Vedlegg
- Brev fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet v/statsråden til kommunal- og forvaltningskomiteen, datert 17. oktober 2012
Det vises til brev fra Stortinget datert 28.09.2012. Jeg vil først gi noen generelle kommentarer som bakgrunn for mine vurderinger av de tre representantforslagene.
Regjeringen la i april i år fram digitaliseringsprogrammet På nett med innbyggerne.
Digitalisering skal føre til et bedre og raskere møte med offentlig sektor for innbyggere og næringsliv, og bedre ressursbruk i forvaltningen. Nettbaserte tjenester skal være hovedregelen for forvaltningens kommunikasjon med innbyggere og næringsliv. På overordnet nivå vil staten gradvis etablere en felles teknisk plattform, tilpasse regelverket for digital forvaltning og forbedre dagens styring, organisering og finansiering av statens felles IKT-løsninger.
Regjeringen er i ferd med å etablere en felles infrastruktur – en grunnmur - for alle IKT-løsningene i det offentlige. Sektorene vil fortsatt ha ansvaret for utvikling av egne IKT-systemer, men gjennom en felles IKT-infrastruktur skal det legges bedre til rette for utviklingen, særlig når det gjelder informasjonsutvekslingen på tvers mellom IKT-systemer og virksomheter. Grunnmuren består blant annet av såkalte ”felleskomponenter” (IKT-komponenter) som kan sambrukes og gjenbrukes av alle offentlige virksomheter. Viktige felleskomponenter er Altinn, ID-porten, folkeregisteret, enhetsregisteret og matrikkelen. I dag er det stor variasjon i hvor stor grad felleskomponentene kan tas i bruk, men målet er at alle offentlige virksomheter skal kunne ta felleskomponentene i bruk.
Felleskomponenttilnærmingen vil kunne være en viktig driver for å koordinere og standardisere IKT-løsningene på tvers. Samtidig bidrar felleskomponenter til at det samlede kostnadsnivået for IKT-løsninger i sektorene blir lavere (pga. gjenbruk og sambruk av IKT-komponenter).
Selv om ulike statlige virksomheter har forskjellige fagsystemer for å løse sine kjerneoppgaver, er en del IKT-systemer og -funksjoner like på tvers av virksomhetene. Det gjelder for eksempel administrative støttesystemer. Det kan være riktig å anskaffe, utvikle, drifte og forvalte slike løsninger for staten som helhet. Difi, på oppdrag fra FAD, er i ferd med å gjennomgå og vurdere hvordan administrative støttefunksjoner for IKT i staten løses i dag, og om de kan løses mer effektivt ved etablering av felles støttefunksjoner. Dette gjøres i en rekke andre land. Som en del av de analysene som nå gjennomføres vurderes det også om det bør å bygges opp en sentral rådgivningskompetanse for gjennomføring av IKT-prosjekter.
Som en del av Digitaliseringsprogrammet er det etablert en arena for å samordne digitaliseringsarbeidet på departementsnivå. På virksomhetsnivå har vi formalisert en allerede etablert arena – SKATE. Virksomhetslederne i Difi, Brønnøysundregistrene, Skatteetaten, Kartverket, Helsedirektoratet og NAV deltar i SKATE. Dette skal sikre god involvering og samordning i arbeidet med å gjennomføre digitaliseringsprogrammet og utvikle IKT-felleskomponenter og rammebetingelser for drift og forvaltning. De nevnte arenaene skal også bistå i forberedelser av underlag for regjeringens beslutninger om prioritering av IKT-investeringer.
Regjeringen er opptatt av å sikre god styring av det enkelte, statlige IKT-prosjekt. Dette blir fulgt opp på ulike måter.
Gjennom Utredningsinstruksen med veileder og Regelverket for økonomistyring i staten (Økonomiregelverket) er statlige virksomheter pålagt generelle krav ved planlegging av alle typer investeringer. Det skal sikre god forberedelse av og styring med statens investeringer, reformer, regelendringer og andre tiltak.
I følge Utredningsinstruksen er den virksomheten i staten som har ansvaret for en IKT- investering, pålagt å utrede alle relevante og vesentlige konsekvenser av ulike alternative tiltak som kan iverksettes for å oppnå målet med tiltaket. Konsekvensutredningens omfang og innhold skal tilpasses hvor viktig saken er og hvor store konsekvensene er. Det skal i nødvendig utstrekning inngå grundige og realistiske samfunnsøkonomiske analyser, herunder nytte-kostnadsanalyser.
I en samfunnsøkonomisk analyse skal de alternative tiltakene sammenlignes med dagens situasjon. Nytte- og kostnadsvirkninger skal utredes for offentlig forvaltning, næringsliv og privatpersoner. Konsekvensene skal tallfestes så langt dette er mulig. Det skal gis en samlet vurdering og anbefaling av tiltak.
For tiltak anslått til å koste minst 750 millioner kroner, skal det foretas en ekstern kvalitetssikring i to faser i samsvar med føringer gitt av Finansdepartementet. Dette opplegget kan også nyttes for prosjekter med lavere kostnadsramme.
Difi etablerte i 2008 en web-basert veiledningstjeneste kalt prosjektveiviseren.no med informasjon, krav, eksempler og støttemateriell for IKT-relaterte investeringer i staten. Difi lanserer en forbedret versjon av Prosjektveiviseren i løpet av året.
Med utgangspunkt i blant annet Utredningsinstruksen og Økonomiregelverket sender Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) årlig ut et rundskriv med krav til IKT-relaterte investeringer i staten. Årets rundskriv som blant annet gjelder for forberedelsen av 2014-budsjettet, og som planlegges sendt ut i månedsskiftet oktober-november, vil inneholde konkrete krav om digitalisering av virksomhetens tjenester (jf. Digitaliseringsprogrammet), styrking av IKT-sikkerheten, bruk av nasjonale felleskomponenter, krav til utforming av digitale tjenester (jf. universell utforming, arkitekturprinsipper og statens forvaltningsstandarder), tilgjengeliggjøring av offentlig informasjon for viderebruk, bruk av elektronisk faktura og krav til veiledning om digitale tjenester. I tillegg redegjør rundskrivet for hvordan statlige virksomheter med IKT-relaterte satsingsforslag må forholde seg inn mot budsjettprosessen. Her stilles det flere krav til bl.a. styring, planlegging og gevinstrealisering.
Virksomheter som via overordnet departement vil fremme IKT-relaterte satsingsforslag til Finansdepartementet, må legge ved utfylt selvdeklarasjonsskjema. Der må virksomhetene beskrive hvordan deres budsjettsforslag følger opp føringene i rundskrivet, og begrunne eventuelle avvik. I budsjettprosessen vurderer FAD budsjettforslagene på IKT-området og gir en uttalelse til Finansdepartementet som underlag for arbeidet med prioritering av IKT-investeringer. Det interdepartementale samordningsorganet på departementsnivå involveres i denne prosessen. SKATE vil også være involvert i arbeidet med samordning og kvalitetssikring av større tverrgående IKT-investeringer, men noe tidligere i prosessen. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) spiller en sentral rolle gjennom ledelsen av SKATE og som rådgiver og operativ arm for FAD, blant annet når det gjelder arbeid med gjennomføring av regjeringens digitaliseringsstrategi og etablering av nye felleskomponenter.
Stortinget ber regjeringen sikre en reell samling av det politiske og administrative ansvaret for alle store, statlige IKT-prosjekter i ett departement som gis myndighet til å utøve en overordnet, strategisk IKT-styring på tvers av ulike etater.
Organisasjons- og tjenesteutvikling i staten er et sektoransvar, der hver virksomhet og hvert departement har ansvar for god måloppnåelse innenfor sitt ansvarsområde. Det er fornuftig at den enkelte virksomhet i størst mulig grad selv bestemmer hvilke virkemidler som er nødvendige for å gjennomføre virksomhetens primæroppgaver. Representantforslaget vil bety en sentralisering av ansvaret for anskaffelser og utvikling på IKT-området i staten, noe som kan bidra til mindre effektiv oppgaveløsning i de statlige virksomhetene. Forslaget kan også innebære kompliserte ansvarslinjer på tvers av departementsgrensene.
På denne bakgrunn vil jeg ikke anbefale å overføre det politiske og administrative ansvaret for alle store statlige IKT-prosjekter til ett departement slik representantene foreslår. Det er viktig at dette ansvaret er tett koblet opp mot ansvaret for virksomhets-utvikling for øvrig. Det kan derimot være aktuelt å forsterke sentrale krav til IKT-investeringer, for å sikre IKT-løsninger som legger til rette for samhandling på tvers av forvaltningen, og for å bedre utveksling av data og informasjon mellom forvaltning, innbyggere og næringsliv. Digitaliseringsprogrammet «På nett med innbyggerne» synliggjør at digitalisering må ses på tvers av alle sektorer, samtidig som det er en integrert del av hver enkelt sektor.
Stortinget ber regjeringen sikre en bedre styring av det enkelte, statlige IKT-prosjekt, der kompetanseoppbygging og etablering av incentiver for kostnadseffektive løsninger, som er rimelige å forvalte, prioriteres. Departementet som gis ansvar for overordnet IKT-styring, bør inngå i prosjektorganisasjonene med et eierperspektiv og være en pådriver for at midlene brukes best mulig.
Jeg er positiv til å vurdere tiltak for å sikre bedre styring og gevinstrealisering av IKT-prosjekter. Difi gjennomfører nå et forprosjekt som vurderer et helhetlig styringsregime for gjennomføring av IKT-prosjekter. I tillegg vurderes muligheten for en felles, offentlig prosjektmodell og kompetanseutvikling knyttet til strategisk bruk av IKT. I etterkant av dette vil jeg vurdere behovet for ytterligere tiltak.
Den siste delen av forslaget anser jeg for å være uaktuell gitt at jeg ikke vil anbefale å etablere ett departement som har ansvaret for alle IKT-investeringer.
Stortinget ber regjeringen sikre at det stilles mer gjennomgående krav til gjennomføring av kost-nytte-analyser i statlige IKT-prosjekter, slik at kostnader og kompleksitet i prosjektene kan begrenses i størst mulig grad.
Som redegjort for over, stilles det i dag en rekke gjennomgående krav til kost-nytte-analyser, også for IKT-prosjekter. Difis vurdering er at det ikke er mangel på slike krav, men at det kan være svakheter knyttet til etterlevelse av de generelle kravene om konsekvensanalyser og samfunnsøkonomiske analyser. Dette er basert på Difis rapport 2012:8 Graves det dypt nok? der en gjennomgang av NOUer og proposisjoner til Stortinget viser at etterlevelsen av Utredningsinstruksens krav om konsekvensanalyser ikke er god nok. Som en oppfølging av Difis rapport vurderer FAD nå strukturelle tiltak, kompetansetiltak og endringer i regelverk. Hensikten med arbeidet er å oppnå at regelverket følges opp og etterleves på en bedre måte enn tidligere. På denne bakgrunn vil jeg ikke anbefale at det stilles mer gjennomgående krav til kost-nytteanalyser i statlige IKT-prosjekter, men at de krav som stilles, følges opp på en bedre og mer strukturert måte enn tidligere.