Brev fra Samferdselsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 7. november 2012

Spørsmål vedr. Dokument 3:13 (2011-2012) Riksrevisjonens undersøkelse om utbygging og fornyelse av jernbaneinfrastruktur

Det vises til brev av 17. oktober d.å. fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité hvor det stilles 8 spørsmål om Riksrevisjonens Dokument 3:13 (2011-2012). Nedenfor følger Samferdselsdepartementets svar på spørsmålene.

Innledningsvis vil Samferdselsdepartementet påpeke et forhold som vi mener at Riksrevisjonen burde ha omtalt i faktabeskrivelsen og i analysen. Det har i perioden 2000-2010 vært et stort taktskifte i jernbanepolitikken og Jernbaneverket sine ramme- betingelser, fra et generelt lavt aktivitetsnivå i Jernbaneverket fram til 2005 med krav om omstilling og konkurranseutsetting av Jernbaneverkets egenproduksjon og vedlikehold. Ved regjeringsskiftet høsten 2005 ble arbeidet med videre konkurranse- utsetting stanset, og deretter har aktivitetsnivået i Jernbaneverket økt kraftig med over 75 pst. økning i bevilgningene. Tabellen under viser forslag til bevilgninger til Jernbaneverket for hhv. 2000, 2005 og 2010 (i St.prp. nr. 1/Prop. 1 S) i løpende mill. kr:

*) I 2005 ble jernbaneinfrastrukturen innlemmet i momsregimet og Jernbaneverket fikk fradrag for inngående moms. I St.prp. nr. 1 (2004-2005) ble bevilgningsforslaget på kap. 1350 redusert med om lag 599 mill. 2005-kr på grunn av dette. Bevilgningsforslaget for 2000 er ikke korrigert for dette, og er derfor ikke direkte sammenlignbart med forslagene for 2005 og 2010. Grovt anslått kunne en slik momsendring i 2000 ha redusert bevilgningen med om lag 485 mill. 2000-kr. Tilsvarende ville en reversering av dette i 2010 kunne bety en økning i bevilgningen med om lag 1 175 mill. 2010-kr

For Jernbaneverket har den store økningen i bevilgningene etter 2005 betydd en overgang fra lavt aktivitetsnivå med omstilling og usikkerhet til en betydelig vekst i aktivitetsnivået. Dette har hatt en grunnleggende betydning for mange av de forholdene som Riksrevisjonen tar opp i Dokument 3:13, særlig med hensyn til tilgjengelig kapasitet innenfor jernbanefagene.

Dessuten har det både i oppfølgingen av Nasjonal transportplan 2006-2015 og Nasjonal transportplan 2010-2019 blitt erkjent at planmeldingene har undervurdert behovet for drift- og vedlikehold i arbeidet med å oppnå fastsatte mål om bedre driftsstabilitet i togtrafikken. Kvalitet, tilstand og ytelse i infrastrukturen har hatt en raskere negativ utvikling enn det som ble forutsatt i planmeldingene. Oppfølgingene av begge plan- meldingene har derfor resultert i en overoppfylling av planrammene til drift og vedlikehold for planperiodene til og med 2013.

Spørsmål 1:

Riksrevisjonen hevder at Jernbaneverket ikke har oversikt over status i gjennomføringen av den samlede prosjektporteføljen, noe som igjen fører til at departementet ikke får tilstrekkelig styringsinformasjon. Hva er gjort og hva blir gjort fra departementets side for å bedre både oversikt, rapportering og informasjonsflyt?

Svar:

Jernbaneverket har oversikt over status i alle enkeltprosjekter, og Samferdselsdeparte- mentet får den styringsinformasjonen fra Jernbaneverket som departementet ber om i styringsdialogen mellom departementet og etaten. Riksrevisjonens konklusjon om at Samferdselsdepartementet ikke får tilstrekkelig styringsinformasjon er etter departe- mentets mening ikke korrekt.

De «faste» rapporteringskravene for Jernbaneverket følger av bevilgningsreglementet, etatsinstruksen og tildelingsbrevet fra Samferdselsdepartementet til Jernbaneverket. Presentasjonen og detaljeringen av disse rapporteringene diskuteres jevnlig mellom departementet og etaten. I tillegg er det et stort volum av ad hoc rapporteringer, bl.a. i forbindelse med plan- og budsjettarbeidet.

I budsjettproposisjonene for de siste 4 årene er det rapportert på oppfyllingen av Nasjonal transportplan 2010-2019 for planperioden 2010-2013 med utgangspunkt i plan- rammene og måleparametrene som følger av transportplanen. I forbindelse med ny Nasjonal transportplan 2014-2023 vil det bli foretatt en ny gjennomgang av målformuleringer og opplegget for rapportering.

Spørsmål 2:

Ifølge Riksrevisjonen mangler det også dokumentasjon av effekten av investeringstiltakene. I en kommentar fra departementet datert 23. mars 2012 hevdes det at det er krevende å dokumentere effekten for mindre investeringstiltak og videre at departementet og Jernbaneverket i tiden fremover vil arbeide for at effekten av tiltakene/prosjektene under programområdene i større grad blir fulgt opp. På hvilken måte blir dette gjort og hva er resultatet av dette arbeidet så langt?

Svar:

Jernbanenettet er et sammenhengende og regulert system, hvor samspillet mellom infrastruktur og togtrafikken er avgjørende for hvilken transportkapasitet og -kvalitet som kan tilbys. Svært mange av investeringene er avhengig av ruteplanendringer for å få ut effekten av tiltakene. Samtidig kan formålstjenlige ruteplanendringer være begrenset på grunn av andre forhold i infrastrukturen, i tilgjengelig togmateriell og i trafikk- mønsteret. Dette er særlig krevende på et jernbanenett med meget høy kapasitets- utnyttelse (mange punkter/strekninger med overbelasting i rushtrafikken), stor andel av enkeltspor og sammensatt togproduksjon (varierende toglengder, hastighetsprofiler og stoppmønster). Ruteplanen er et komplisert samspill mellom kapasitetsutnyttelse av infrastrukturen, trafikksammensetting og mulige togkryssinger i forhold til togoperatørenes ulike ønsker om togruter (togtider og rutestruktur – f.eks. stive ruter). For å gjøre vesentlige endringer i transporttilbudet er det ofte nødvendig å gjennomføre en rekke store og små tiltak i infrastrukturen. Virkningene av ett enkelt tiltak kan isolert sett, være små, men tiltaket sammen med en rekke andre tiltak, kan være nødvendig for å kunne realisere en bedring av transporttilbudet.

Et eksempel på samspillet mellom infrastruktur og togtilbud er det pågående arbeidet med å bedre togtilbud i Østlandsområdet – ny grunnrutemodell. Denne er delvis et resultat av det nye dobbeltsporet mellom Lysaker og Asker og NSBs investeringer i nytt togmateriell. I tillegg til det nye dobbeltsporet er det nødvendig å gjennomføre en rekke «mindre» tiltak i infrastrukturen for å kunne ta i mot nye tog og gi en betydelig forbedring av togtilbudet og mer effektiv disponering av togmateriellet. Et tilsvarende eksempel er Jernbaneverkets utredninger av dobbeltspor i IC-triangelet hvor det redegjøres for sammenhengen mellom tiltak og mulige ruteforbedringer i IC-området.

Samferdselsdepartementet og Jernbaneverket legger vekt på å få fram samspillet mellom infra-struktur og transporttilbudet. Dette er et viktig moment i arbeidet med ny Nasjonal transportplan 2014-2023. Den samlede effekten av tiltakene kan måles når det realiseres et nytt rutetilbud. Denne tilnærmingen er utviklet uavhengig av Riksrevisjonens Dokument 3:13.

I tillegg til ruteplanavhengige tiltak gjennomføres det en rekke tiltak som er uavhengig av ruteplanen. Dette kan være sikkerhetstiltak ved planoverganger, rassikring, stasjonstiltak m.m. Disse tiltakene innrettes mot de definerte hovedmålene i Nasjonal transportplan og måles med tilhørende indikatorer, jf. del III i Samferdselsdepartementets Prop. 1 S (2012-2013).

Som et ledd i arbeidet med å evaluere de eksterne kvalitetssikringsordningene KVU/KS1 og KS2 kan det nevnes at Finansdepartementet i samarbeid med Samferdselsdepartementet har satt i gang en evaluering av utbyggingen av nytt dobbeltspor på strekningen Sandvika-Asker. Jernbaneverket har dessuten satt i gang interne evalueringer av ferdigstilte investeringstiltak. Ingen av disse evalueringene er per i dag ferdigstilt.

Spørsmål 3:

Bevilgningene til jernbanetiltak har i perioden 2000 til 2010 økt med 68 prosent, men til tross for dette er ikke hverken driftsstabiliteten eller avviklingen av togtrafikken forbedret. Hva er årsaken til dette?

Svar:

Fra 2000 til 2005 var de årlige bevilgningene til Jernbaneverket på et relativt jevnt nivå. Mesteparten av veksten i bevilgningene har skjedd fra 2006 til 2010. I perioden 2006-2010 har økningen i bevilgningene vært størst til investeringer i linjen som har liten betydning for bedringer av driftsstabiliteten så lenge arbeidene på nye jernbaneanlegg ikke er avsluttet (gjelder for alle togslag på hele jernbanenettet). Veksten i bevilgningene til drift og vedlikehold i perioden 2006-2010 har vært om lag halvparten av veksten i bevilgninger til investeringer. Innenfor drift og vedlikehold har veksten vært størst for vedlikeholdet. I løpet av perioden 2006-2010 ble det etter hvert en større forståelse for at utviklingen i tilstanden i infrastrukturen var dårligere enn tidligere antatt. I 2008 og 2009 oppstod det mange og omfattende driftsforstyrrelser bl.a. på grunn av krevende vinterforhold. Dessuten måtte togtrafikken på Oslo S ofte stoppes grunn av mye driftsforstyrrelser i Oslotunnelen. Dette skapte mange ganger kaotiske forhold for de reisende. Regjeringen besluttet derfor å starte opp Oslo-prosjektet som omfatter en total fornyelse og rehabilitering av kritisk infrastruktur i Oslo-området.

Oslo-prosjektet ble satt i gang etter at Stortinget ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2008 bevilget midler til strakstiltak og arbeid med en hovedplan for en total fornyelse. Hovedplanen inngikk i Nasjonal transportplan 2010-2019 hvor prosjektet ble prioritert med ca 2 mrd. 2009-kr på kap. 1350, post 30 Investeringer i linjen. I tillegg ble det i 2010 og 2011 satt i gang et omfattende arbeid med å styrke vinterdriften av jernbanen.

Resultatene av dette arbeidet (Oslo-prosjektet sammen med en betydelig satsing på drift og vedlikehold i perioden 2009-2012 og styrket vinterdrift) begynner nå å gi meget positive resultater. Punktligheten i togtrafikken totalt sett hittil i 2012 (per september) er på 92 pst. (alle persontog, inkl Flytoget), mot 88 pst. i hele 2011. (målsatt standard er 90 pst.). Regulariteten i togtrafikken er på 98,1 pst. mot 97,6 pst. i 2011. Oppetiden i infrastrukturen er 98,9 pst. mot 98,5 pst. i 2011. Regulariteten og oppetiden i 2011 og 2012 har vært preget av driftsavbrudd på grunn av ras og flom etter «ekstremvær».

Det er sammensatte årsaker til at det i perioden 2000-2010 har vært en svak sammen- heng mellom ressursinnsats til drift og vedlikehold av jernbanenettet og resultater i form av bedre driftsstabilitet. Den viktigste årsaken er at vedlikeholdsbehovet på jernbaneinfrastrukturen har vært for lavt prioritert over flere tiår slik at infrastrukturen etter hvert ble preget av forfall. I den aktuelle perioden var det til dels betydelig trafikkvekst på jernbanenettet som også bidro til økende slitasje på nettet. Det er flere forhold som har påvirket driftsstabiliteten i denne perioden. Dette gjelder økt kapasitetsutnyttelse i form av økt togproduksjon av et allerede overbelastet og til dels nedslitt jernbanenett i hele perioden, personellmangel (lokførere) i NSB i 2001 og 2002, samt vanskelige vinterforhold i årene 2008, 2009 og 2010.

Spørsmål 4:

Om lag 70 prosent av investeringsprosjektene ble ikke igangsatt som planlagt, rundt 60 prosent av tiltakene ble ferdigstilt senere enn planlagt, og et flertall av prosjektene ble betydelig dyrere enn anslått, opp til 54 prosent. Hva er årsaken til dette, og hva blir konkret gjort for å bringe dette i orden?

Svar:

Når dette skal vurderes, er det er viktig å være oppmerksom på hva de ulike formelle planfasene innebærer for et investeringsprosjekt og usikkerheten som er knyttet til prosjektomfang, kostnadsanslag og framdriften i de ulike planleggingsfasene. I hoved- sak er det fire planfaser: 1) Forstudie og utredning (ev. konseptvalgutredning KVU/ KS1 for store prosjekter), 2) Hoved- og kommunedelplan, 3) Detalj- og reguleringsplan, og 4) Byggeplan og gjennomføring. For store prosjekter gjennomføres det ekstern kvalitetssikring (KS2) før anleggsstart.

Nasjonal transportplan gir en økonomisk planramme for planperioden og angir innretning og prioritering av prosjekter. Prosjektene som spesifiseres for oppstart i løpet av de fire første årene i transportplanen, presenteres i hovedsak på grunnlag av hovedplan/kommunedelplan. Prosjekter som tas opp til bevilgning i de årlige statsbudsjettene, presenteres i hovedsak på grunnlag av detalj- og reguleringsplan (grunnlag for gjennomføring av KS2).

Gjennom de ulike planfasene, når ytterligere planlegging og detaljering er gjennomført, oppstår det ofte behov for endringer i omfang og innhold i prosjektene. Det må derfor skilles mellom tidligfase (herunder Nasjonal transportplan og Handlingsprogram) og godkjent kostnadsramme som er fastsatt av Stortinget.

I budsjettsammenheng spesifiseres prosjektene med en kostnadsramme som utgjør departementets fullmakt til å gjennomføre prosjektet og binde opp framtidige bevilgninger. Samferdselsdepartementet mener at godkjent kostnadsramme på tidspunktet for oppstart er det beste grunnlaget for å vurdere om et prosjekt blir dyrere enn planlagt. Da er rammene for prosjektet i all hovedsak fastlagt, og det gjenstår liten usikkerhet om hvordan prosjektet skal utformes.

I planperioden 2006-2009 var det i hovedsak mindre prosjekter som inngikk i Jernbane- verkets handlingsprogram, som ikke ble startet opp som planlagt. I forhold til planforut- setningene i Nasjonal transportplan skyldtes manglende oppstart i hovedsak at prosjektene i den videre planleggingen, viste seg å bli dyrere enn kostnadsanslagene som var lagt til grunn i Nasjonal transportplan/Handlingsprogrammet. I tillegg ble det i løpet av planperioden foretatt en betydelig omprioritering av bevilgningene fra investeringer til drift og vedlikehold som var nødvendig for å bedre driftsstabiliteten til togtrafikken. Dette gikk i hovedsak på bekostning av nødvendig planlegging og oppstart av mindre investeringsprosjekter under programområdene.

For å få redusert omfanget av kostnadsøkninger i de forskjellige planstadiene fram til prosjektet blir tatt opp til bevilgning, arbeider Jernbaneverket med å forbedre plan- kvaliteten for prosjekter som prioriteres i Nasjonal transportplan og i de forskjellige planstadiene fram til de tas opp til bevilgning i statsbudsjettet. Samferdselsdeparte- mentet har besluttet at som hovedregel, skal ikke jernbaneprosjekter tas opp til bevilgning før det foreligger godkjente reguleringsplaner og det er gjennomført detaljplanlegging for de enkelte prosjekter.

Spørsmål 5:

Mangel på kapasitet og kompetanse innen jernbanetekniske fag påpekes som en av årsakene til at arbeidet med forbedring av jernbanenettet forsinkes. Departementet hevder i en kommentar at Jernbaneverket har gjennomført en rekke målrettede tiltak for å bedre situasjonen. Dette har åpenbart ikke hatt den ønskede virkning. Hvilke andre tiltak planlegger man for å forbedre situasjonen?

Svar:

Samferdselsdepartementet viser til omtalene av Jernbaneverkets bemanning og kompetanse-utvikling innenfor jernbanefagene i de årlige budsjettframleggene, sist i Prop. 1 S (2012-2013), jf. side 135. Viktige deler av den spesialkompetansen Jernbane- verket har bruk for, eksisterer i liten grad eller ikke i det hele tatt utenfor etaten, f.eks. gjelder dette for Jernbaneverkets relébaserte sikringsanlegg. Utdanning av ny kapasitet innenfor jernbanefagene tar nødvendigvis tid og veksten i inntaket av nyansatte må avpasses til Jernbaneverkets egen kapasitet til opplæring samtidig med at alle andre oppgaver skal løses (herunder løpende vedlikehold og nyinvesteringer).

I tillegg til økt rekruttering og kompetanseutvikling har Jernbaneverket bl.a. igangsatt en rekke tiltak mot leverandørmarkedet for nyinvesteringer som går på ulike kontraktsformer/-fagsammensetninger, intensivert bruk av kompetanse fra utlandet og sektoropplæring. Markedet har respondert positivt på disse tiltakene. En effekt av økte budsjetter er at det har ført til flere utlysninger av oppdrag både på prosjektering og bygging som har medført at flere leverandører ser på Norge som et attraktivt marked og har ført til økt konkurranse.

Spørsmål 6:

Jernbaneverket har mangelfulle rutiner for å følge opp at det gjennomføres tilstrekkelige kontroller av leverandørene i markedet. Departementet hevder at det ikke er rutinene som er mangelfulle, men at oppfølgingen og praksis ikke har vært god nok. Hvilke tiltak er igangsatt for å bringe dette i orden?

Svar:

Jernbaneverket har innskjerpet egen praksis på området for å sikre oppfølgingen av egne rutiner. Dette gjelder bl.a. oppfølging av entreprenørene i de ulike prosjektene med stikkprøvekontroller og revisjoner, f.eks. sosial dumping. Jernbaneverket gjennomfører også egne revisjoner på utvalgte områder og firmaer. Kontraktsopp- følgingen skjer gjennom kontraktsgjennomgang og kontroll av alle fakturaer mot gjennomført arbeidsmengde (målebrev). Jernbaneverket har skriftlige revisjonsplaner i prosjektene, i divisjonen og hos jernbanedirektøren.

Spørsmål 7:

Riksrevisjonen hevder at det ikke finnes gode målinger av produktiviteten i jernbane- sektoren. Jernbaneverket har ifølge departementet nå utviklet flere indikatorer for å måle produktiviteten i ulike deler av virksomheten. Har dette så langt gitt de nødvendige resultater eller vurderer man andre alternative grep for å kartlegge produktiviteten?

Svar:

Samferdselsdepartementet viser til omtalen av effektivitet i Prop. 1 S (2012-2013), jf. side 135. Det har vist seg utfordrende å etablere et godt system for oppfølging av produktiviteten i Jernbaneverket, bl.a. fordi Jernbaneverket har en sammensatt tjenesteproduksjon.

Jernbaneverket har gjennomført et internt prosjekt for å styrke egen økonomistyring og regnskapskvalitet. Dette har vært et gjennomgående prosjekt for hele virksomheten knyttet til økonomistyrings- og regnskapsfunksjoner, enkelte sentrale støttefunksjoner og planleggings- og gjennomføringsprosesser i kjernevirksomheten. Prosjektet har synliggjort flere områder som krever stor innsats i 2012 og videre inn i 2013. Jernbaneverket mener dette vil bidra positivt til bl.a. måling av etatens produktivitet, planlegging i kjernevirksomheten, og effektivitet og kvalitet i støtteprosesser.

Jernbaneverket arbeider med å heve kvaliteten på styringsinformasjonen. Jernbane- verkets utbyggingsdivisjon er i 2012 vurdert i forhold til organisering, kapasitet og kompetanse med hensyn til effektiv prosjektgjennomføring innenfor de økonomiske rammer som er gitt, målt opp mot hva som ansees som beste praksis i bransjen. Det er videre igangsatt et arbeid med å se på effektiviteten av de administrative funksjonene på tvers internt i Jernbaneverket.

Det har også vært gjennomført benchmark-studier hvor Jernbaneverket er målt opp mot andre jernbaneforvaltninger i Europa (sist oppdatert i 2010). Resultatene av disse studiene må tolkes med forsiktighet, men de kan tyde på at livssykluskostnadene for jernbaneinfrastruktur i Norge er noe lavere enn det europeiske gjennomsnittet.

En enkel måte å vurdere utviklingen av totalproduktiviteten kan være å se på samlet omsetning i Jernbaneverket målt i forhold til antall ansatte. En slik beregning viser at omsetningen basert på regnskapstall i faste priser, eks. inntak av lærlinger i Jernbaneverket i 2005 utgjorde ca. 0,48 ansatt per mill. krone, mens tilsvarende tall for 2011 var ca. 0,36 ansatt per mill. krone. Dette utgjør en økning i omsetningen per ansatt på ca. 33,3 pst., eller en gjennomsnittlig årlig økning på ca. 5,4 pst. i løpet av de siste 6 årene. Dette indikerer at det har vært en produktivitetsforbedring i Jernbaneverket i denne perioden.

Spørsmål 8:

Det hevdes fra Riksrevisjonen at Samferdselsdepartementet ikke får tilstrekkelig informasjon om svakhetene i jernbaneinfrastrukturen og derfor ikke kan styre utviklingen på en god måte. Hva er gjort og hva gjøres for å bedre dette?

Se svar på spørsmål 1.

Kopi: Jernbaneverket

Riksrevisjonen