning og kontroll

FN-organisasjonene er viktige for gjennomføringen av norske utenriks- og utviklingspolitiske prioriteringer. Norske bidrag er konsentrert om organisasjoner og tematiske satsinger som er viktige for norske interesser og politiske prioriteringer. Regjeringen ønsker å opprettholde norske bidrag til finansiering av FN på et høyt nivå for å fremme FNs mandat og gjennomføringen av de oppgaver Norge og andre land pålegger FN-systemet. Vi ser kontinuerlig på organisasjonenes evne til å levere og vurderer norske finansielle bidrag i lys av dette.

Regjeringen mener Norge skal bruke sin posisjon som stor giver (Norge var samlet sett syvende største bidragsyter til FNs utviklings- og humanitære aktiviteter) og viktig partner for FN til å styrke organisasjonene gjennom innsats i styrende organ til FNs fond, programmer og særorganisasjoner og i direkte dialog med FN-systemet. Målet for norsk innsats er å bidra til at FN-organisasjonene enkeltvis og sammen skal levere bedre.

Stortinget ber i Innst. 84 S (2010–2011) og Innst. 104 S (2011–2012) om at regjeringen tydeliggjør norske vurderinger av de enkelte FN-organisasjonens relevans og effektivitet, og at vurderingene får budsjettmessige konsekvenser for Norges frivillige bidrag. Med dette formål ønsker regjeringen å vurdere organisasjonene på følgende kriterier:

• 1. Organisasjonens resultater og evne til å dokumentere disse.

• 2. Relevans i forhold til norske politiske prioriteringer.

• 3. Organisasjonenes systemer for planlegging, budsjettering og resultater.

• 4. Organisasjonens systemer for internkontroll og arbeid mot korrupsjon.

• 5. Bidrag til nasjonal kapasitets- og institusjonsutvikling og fremme av nasjonalt eierskap.

• 6. Norges mulighet for påvirkning av organisasjonen som helhet.

• 7. Vilje til å bidra til reform gjennom konkrete tiltak.

1.6 En helhetlig og gjenkjennelig norsk FN-politikk

Norges FN-engasjement har vært en sentral del av norsk utenriks- og utviklingspolitikk i årtier og uavhengig av sittende regjeringer. FN-engasjementet fremmer både våre verdier og interesser. Norge er tjent med en verden der folkeretten respekteres av alle stater og bruk av makt er regulert. Derfor ligger respekt for folkeretten, de universelle menneskerettighetene og fremme av internasjonal rettsorden til grunn for norsk utenriks- og utviklingspolitikk. FN-pakten representerer viktige universelle verdier og den internasjonale rettsorden bidrar til å ivareta våre sikkerhetspolitiske og økonomiske interesser.

Norge deler interessen i å bevare og videreutvikle en internasjonal rettsorden og en FN-ledet verdensorden med mange land. Vi vil samarbeide med likesinnede land på tvers av regionale og politiske skillelinjer for å bevare og forsvare disse interessene. Meldingen lister følgende fem områder Norge særlig vil fokusere på:

• 1. FNs normative funksjon og forsvar for en internasjonal rettsorden

• 2. FNs rolle som den organisasjonen som kan legitimere bruk av makt

• 3. FNs fremme og beskyttelse av menneskerettighetene

• 4. FNs rolle for utvikling og globale fellesgoder

• 5. FNs behov for reform

Regjeringens FN-politikk er i ytterligere detalj beskrevet i Meld. St. 33 (2011-2012) Norge og FN: Felles framtid, felles løsninger.