2. Lovforslagets bakgrunn
Statens innkrevingssentral ble opprettet i 1990 som et forvaltningsorgan underlagt Justis- og politidepartementet. I 2001 ble det faglige og administrative ansvaret for SI overført til Finansdepartementet.
Formålet med å opprette Statens innkrevingssentral var å effektivisere og rasjonalisere innkrevingen av i første rekke bøter, men også saksomkostninger, inndragninger, erstatninger og oppreisning tilkjent i offentlige straffesaker. Tidligere hadde politiet selv ansvaret for bøteinnkrevingen.
Siden 1990 har Statens innkrevingssentral fått innkrevingsoppgaver fra stadig flere statlige oppdragsgivere. Dette er skjedd ved at det i særlovgivningen om den enkelte kravstype er tatt inn bestemmelser som legger innkrevingsansvaret til SI.
Statens innkrevingssentral hadde ved siste årsskifte innkrevingsoppgaver på vegne av 14 departementer og 31 ulike statsetater. For mange av organene krever SI inn flere ulike typer krav. I 2011 mottok SI om lag 1,4 millioner krav til innkreving, og innkrevde totalt ca. 3,8 mrd. kroner. Til sammenligning utgjorde totalt innkrevd beløp om lag 350 mill. kroner i 1990. I 2011 hadde SI om lag 368 ansatte.
Departementet sendte 7. juni 2010 på høring et forslag til ny lov om Statens innkrevingssentral til 98 høringsinstanser. Høringsfristen ble satt til 15. oktober 2010.
I proposisjonen under omtalen av de ulike delene av lovforslaget er det redegjort for høringsinstansenes merknader.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, tar omtalen til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener Prop. 127 L (2011–2012) Lov om Statens innkrevingssentral (SI-loven) er så mangelfullt utredet at disse medlemmer ønsker å sende proposisjonen tilbake til regjeringen for ny behandling før den sendes tilbake til Stortinget.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Prop. 127 L (2011–2012) Lov om Statens innkrevingssentral (SI-loven) sendes tilbake til regjering for grundigere behandling.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Venstre mener det offentliges pengeoppkreverfunksjon i mange tilfeller farer uforholdsmessig uvørent og kompromissløst frem. Disse medlemmer viser til at dette er tatt opp (i representantforslag fra Fremskrittspartiet) en rekke ganger gjennom Dokument nr. 8:16 (2007–2008) om bedring av skattyters stilling i tvistesaker, gjeldsproblemer, behandlet i Innst. S. nr. 141 (2007–2008), Dokument nr. 8:95 (2006–2007) om å fjerne forskjellen mellom private og offentlige kreditorer når det gjelder gebyr for forsinket betaling, behandlet i Innst. S. nr. 70 (2007–2008). Disse medlemmer viser også til tilsvarende utfordringer knyttet til skatteinnkrevingsfunksjonen gjennom Dokument 8:17 S (2010–2011) om å bedre rettssikkerheten for skattyter, behandlet i Innst. 213 S (2010–2011).
Disse medlemmer mener selvsagt det er viktig at det offentlige får inn pengene de har krav på gjennom pålagte skatter, avgifter, toll, gebyrer, bøter, osv. Men disse medlemmer mener samtidig at en for kompromissløs og hårdhendt innkreving, ofte av krav som er omstridte, strider mot rettsfølelsen. Dette gjelder særlig når styrkeforholdet mellom partene er til de grader ulikt, med staten som den store sterke part, med lover og forskrifter skreddersydd etter sine behov, og tilsvarende svekkelse av debitors posisjon.
Disse medlemmer er derfor sterkt skeptiske til sementering av praksisen rundt Statens innkrevingssentral (SI), og mener utviklingen heller burde gått i retning av at SI fulgte reglene i inkassoloven på lik linje med andre inkassoselskaper. Disse medlemmer viser til at SI fakturerer ca. 1 037 000 krav og beslutter omtrent 181 000 trekk i året ifølge årsmeldingen for 2011. Det innebærer at bare 17,5 pst. av virksomheten dreier seg om tvangsfullbyrdelse i tradisjonell forstand. Det resterende er fakturering, fordringsadministrasjon og inkasso. På denne bakgrunn fremstår virksomheten som Norges største inkassobyrå.
Disse medlemmer har også merket seg at mange av høringsinstansene er dypt kritiske til lovforslaget som er fremlagt. Disse medlemmer viser til at Oslo namsfogdkontor i sitt høringsbrev av 7. november 2012 til finanskomiteen mener at all namsfogdvirksomhet prinsipielt burde utøves av en uavhengig etat. Disse medlemmer er av samme oppfatning. Oslo namsfogdkontor uttaler videre:
«Dette dreier seg om rettsstatens prinsipper, maktbrukens legitimitet og rammer, samt forholdet mellom stat, borgere og næringsliv. Slike vurderinger er det få spor av i saksdokumentene. Det bør ikke være slik at SI får utleggskompetanse bare fordi det er praktisk at de sender ut fakturaer. Etter ordningen med direkte inndrivelse kan i prinsippet enhver faktura være tvangsgrunnlag. Merk at forslaget ikke avviser at SI som særnamsmann skal kunne benytte muligheten for direkte inndrivelse med grunnlag i faktura, jf. tvfbl. § 7-2 bokstav f.
Det er derfor viktig at det er Stortinget som tar stilling til hvilke krav som skal være tvangsgrunnlag for utlegg, hvilke prioritetsmessige fordeler kravet skal ha og om SI skal ha utleggskompetanse. Dette gjøres best ved at stortinget får behandle kompetansespørsmål i forhold til den enkelte særlov.
SI bør ikke gis generell hjemmel til tvangsinndrivelse av alle krav Finansdepartementet måtte finne på å overlate til SI av praktiske årsaker.»
Disse medlemmer er enige i dette.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener Prop. 127 L (2011–2012) Lov om Statens innkrevingssentral (SI-loven) ikke er godt nok utredet av regjeringen. Disse medlemmer er av den oppfatning at det mangler vesentlige drøftinger, og at alternativer til loven enten ikke er omtalt i det hele tatt eller omtalt på mangelfullt vis.
Disse medlemmer vil peke på at det i dag ikke er en egen særlov for Statens innkrevingssentral (SI), men SI styres gjennom andre lover og forskrifter. Det betyr at det ikke vil få noen konsekvenser hverken for staten eller Statens innkrevingssentral om saken utsettes og sendes tilbake til regjeringen for grundigere behandling.
Disse medlemmer viser til at alle som har bevilling til inkassovirksomhet har fått bevilling fra Finanstilsynet. Dette gjelder ikke Statens innkrevingssentral, selv om det ville være uproblematisk å få denne godkjenningen. På samme måte er det i lovforslaget lagt opp til at regjeringen ønsker at Statens innkrevingssentral ikke skal drives etter inkassoloven når det gjelder innfordringsvirksomheten, men etter god inkassoskikk med basis i forvaltningsloven. Disse medlemmer etterlyser en bredere vurdering av dette, og viser til svært mange høringsuttalelser til lovforslaget som belyser denne problemstillingen. Av hensyn til skyldnerens rettsoppfatning og rettsikkerhet ville dette være bedre ivaretatt gjennom inkassoloven, med enkelte unntak.
Disse medlemmer viser også til at lovforslaget opprettholder og utvider Statens innkrevingssentrals funksjon som særnamsmann. Det betyr at Statens innkrevingssentral både skal og kan være inkassator, kreditors representant, dommer og i en viss grad også klageinstans, med Finansdepartementet som aller øverste instans. Namsmanns-funksjonen skal være objektiv og ivareta begge parters interesser. Disse medlemmer er ikke overbevist at denne målsettingen kan nås gjennom regjeringens forslag og er bekymret for skyldneres rettssikkerhet. Disse medlemmer registrerer at ordningen med særnamsmann ikke brukes i våre naboland, og savner en vurdering om den alminnelige namsmann, med lokal tilhørighet, kunne utført de samme oppgavene og med bedre resultat.
Disse medlemmer viser til at store deler innfordringsvirksomheten til Statens innkrevingssentral ikke skiller seg særlig fra den jobben 112 private inkassobyråer og 350 kommunale inkassokontorer, kemnerne, utfører. På denne bakgrunn finner disse medlemmer det underlig at lovforslaget ikke drøfter om det finnes alternativer til dagens innfordringsvirksomhet og hvilke oppgaver som kan konkurranseutsettes. Det er heller ikke drøftet om man kan skille ut innfordringsvirksomheten som en egen enhet. Disse medlemmer mener dette er en stor svakhet med regjeringens forslag. Et skille mellom innfordringsoppgaver og utviklingsoppgaver vil kunne føre til bedre resultater i begge virksomheter, men også økt personvern og større rettssikkerhet for skyldnerne.
Disse medlemmer viser til at lovforslaget åpner opp for at Statens innkrevingssentral får kompetanse til å foreta tvangsdekning også for enkle pengekrav. Disse medlemmer noterer med interesse høringsuttalelsen fra Namsmannen i Oslo som uttaler til dette forslaget: «Å la kreditor selv tvangsrealisere pant, kan sammenlignes med å unnlate domstolsbehandling i straffesaker for effektivitetens skyld.» Disse medlemmer er heller ikke i dette tilfellet overbevist av regjeringens argumentasjon.
Disse medlemmer viser til næringslivets påpekning av at Statens innkrevingssentral tildeles innfordringsmessige fordeler på bekostning av andres dekningsmuligheter. Lovforslaget til regjeringen gir ikke en god begrunnelse for hvorfor statlige krav i ordinære inkassosaker, utover inkasso ved tvangsfullbyrdelse, skal forfordeles i konkurransen om debitors midler. Disse medlemmer påpeker at dette ofte er fremtredende i den offentlige debatten og mener derfor at regjeringen kunne fremført en begrunnelse for å oppretthold og utvide en slik praksis.
Disse medlemmer noterer seg at regjeringen mener utvidede fullmakter i lovforslaget vil gjøre det enklere for Statens innkrevingssentral og Finansdepartementet.
Disse medlemmer viser til Namsfogden i Oslo sin høringsuttalelse til finanskomiteen, som oppsummerer lovforslaget slik:
«Dette dreier seg om rettsstatens prinsipper, maktbrukens legitimitet, samt forholdet mellom stat, borgere og næringsliv. Slike vurderinger er det få spor av i saksdokumentene».
Disse medlemmer deler denne oppfatningen av lovforslaget.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en ny sak om Statens innkrevingssentral hvor det inngår en bredere drøfting av konsekvenser for personvern og rettssikkerhet av de forslag som ønskes fremmet.»
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget i samme sak om hvordan Statens innkrevingssentral (SI) kan drive sin virksomhet etter bestemmelsene i inkassoloven.»
«Stortinget ber regjeringen i samme sak komme tilbake med en vurdering av fordeler og ulemper ved å skille ut SIs innfordringsenhet som egen virksomhet.»
«Stortinget ber regjeringen i samme sak komme tilbake med en vurdering av hvilke av dagens SI-innkrevingsoppdrag som kan settes ut på anbud, og hvilke som SI bør beholde.»
«Stortinget ber regjeringen i samme sak om en vurdering av om særnamsmannsordningen bør oppheves, og en vurdering av hvem som skal utføre tvangsrealisasjoner.»
«Stortinget ber regjeringen i samme sak om en vurdering av om forsinkelsesrenteloven også skal gjelde for krav som innfordres av Statens innkrevingssentral, og en drøfting om det førende for et rentekrav kan være grunnlaget for kravet og ikke hvem som er inkassator.»