Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om utbyggingen og fornyelsen av jernbaneinfrastrukturen bidrar til at hovedmålet for jernbanepolitikken om et godt jernbanetilbud til transportbrukerne nås. Et godt jernbanetilbud innebærer blant annet en sikker og driftsstabil jernbaneinfrastruktur med økt kapasitet, redusert reisetid, bedre tilgjengelighet og flere godsterminaler. Undersøkelsen omfatter perioden 2000–2011, med hovedvekt på perioden 2006–2010.

Bakgrunnen for undersøkelsen er at den tekniske tilstanden på jernbanenettet beskrives som ikke tilfredsstillende i Nasjonal transportplan 2010–2019. Tilstanden i jernbaneinfrastrukturen gir lav driftsstabilitet og dermed flere forsinkelsestimer og økt reisetid i togtrafikken. Samtidig har bevilgningene til Jernbaneverket økt vesentlig fra 2000 til 2010. Økningen har vært på 3,9 mrd. 2010-kroner, noe som tilsvarer en realøkning på 68 pst.

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 7. mars 2012 og statsrådens svar 23. mars 2012 følger som trykte vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

1.1 Hovedfunn

• Hovedmålene for utviklingen av jernbanenettet om økt driftsstabilitet og redusert reisetid er ikke nådd.

• Jernbaneverket har ikke oversikt over status i gjennomføringen av den samlede prosjektporteføljen. Det fører til at Samferdselsdepartementet ikke får tilstrekkelig styringsinformasjon.

• Det mangler dokumentasjon om effekter av investeringstiltak. Departementet har heller ikke etterspurt rapportering om dette.

• Investeringstiltak er forsinket, og igangsatte tiltak har blitt dyrere enn planlagt.

• Mangel på kapasitet og kompetanse innen jernbanetekniske fag forsinker arbeidet med forbedring av jernbanenettet.

• Jernbaneverket har mangelfulle rutiner for å følge opp at det gjennomføres tilstrekkelige kontroller av leverandørene i markedet.

• Det finnes ingen gode målinger av produktivitet i Jernbaneverket.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Hovedmålene for utviklingen av jernbanenettet om økt driftsstabilitet og redusert reisetid er ikke nådd

To av hovedmålene for utviklingen av jernbanenettet i perioden 1998–2012 har vært redusert reisetid og en bedre avvikling av togtrafikken i form av færre innstillinger og forsinkelser. Likevel har reisetiden på prioriterte strekninger som for eksempel Oslo–Bergen, Oslo–Halden og Oslo–Drammen vært tilnærmet lik de siste 14 årene.

Færre tog er i rute til endestasjonen (punktlighet), og det er flere innstillinger (regularitet) og flere forsinkelsestimer i togtrafikken i 2011 enn det var for fem år siden, selv om resultatene i 2011 viste en bedring i disse indikatorene sammenlignet med 2010. De samlede resultatene for perioden 2006–2011 viser likevel at sentrale deler av målet om et godt jernbanetilbud ikke er nådd.

Det er imidlertid positivt at det har skjedd enkelte forbedringer i Jernbaneverkets arbeid med fornyelse av jernbanenettet. Blant tiltakene som er igangsatt, er bedre kartlegging av vedlikeholdsetterslepet gjennom utvikling av mer egnede beregningsmodeller og planer for helhetlig (syklisk) fornyelse av jernbaneinfrastrukturen.

1.2.2 Jernbaneverket har ikke oversikt over status i gjennomføringen av den samlede prosjektporteføljen, og Samferdselsdepartementet får ikke tilstrekkelig styringsinformasjon

Det er etablert et system for mål- og resultatstyring, der Samferdselsdepartementet gir styringssignaler og mottar rapportering på punktlighet, regularitet og forsinkelsestimer i togtrafikken. Samferdselsdepartementet mottar også regelmessig rapportering om framdrift, økonomi og risiko når det gjelder gjennomføring av igangsatte investeringsprosjekter.

Til tross for et etablert system for mål- og resultatstyring er det svakheter ved styringen av utbygging av jernbaneinfrastrukturen. Jernbaneverket mangler blant annet tilstrekkelig oversikt over status i gjennomføringen av den samlede investeringsporteføljen, slik den er nedfelt i Nasjonal transportplan og Jernbaneverkets handlingsprogram. Jernbaneverket utarbeider ikke overordnede oversikter over status i gjennomføringen av handlingsprogrammet, dvs. hvor mange og hvilke typer investeringsprosjekter som er gjennomført som planlagt, vs. hvor mange investeringsprosjekter som er utsatt eller ikke startet opp. Samferdselsdepartementet mottar heller ikke rapportering om den samlede investeringsporteføljen, der også ikke igangsatte tiltak inngår.

Videre foreligger det ikke dokumentasjon eller rapportering om effekter av gjennomførte fornyelses- og investeringstiltak. Samferdselsdepartementet har heller ikke etterspurt rapportering om dette.

På bakgrunn av de nevnte manglene, både internt i Jernbaneverket og i rapporteringen til departementet, er det Riksrevisjonens vurdering at det ikke foreligger tilstrekkelig styringsinformasjon om gjennomføringen av investeringsporteføljen.

Det er videre Riksrevisjonens oppfatning at det uten en helhetlig oversikt ikke er et tilstrekkelig grunnlag for å styre arbeidet med å nå de overordnede målene i Nasjonal transportplan om et godt jernbanetilbud til transportbrukerne.

1.2.3 Investeringstiltak er forsinket, og igangsatte tiltak har blitt dyrere enn planlagt

For å oppnå et godt jernbanetilbud er utbygging og fornyelse gjennom investeringstiltak sentrale forutsetninger. Bevilgningene til Jernbaneverket i perioden 2006–2009 har i all hovedsak vært i samsvar med forutsetningene i den nasjonale transportplanen for 2006–2015. Likevel har det vært omfattende avvik fra planlagt framdrift når det gjelder både å sette i gang og å fullføre investeringsprosjekter til fastsatt tid.

Samferdselsdepartementet påpeker at departementet har redegjort gjennom de årlige budsjettproposisjonene til Stortinget for blant annet endringer i planlagt framdrift, i prioritering og i kostnadsutvikling for de store investeringsprosjektene og dessuten endringer i aktivitetsnivået på programområdene. Selv om det for enkeltprosjekter er gitt forklaringer på avvik og endringer, mener Riksrevisjonen at de samlede avvikene er så omfattende at det får konsekvenser for målet om å oppnå et godt jernbanetilbud.

I perioden 2006–2009 hadde en stor andel (35 av 49) av de planlagte investeringstiltakene manglende eller forsinket igangsetting sammenlignet med hva som var lagt til grunn i Jernbaneverkets handlingsprogram. Av i alt elleve nyanlegg som inngår i undersøkelsen, var det tre investeringstiltak som ikke ble igangsatt som planlagt i perioden 2006–2009, mens det var fire tiltak som hadde forsinket oppstart. Også blant investeringstiltakene som er omtalt som programområdetiltak, var det en betydelig andel tiltak (28 av 38) som ikke ble igangsatt eller hadde forsinket oppstart. Det dreide seg her blant annet om rassikringstiltak, tiltak for økt tunnelsikkerhet og tiltak for universell utforming av plattformer på tungt trafikkerte jernbanestrekninger. Samferdselsdepartementet påpeker at årsaken til at mange tiltak er utsatt, i stor grad er økte kostnader for tiltakene. Innenfor gitte budsjettrammer medfører det at færre investeringsprosjekter blir gjennomført.

For investeringstiltakene som er under gjennomføring, er det vesentlige forsinkelser i ferdigstillelsen. Halvparten av de undersøkte nyanleggene som ble eller skulle blitt tatt i bruk i 2009 eller 2010, ble ferdigstilt senere enn det som ble anslått første gang prosjektet ble omtalt i St.prp. nr. 1. Tilsvarende ble 15 av de 22 undersøkte programområdetiltakene ferdigstilt senere enn det som opprinnelig var planlagt i Jernbaneverkets årlige virksomhetsplaner. Etter Riksrevisjonens vurdering er de gjentatte tilfellene av forsinkelser i gjennomføringen av investeringsprosjekter uheldige, og de forsinker arbeidet med å utvikle et bedre togtilbud slik Stortinget har forutsatt.

Flertallet av de undersøkte investeringstiltakene som ble eller skulle blitt tatt i bruk i 2009 eller 2010, hadde en betydelig kostnadsøkning underveis i prosjektgjennomføringen. Blant annet har nyanleggene hatt en kostnadsøkning på mellom 35 og 54 pst. fra opprinnelig kostnadsanslag, oppgitt ved første gangs omtale i St.prp. nr. 1, til sluttkostnad. Alle de tre nyanleggene som etter et fastsatt opplegg for kvalitetssikring har fått oppgitt en kostnadsramme, har overholdt denne. For de tre nyanleggene som ikke har fått oppgitt en kostnadsramme, er det imidlertid en vesentlig kostnadsøkning fra opprinnelig kostnadsanslag til sluttkostnad.

På bakgrunn av den store andelen av igangsatte investeringsprosjekter som gjennomføres med en vesentlig høyere sluttkostnad enn opprinnelig planlagt, mener Riksrevisjonen at kvalitetssikringen med hensyn til å sikre realisme i kostnadsanslagene ikke i tilstrekkelig grad er ivaretatt.

Riksrevisjonen har merket seg at det fra 2011 foreligger strengere krav til blant annet planlegging før investeringsprosjekter tas opp til bevilgning, og at kravene til kvalitetssikring av plangrunnlaget er strengere i 2012 enn de var i begynnelsen av undersøkelsesperioden.

Riksrevisjonen vurderer det som positivt at det er iverksatt tiltak på området, og konstaterer at framtidige resultater vil vise i hvilken grad kravene til bedre planlegging vil bidra til mer realistiske kostnadsanslag. Riksrevisjonen merker seg at departementet mener at det i Nasjonal transportplan så langt i for liten grad er lagt vekt på å belyse usikkerhet og hvilke planforutsetninger som er knyttet til kostnadsestimatene og prosjektframdriften som er lagt til grunn i meldingen. Riksrevisjonen vil også påpeke viktigheten av at risikostyring er gjennomgående for hele styringsprosessen, slik at usikkerheten knyttet til planforutsetninger og kostnadsoverslag i større grad reflekteres i forarbeidene til Nasjonal transportplan, i selve planmeldingen og i den videre oppfølgingen i de årlige budsjettframleggene.

1.2.4 Mangel på kapasitet innen jernbanetekniske fag forsinker arbeidet med å forbedre jernbanenettet

Manglende kapasitet innen jernbanetekniske fag, både internt i Jernbaneverket og i markedet, er en årsak til at flere investeringsprosjekter ikke ble igangsatt som planlagt og ble forsinket i gjennomføringen. Det framkommer at tilgangen på riktig kompetanse og kapasitet ofte ikke er kartlagt godt nok i planleggingsfasen.

Det er for eksempel få som innehar den signalkompetansen det er behov for, og dagens signalmontører er i hovedsak eldre arbeidstakere som innen få år vil gå av med pensjon. Det teknologiske systemet på det norske jernbanenettet er særnorsk, og det er vanskelig å rekruttere til faget. Det er planlagt å innføre ny og standardisert teknologi for signal- og sikringsanlegg på jernbanen, det såkalte ERTMS-systemet. Det er imidlertid ikke avklart når signal- og sikringsanlegget kan implementeres. I lys av ovennevnte utfordringer knyttet til signalanlegg og signalkompetanse mener Riksrevisjonen at det er viktig å iverksette tiltak på kort og lang sikt for å møte kompetanseutfordringene.

Undersøkelsen har for øvrig omfattet utbygging og fornyelse av infrastrukturen, og ytterligere sikkerhetsspørsmål har således ikke vært en del av undersøkelsen.

1.2.5 Jernbaneverket har mangelfulle rutiner for å følge opp at det gjennomføres tilstrekkelige kontroller av leverandørene i markedet

Jernbaneverket har de siste årene arbeidet aktivt med å ivareta sitt sektoransvar for utviklingen av leverandørmarkedet gjennom blant annet utvidet samarbeid med bransjeorganisasjoner og nye anskaffelses- og kontraktstrategier.

Det finnes imidlertid eksempler på at Jernbaneverket ikke systematisk kontrollerer at valgte leverandører etterlever kontrakter, lover og regler. Det foreligger dessuten ingen skriftlige oversikter over antall gjennomførte kontroller og resultatene av disse. Derfor mener Riksrevisjonen at Jernbaneverket ikke har etablert tilfredsstillende rutiner for å følge opp at det blir gjennomført nødvendige kontroller av leverandører og underleverandører.

1.2.6 Det finnes ingen gode målinger for produktivitet i Jernbaneverket

I bevilgningsreglementet stilles det krav om effektiv bruk av tildelte midler, noe som fordrer god produktivitet. I Jernbaneverket foreligger det imidlertid ikke noen gode og presise produktivitetstall som kan brukes som styringsinformasjon. Det skyldes blant annet manglende datakvalitet. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det tyde på at Jernbaneverket ikke har iverksatt tilstrekkelige tiltak som kan danne grunnlag for gode og presise produktivitetstall.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

• 1. Samferdselsdepartementet bør vurdere hvordan det bedre kan styre arbeidet med å realisere målene om økt driftsstabilitet, redusert reisetid og økt kapasitet i jernbanenettet. Riksrevisjonen mener at Samferdselsdepartementet bør vurdere å:

  • stille krav til Jernbaneverket om oversikt over og rapportering om gjennomføringen av den samlede investeringsporteføljen, slik den er nedfelt i Nasjonal transportplan og Jernbaneverkets handlingsprogram

  • stille krav til Jernbaneverket om å rapportere om effekter av utførte fornyelses- og investeringstiltak

  • gjennomføre eventuelle justeringer av styringssignaler til Jernbaneverket på grunnlag av forbedret styringsinformasjon om status for gjennomføring

  • fortsette arbeidet med å utvikle pålitelige styringsdata om produktivitet i Jernbaneverket

• 2. Samferdselsdepartementet bør sammen med Jernbaneverket vurdere hvordan Jernbaneverkets arbeid med planlegging og gjennomføring av vedtatte investeringsprosjekter kan forbedres for å få mer effektiv gjennomføring og bedre kostnadskontroll. Etter Riksrevisjonens mening bør det vurderes å:

  • utvikle og gjennomføre tiltak for å få et mer realistisk kostnadsanslag over investeringsprosjektene i alle relevante plandokumenter

  • følge opp at de iverksatte tiltakene som skal bidra til bedre planlegging, gir de ønskede virkningene

  • legge større vekt på risikostyring i hele styringsprosessen, slik at usikkerhet i planforutsetninger og kostnadsoverslag i større grad tydeliggjøres i alle relevante plandokumenter, inklusiv Nasjonal transportplan

  • sette klare effektmål for foreslåtte fornyelses- og investeringstiltak for å gi forutsigbarhet i gjennomføringen av større investeringsprosjekter – det vil også kunne gi større forutsigbarhet om togtilbudet for brukerne

  • ytterligere styrke kompetansen innen jernbanetekniske fag, særlig signalkompetansen, og etablere en framdriftsplan for implementering av nytt signal- og sikringsanlegg

• 3. Samferdselsdepartementet bør påse at det etableres tilstrekkelige rutiner for å følge opp at det gjennomføres nødvendige kontroller av leverandører og underleverandører.

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden framholder i sitt svarbrev at større bevilgninger til jernbanen gir og vil gi et bedre jernbanetilbud, men at det vil ta tid. Slik statsråden vurderer det, er det lite realistisk å forvente at jernbanetilbudet i løpet av få år vil bli vesentlig bedre, selv om bevilgningene er økt i betydelig grad.

Samferdselsdepartementet og Jernbaneverket har de senere årene satset kraftig på en bedring av driftsstabiliteten. Målet for punktlighet i persontogtrafikken er nådd i perioden august 2011 til og med februar 2012. Videre viser statsråden til at målet for reduksjon i reisetid som ble uttrykt i Norsk jernbaneplan 1998–2007, i perioden 2000–2012 ikke har vært like høyt prioritert som målet for økt kapasitet og bedre driftsstabilitet.

Jernbaneverket har oversikt over egen investeringsportefølje og gir den styringsinformasjonen som Samferdselsdepartementet ber om. Departementet vil imidlertid følge opp om Jernbaneverket kan gjøre ytterligere forbedringer av dokumentasjon og rapportering av status og utvikling for totalporteføljen.

Det pågår ifølge statsråden arbeid med å dokumentere og etterprøve gjennomførte jernbaneinvesteringer. Statsråden opplyser at siden jernbanen er et sammenhengende system, kan effekter i form av redusert reisetid eller økte frekvenser, eller kombinasjon av disse, først tas ut når planlagte systemforbedringer i form av for eksempel dobbeltspor eller kryssingsspor er fullt utbygd. Samferdselsdepartementet vil i styringsdialogen med Jernbaneverket legge opp til at etaten i bedre grad kan dokumentere effekter av tiltak/prosjekter under programområdene.

Arbeidet med å bedre kvaliteten i plangrunnlaget og gjennomføringen av prosjekter er en vedvarende prosess som Samferdselsdepartementet er opptatt av. Statsråden opplyser at det er igangsatt tiltak for å bedre kvaliteten på plangrunnlaget i neste Nasjonal transportplan 2014–2023, og for å bedre plankvaliteten og grunnlaget for fastsettingen av kostnadsrammer for de enkelte prosjektene som blir tatt opp til bevilgning i de årlige statsbudsjettene.

Det vises også til at utfordringene knyttet til kapasitet og rekruttering innen jernbanefagene i de siste årene har vært et problem som Samferdselsdepartementet har orientert Stortinget om i statsbudsjettene. Dette er ifølge statsråden fremdeles en stor utfordring, men statsråden uttaler at hun har tillit til at Jernbaneverket – som gjennomfører en rekke tiltak – får kontroll på utviklingen, og at situasjonen vil bedre seg i årene som kommer.

Statsråden opplyser videre at Jernbaneverket har gjennomgått rutiner og praksis for kontroll av leverandører, og at det ikke er rutinene som er mangelfulle, men at oppfølging og praksis ikke har vært god nok. Jernbaneverket gjennomfører nå tiltak for å få en praksis som er i bedre samsvar med rutinene. Dette vil Samferdselsdepartementet følge opp i styringsdialogen med Jernbaneverket.

Det framgår til slutt av statsrådens svar at Jernbaneverket har utfordringer med å utvikle gode produktivitetsindikatorer. Jernbaneverket arbeider videre med å bedre kvaliteten på regnskapsdata og styringsinformasjon som kan gi grunnlag for bedre målinger av produktiviteten. Dette er tema i styringsdialogen mellom Samferdselsdepartementet og Jernbaneverket.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Etter Riksrevisjonens oppfatning er det uheldig at de sentrale målene om økt driftsstabilitet og redusert reisetid for jernbanen ikke er realisert for store deler av perioden fra 2000 til 2012, til tross for en betydelig økning i bevilgningene. Riksrevisjonen registrerer at statsråden framholder at realisering av målene for jernbanen tar tid, og Riksrevisjonen vil derfor følge utviklingen på området framover.

Riksrevisjonen merker seg at statsråden vil påse at departementet og Jernbaneverket går gjennom Riksrevisjonens anbefalinger og vurderer hvordan de kan følges opp i arbeidet med å bedre styringen av investeringer i utbygging og fornyelse av jernbaneinfrastrukturen.