Vedlegg
Jeg viser til representantforslag Dokument 8:1 S (2012-2013) fra stortingsrepresentantene Christian Tybring-Gjedde, Gunnar Gundersen, Line Henriette Hjemdal og Borghild Tenden der de ber Regjeringen legge frem en bred vurdering av skattyters rettssikkerhet, og legge frem tiltak for å sikre skattyter en bedre rettssikkerhet enn i dag. Forslaget er sendt meg til uttalelse ved brev 19. oktober 2012.
Skattyters rettssikkerhet er et viktig tema som det er sterkt fokus på i skatteforvaltningen. Rettssikkerhet i forvaltningen er tradisjonelt oppfattet som at den enkelte skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, og at en skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser. Et grunnleggende krav til forvaltningen er at den skal treffe avgjørelser på grunnlag av en forsvarlig saksbehandling. Rettssikkerheten for den enkelte kan derfor ivaretas ved betryggende regler for saksbehandling i forvaltningen. På skatteområdet er det gitt særskilte saksbehandlingsregler. Etter min mening sikrer både dagens regelverk og Skatteetatens praksis en betryggende behandling av skattyterne. Det er likevel alltid behov for å se på regelverket og praktiseringen av dette slik at kvaliteten på saksbehandlingen og rettssikkerheten blir best mulig.
I representantsforslaget uttales det innledningsvis at Norge har et forholdsvis velfungerende skattesystem, og at nordmenn har en høy skattemoral. I neste avsnitt anfører forslagsstillerne: "Kampen mot skatteunndragelse legitimerer likevel ikke bruken av virkemidler som setter viktige rettsprinsipper til side, svekker skattyters rettstilstand og svekker hans/hennes vern eller behandler skattyter tilfeldig". Det antydes også i representantforslaget at Regjeringen har hatt for sterkt fokus på kampen mot skatteunndragelser, heller enn å styrke skattyters rettssikkerhet. Dette er jeg ikke enig i. Det er ikke noe motsetningsforhold mellom arbeidet for å styrke skattyters rettssikkerhet og arbeidet med å bekjempe skatteunndragelser. Ønsker vi å bevare nordmenns høye skattemoral, er det viktig å tilstrebe at skatteunndragelse forekommer i så liten grad som mulig. Regjeringen jobber kontinuerlig med å forbedre regelverket og praktiseringen av dette, både for å styrke skattyters rettssikkerhet og for å bekjempe skatteunndragelse. Vi har i det siste året foreslått flere endringer som er viktige tiltak mot skatteunndragelser, men også endringer som styrker skattyters rettssikkerhet, uten at disse endringene kommer i konflikt med hverandre.
Forslagsstillerne viser videre i representantforslaget til at Skatteetaten er et serviceorgan og uttrykker bekymring over signaler om at Skatteetaten angivelig er blitt mer restriktiv med å gi bindende forhåndsuttalelser. Reglene om bindende forhåndsuttalelser ble innført i 2001 med klare vilkår som må oppfylles for at Skatteetaten skal gi en bindende forhåndsuttalelse. Departementet har vært i kontakt med Skattedirektoratet, og de er ikke kjent med at Skattetaten de senere år har utviklet en mer restriktiv praksis når det gjelder å gi bindende forhåndsuttalelser. I 2005 kom imidlertid en forskriftsendring som medførte at Skatteetaten ikke lenger kan gi bindende forhåndsuttalelser i blant annet spørsmål som gjelder hvor skattesubjektene er skattepliktige, og saker som angår skatteavtaler. Ut over denne innskrenkede adgangen for Skatteetaten til å gi bindende forhåndsuttalelser, er det ingenting som tyder på at regelverket praktiseres slik at etaten er mer restriktiv med å gi uttalelser nå enn tidligere.
Forslagsstillerne anfører at de ser det som et viktig prinsipp at behandlingen av skattespørsmål ikke skal løftes ut av normale rettsprinsipper og peker på at enhver skal være uskyldig inntil man er bevist skyldig. De anfører videre at dette er et krevende prinsipp å overholde, og at staten har en komplisert bevisbyrde. Jeg enig i at man innen skatteforvaltningsretten skal overholde normale rettsprinsipper, og jeg kan heller ikke se at skatteforvaltningsretten ikke ivaretar dette. De alminnelige bevisbyrdereglene gjelder i skattesaker. Dette innebærer blant annet at prinsippet om alminnelig sannsynlighetsovervekt (det mest sannsynlige faktum skal legges til grunn) kommer til anvendelse. Det vil si at skattemyndighetene må påvise feil i skattyterens selvangivelse dersom de ønsker å fravike konkrete poster i denne. Skattemyndighetene har også bevisbyrden for at vilkårene for skjønnsligning er til stede dersom de mener at skattyterens selvangivelse må settes til side i sin helhet. Under skjønnsligningen skal ligningsmyndighetene ta hensyn til alle opplysninger i saken, også de som taler til skattyters fordel.
Av hensyn til skattyteren er det strengere beviskrav i saker om tilleggsskatt enn i vanlige skattesaker. Ved ileggelse av ordinær tilleggsskatt kreves det klar sannsynlighetsovervekt. I saker om skjerpet tilleggsskatt er det samme beviskrav som i straffesaker, det vil si at det må bevises utover enhver rimelig tvil at vilkårene er oppfylt.
Når forslagsstillerne skriver at det ligger sterke elementer av det motsatte innen skatteoppkreving, tolker jeg det dit hen at de mener at skattekrav ikke skal kunne inndrives før vedtak om skatt er rettskraftig avgjort. I Dokument 8:17 S (2010-2011) ble det fremmet tilsvarende forslag. Forslaget fikk ikke flertall i Stortinget. Formålet med en ubetinget betalingsplikt for krav på skatt, er at skattyter ikke skal kunne oppnå betalingsutsettelser ved å klage eller bringe saken inn for domstolen. En regel om at skattekrav ikke skal inndrives dersom skattyteren sier seg uenig i den utlignede skatten og påklager fastsettelsen eller bringer vedtaket inn for domstolen, vil etter mitt syn føre til at antall urealistiske skatteklager vi øke. Det vil også være uheldig ut i fra målsettingen om at skatten skal betales til rett tid.
Jeg vil også nevne at det i noen tilfeller er begrensninger i den ubetingede betalingsplikten. Når det er åpenbare feil i ligningsbehandlingen eller åpenbare og vesentlige feil i skatteoppgjøret, vil ikke skattyter være forpliktet til å innbetale en åpenbart uriktig fastsatt restskatt. Hovedregelen er at utestående skattekrav skal inndrives så raskt som mulig, men når kravet er påklaget skal det ikke iverksettes mer omfattende innkreving enn det som er nødvendig. Skattyter har i alminnelighet mulighet til å stille frivillig sikkerhet / garanti for skattekravet slik at skatteoppkreveren kan unnlate å etablere utleggspant eller frafalle panterett. Når krav som er tilstrekkelig sikret skal til behandling i skatteklagenemnda eller rettsapparatet, følger det av retningslinjer fra Skattedirektoratet at dekning ved tvangsrealisasjon bør avventes til saken er endelig avgjort.
Flertallet i finanskomiteen ba Regjeringen om å komme tilbake på en egnet måte med en vurdering av skattyters rettssikkerhet i et større perspektiv (Innstilling 213 S (2010-2011) til Dokument 8:17 S (2010-2011) om å bedre rettssikkerheten for skattyter). Omtalen av tiltakene for å styrke skattyters rettigheter i Prop. 1 LS (2011-2012) er oppfølgingen av dette.
Regjeringen har som en del av arbeidet med å styrke skattyters rettssikkerhet tidligere i år fremmet forslag om redusert tilleggskatt fra 30 til 15 pst. i de tilfellene der skattyter har gitt ligningsmyndighetene uriktig eller ufullstendig opplysninger om poster i selvangivelsen som senere blir oppgitt ukrevet av arbeidsgiver eller andre tredjeparter. Regelen om at skattyter kan miste klageretten når han ikke har oppfylt sin opplysningsplikt ble samtidig foreslått opphevet. Begge disse forslagene er nå vedtatt.
I Prop. 1 LS er det vist til at det er en utfordring at regelverket for skatte- og avgiftsforvaltningen er oppdelt og lite samordnet. Departementet går derfor nå gjennom forvaltningsreglene på Skatteetatens område med sikte på å harmonisere disse. Forvaltningsreglene her bør samles i en egen skatteforvaltningslov. Dette vil gjøre regelverket mer oversiktlig og lettere å anvende både for skattyterne og Skatteetaten, og dermed styrke skattyternes rettssikkerhet.
En slik tilnærming gjør det mulig å behandle de grunnleggende rettssikkerhetsprinsippene på tvers av ulike skatte- og avgiftsarter. Det er derfor en sentral premiss for arbeidet at rettssikkerhetsprinsippene behandles samlet og grundig. En slik gjennomgang av regelverket er omfattende og tidkrevende. Det er også viktig at temaene utredes i en systematisk riktig rekkefølge. Arbeidet er i gang i departementet, men som jeg tidligere har uttalt vil en så stor regelverksomlegging ta flere år å gjennomføre og forslag til en ny skatteforvaltningslov vil tidligst kunne sendes på høring i 2014. Departementet vil også løpende vurdere behovet for andre regelverksforbedringer som kan skje parallelt med det store revisjonsarbeidet.
Jeg kan på bakgrunn av beskrivelsen av det arbeidet som allerede er igangsatt, ikke se behov for at Regjeringen skal legge frem en bred vurdering av skattyters rettssikkerhet, og legge fram tiltak for å sikre skattyterne bedre rettssikkerhet.