Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
legger med dette frem forslag til endringer i lov av 9. juni 1978
nr. 45 om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven). Departementet
foreslår å lovfeste rettigheter ved foreldrepermisjon. Forslaget
er en del av oppfølgingen av Meld. St. 6 (2010–2011) Likestilling
for likelønn.
Departementet foreslår en ny lovbestemmelse
i likestillingsloven som slår fast at arbeidstakere som er eller
har vært i foreldrepermisjon har
rett til samme eller
tilsvarende stilling
rett til å fremme lønnskrav og rett til
lønnsvurdering
rett til å nyte godt av alminnelige forbedringer
i lønns- og arbeidsvilkårene
Den nye lovbestemmelsen skal lovfeste det som allerede
kan utledes av forbudet mot kjønnsdiskriminering i likestillingsloven.
Likestillingslovens forbud mot kjønnsdiskriminering beskytter arbeidstakere
mot usaklig forskjellsbehandling på grunn av foreldrepermisjon.
Forslaget innebærer således en presisering og tydeliggjøring av
gjeldende lovfestede regler. Den nye lovbestemmelsen etablerer
ikke nye rettigheter eller plikter i ansettelsesforholdet.
Departementet mener det er behov for å gjøre
loven tydeligere, ved at permisjonstakernes rettigheter i ansettelsesforholdet
skal kunne leses ut av lovteksten. Nåværende lovtekst
er generell og en må til domstolenes og håndhevingsorganenes praksis
(eller til EU-direktiv) for å få vite hva forbudet innebærer konkret
for arbeidsgivere og arbeidstakere.
Formålet med den nye lovbestemmelsen er å gjøre
diskrimineringsvernet mer effektivt, og slik forhindre at arbeidstakere
får svekket posisjon, svakere lønnsutvikling eller endrede vilkår
i arbeidsforholdet som følge av foreldrepermisjon.
Rettighetene gjelder for både kvinner og menn. Fordi
det fremdeles er slik at kvinner tar ut det meste av den samlede
permisjonstiden, vil imidlertid den nye bestemmelsen få særlig betydning
for kvinner.
Forslaget henger sammen med at permisjonsrettighetene
har gjort kvinner mer utsatt for forskjellsbehandling:
Svakere karriereutvikling
henger ofte sammen med lang foreldrepermisjon. Arbeidstakere som tar
permisjon opplever å bli forbigått ved opprykk, lønnsoppgjør, bonusberegning
og fordeling av arbeidsoppgaver.
Fravær fra arbeidet knyttet til fødsel
og omsorg for barn er en av forklaringene på lønnsforskjellene mellom
kvinner og menn. 40 pst. av timelønnsforskjellen mellom kvinner
og menn i privat sektor kan tilbakeføres til at arbeidstakerne får
barn og tar permisjon. Forskjellen for offentlig sektor er 20 pst.
Likestillings- og diskrimineringsombudet
mottar en rekke henvendelser fra personer som opplever at graviditet
og foreldrepermisjon får negative følger for dem i arbeidslivet.
De fleste høringsinstansene støtter forslaget
om å lovfeste rettigheter ved foreldrepermisjon.
Mange av høringsinstansene trekker frem at det er
behov for å tydeliggjøre rettighetene i forbindelse med foreldrepermisjon
i en egen lovbestemmelse. De viser til at forslaget, på en bedre
måte enn i dag, vil klargjøre rettigheter og plikter i forbindelse
med permisjonen.
Likestillingsloven og EU-retten gir et vern
mot diskriminering på grunn av graviditet og omsorg for små barn,
såkalt graviditetsdiskriminering. Graviditetsdiskriminering er ikke
noen juridisk term, men en samlebetegnelse for ulike former for
forskjellsbehandling på grunn av graviditet, fødsel og omsorg for små
barn.
Vernet mot graviditetsdiskriminering utledes
av forbudet mot kjønnsdiskriminering. Det følger av diskrimineringsforbudet
at en arbeidstaker som tar foreldrepermisjon ikke skal få en svekket
stilling som følge av permisjonen. Dette gjelder ansettelser, oppsigelser,
lønn, fordeling av arbeidsoppgaver og alle andre sider ved et ansettelsesforhold.
Diskrimineringsforbudet gjelder alle slags handlinger
som får konsekvenser for arbeidstakerne. Dette omfatter faktiske
handlinger og all annen utøvelse av arbeidsgivers styringsrett,
så vel som individuelle avtaler og tariffavtaler. Hva som mer konkret
ligger i diskrimineringsforbudet med hensyn til permisjonstakers
lønns- og arbeidsvilkår er utdypet av Likestillings- og diskrimineringsnemnda
og EU-domstolen.
Departementet mener at det er behov for å gjøre loven
tydeligere slik at det blir lettere tilgang til informasjon om permisjonstakernes
rettigheter i ansettelsesforholdet.
En bestemmelse om tydeliggjøring av rettigheter ved
foreldrepermisjon må ses i sammenheng med det sterke, generelle
diskrimineringsvernet ved ansettelser og oppsigelser.
Forbudet mot diskriminering på grunn av foreldrepermisjon
under ansettelsen er ikke like absolutt når det gjelder lønn eller
fordeling av arbeidsoppgaver. Forbudet kan i slike tilfeller ha
ulike konkrete utslag, og er ifølge Likestillings- og diskrimineringsnemndas
praksis betinget av at man vurderer og veier ulike forhold og interesser
opp mot hverandre. I disse situasjonene er det et større behov for
presisering av hva forbudet innebærer mer konkret.
En tydeliggjøring i lovteksten av rettigheter
ved foreldrepermisjon vil fremme likestilling og likelønn mellom
kvinner og menn. Lovfestingen skal hindre svekket posisjon, svakere
lønnsutvikling og endrede vilkår i arbeidsforholdet som følge av
fraværet under permisjonen.
Likestillingslovens forbud mot kjønnsdiskriminering
beskytter arbeidstakere mot usaklig forskjellsbehandling på grunn
av foreldrepermisjon. En presisering av diskrimineringsvernet vil
gjøre loven og rettighetene klarere og mer tilgjengelige for arbeidstakere
og arbeidsgivere på dette området.
For arbeidstakere vil en slik presisering gjøre
det lettere å påberope seg diskrimineringsvernet i forbindelse med
foreldrepermisjon.
Arbeidsgivere har på sin side behov for tilgjengelig
informasjon om hvilke rettigheter permisjonstakerne i virksomheten
har. Dette er viktig ikke bare overfor den enkelte permisjonstaker,
men også når rutiner i personalpolitikken skal utvikles.
Lovfestingen vil være et av regjeringens likelønnstiltak
og et tiltak i regjeringens arbeid for å motvirke graviditetsdiskriminering.
Lovfestingen vil bidra til en bedre og mer lojal gjennomføring av
EU-rettslige krav til norsk lov. Dette forankrer kravene på lovnivå
og ikke bare i praksis og forarbeider som nå. Det vises her til
at slike presiseringer av klarhetshensyn er tatt inn i de relevante
EU-direktivene. De samme hensyn gjør seg gjeldende også i en nasjonal sammenheng.
Det kan hevdes at en synliggjøring av disse
rettighetene kan gjøre enkelte arbeidstakere mindre attraktive
på arbeidsmarkedet fordi rettighetene reduserer arbeidsgivernes
fleksibilitet.
Til dette vil departementet bemerke at lovfestingen
ikke innebærer nye begrensninger i arbeidsgivers fleksibilitet.
Formålet med lovbestemmelsen er derimot å gjøre allerede gjeldende
regler mer effektive ved å bidra til bedre gjennomføring på arbeidsplassen.
Departementet foreslår en ny lovbestemmelse som
er en presisering og tydeliggjøring av diskrimineringsvernet i likestillingsloven.
Bestemmelsen etablerer ikke nye rettigheter eller plikter
i ansettelsesforholdet, men er kun en presisering av gjeldende rett.
Bestemmelsen har samme elementer som lovforslaget
i høringsnotatet. Departementet viser til at flertallet av høringsinstansene
støtter forslaget.
Departementet foreslår at elementene i bestemmelsen
skal være:
rett til samme eller
tilsvarende stilling
rett til å nyte godt av alminnelige forbedringer
i lønns- og arbeidsvilkårene
rett til å fremme lønnskrav og rett til
lønnsvurdering
Noen høringsinstanser peker på at departementets
forslag ikke løser alle problemer som oppstår i forbindelse med
foreldrepermisjon.
En særlig utfordring er ifølge Unio og Likestillings-
og diskrimineringsombudet den utstrakte bruken av midlertidige stillinger
der den ene midlertidige stillingen avløser den neste, helt til
arbeidstakeren skal i foreldrepermisjon. En annen utfordring er
ifølge Unio at bestemmelsen ikke går langt nok for å få bukt med
likelønnsproblematikken.
Departementet mener at rettighetene i lovforslaget
vil dekke de praktisk viktigste tilfellene av diskriminering på
grunn av foreldrepermisjon. Listen over rettigheter i bestemmelsen
er ikke ment å være uttømmende (komplett), verken når det gjelder
ansettelser, oppsigelser eller lønns- og arbeidsvilkår. Siktemålet
er å løfte frem enkelte problemstillinger som har særlig praktisk
betydning når det gjelder likestilling for et stort antall arbeidstakere
og som har vært vurdert av Likestillings- og diskrimineringsnemnda og
EU-domstolen, samt EU-direktivene.
Det er også et særlig behov for bestemmelser som
bidrar til gode rutiner og som forebygger mot konflikter under ansettelsesforholdet,
og som ikke bare regulerer inngåelse og opphør, som det gjerne er enklere
å ta opp med arbeidsgiver fordi den som mener seg diskriminert ikke
(lenger) er tilknyttet virksomheten.
Også andre former for forskjellsbehandling på grunn
av foreldrepermisjon vil kunne rammes av diskrimineringsforbudet.
Departementet viser til at diskrimineringsforbudet i § 3 fortsatt
vil gjelde. Den nye bestemmelsen skal bare utdype enkelte aspekter av
det generelle forbudet. Hvorvidt en påberoper seg § 3 eller § 4a
i en konflikt, skal derfor ikke være avgjørende.
Rettighetene bør som i dag gjelde likt for både kvinner
og menn. Fordi det fremdeles er slik at kvinner tar ut det meste
av den samlede permisjonstiden og dermed er mer utsatt for denne
formen for diskriminering, vil imidlertid rettighetene få særlig
betydning for kvinner.
Departementet vil bemerke at den foreslåtte
lovbestemmelsen bare tydeliggjør begrensninger i arbeidsgivers styringsrett
som følger av det eksisterende vernet mot kjønnsdiskriminering.
Lovbestemmelsen gjelder ikke endringer i ansettelsesforholdet som er
begrunnet i forhold som ikke har sammenheng med permisjonen, for
eksempel ved omorganisering av virksomheten.
Departementet foreslår derfor at det presiseres
i lovbestemmelsen at reglene ikke gjelder fastsettelse eller endring
av lønns- og arbeidsvilkår som er en følge av andre forhold enn
foreldrepermisjon.
Departementet uttaler at det er viktig at arbeidsgivere
holder arbeidstakere som er i permisjon orientert om endringer på
arbeidsplassen. Dette vil kunne bidra til at arbeidstakere i foreldrepermisjon
kan ivareta sine interesser.
Informasjonen kan gjøre arbeidsgivere mer bevisste
på hvilke konsekvenser endringer kan ha for arbeidstakere i permisjon.
Arbeidstakere i permisjon vil tilsvarende bli oppmerksom på endringer
på arbeidsplassen og hvilke konsekvenser dette kan få for dem.
Informasjon fra arbeidsgiver om pågående endringer
er nødvendig for at arbeidstakere skal kunne ivareta sine interesser.
Manglende informasjon til arbeidstakere i foreldrepermisjon kan
på denne måten bidra til indirekte diskriminering.
Departementet vil likevel ikke fremme forslag om
en lovfestet informasjonsplikt i denne sammenheng. Arbeidsgivere
har etter likestillingsloven § 1a plikt til å arbeide aktivt for
å fremme likestilling blant de ansatte i virksomheten. Informasjon
til ansatte i foreldrepermisjon vil være et naturlig ledd i arbeidsgivers
oppfyllelse av denne plikten.
Departementet foreslår å lovfeste retten til
å komme tilbake til samme eller tilsvarende stilling ved utløpet
av permisjonen.
Det ligger i utgangspunktet innenfor arbeidsgivers
styringsrett å omorganisere arbeidsplassen og omplassere arbeidstakerne
innenfor de rammer som arbeidsavtalen setter. Omorganiseringer kan
berøre arbeidstakere som ikke er i permisjon, så vel som arbeidstakere
som er i permisjon. Diskrimineringsforbudet setter imidlertid grenser
for hvilke endringer som kan gjøres i arbeidstakers lønns- og arbeidsvilkår
når endringene har sammenheng med foreldrepermisjon.
Hovedregelen er at arbeidstakeren har rett til
å komme tilbake til samme stilling. Med samme stilling menes at
arbeidstakeren får tilbake de samme arbeidsoppgavene, samme stillingsbetegnelse,
samme lønn, samme kontorplass osv. som før permisjonen tok til.
I praksis er dette imidlertid ofte vanskelig
å få til. Ingen organisasjon er statisk.
Arbeidstakeren har i slike tilfeller ikke krav
på nøyaktig samme stilling, men må akseptere for eksempel en annen
kontorplass, nye kunder, nye elever etc.
Departementet er enig i at det bør fremgå av
lovteksten at arbeidstaker som hovedregel har rett til samme stilling.
Departementet foreslår derfor en lovtekst der samme stilling og
tilsvarende stilling ikke fremstår som likeverdige alternativer.
Dersom arbeidsgiver har behov for å gjøre endringer,
bør de endrede arbeidsoppgavene være likeverdige med de oppgavene
arbeidstakeren hadde før permisjonen, både når det gjelder innhold
og ansvar. Dette betyr samme lønn og stillingstittel, samme nivå i
organisasjonen og samme type oppgaver. En likeverdig stilling bør
betegnes som «tilsvarende stilling» i lovteksten, på samme måte
som i EU-direktivene.
Momenter i vurderingen vil for det første være hvor
lang permisjon det er tale om og hvor store endringer det er gjort
i arbeidsoppgaver osv.
Arbeidsgiveres rett til å gjøre endringer vil
for det andre være betinget av for eksempel hensynet til kontinuitet
overfor pasienter, klienter, kunder eller elever.
Det følger imidlertid av likestillingsloven
§ 3 fjerde ledd at det skal mye til for at slike behov skal kunne
legitimere endringer i arbeidsforholdet som følge av permisjonen.
Departementet mener at det bør presiseres i
loven at en permisjonstaker skal nyte godt av eventuell lønnsvekst
og andre nye fordeler som hun eller han ville fått om vedkommende
ikke var i permisjon. Dette gjelder for eksempel hvis alle ansatte
i virksomheten går opp et lønnstrinn eller hvis alle får samme (prosentvise)
tillegg.
Departementet mener at bonus som gis uavhengig
av den enkelte arbeidstakers innsats, bør omfattes av bestemmelsen.
Departementet legger imidlertid til grunn at dette regnes som lønn
etter likestillingsloven § 5, og dermed er en del av den alminnelige
forbedring i lønnsvilkårene. Det er derfor ikke behov for å presisere
dette i lovteksten.
Arbeidstaker skal derimot ikke ha rett til å
kreve høyere lønn selv om andre i tilsvarende stilling får lønnsforhøyelse,
dersom lønnsforhøyelsen er konkret begrunnet i kompetanse eller
innsats.
Departementet mener at det bør lovfestes at
permisjonstakere har rett til å fremme krav og til å bli vurdert
under lokale lønnsforhandlinger. I motsatt fall vil arbeidstakere
som tar permisjon risikere å sakke akterut i lønnsutviklingen –
både i forhold til kolleger og i forhold til den lønnen hun eller
han ville hatt uten permisjon. De fleste kvinner tar ca. ett års permisjon,
og de risikerer da å ikke få del i lønnsoppgjøret to år på rad.
Dersom de får flere barn kan de gå glipp av enda flere lønnsopprykk.
NHO er uenig i forslaget og mener at dagens
bestemmelser og formuleringer er tilstrekkelig.
Departementet mener imidlertid at dette er en viktig
rettighet som bør fremgå av loven. Det er i strid med dagens regler
å se bort fra et lønnskrav fordi arbeidstakeren er eller har vært
i permisjon. Arbeidstakere skal altså ikke utelukkes fra forhandlinger
på grunn av foreldrepermisjonen.
Departementet mener at det i tillegg bør fremgå tydelig
at arbeidstakeren som er eller har vært i permisjon har rett til
å bli vurdert på samme måte som kolleger som ikke er i permisjon.
Det følger av diskrimineringsforbudet at permisjonstakeren
har krav på en konkret vurdering av sitt lønnskrav. I utgangspunktet
skal arbeidsgiver ikke legge vekt på permisjonen eller på andre
måter la fraværet diskvalifisere arbeidstakeren. Selve fraværet kan
ikke trekkes direkte inn i lønnsvurderingen.
Arbeidsgivere kan imidlertid legge vekt på både innsats,
erfaring og opparbeidet kompetanse i lønnsfastsettelsen. De vil
ikke ha tilstrekkelig grunnlag for å vurdere arbeidstakere som har
vært i permisjon i hele eller store deler av perioden.
Til dette vil departementet bemerke at arbeidstakere
som har vært i permisjon ikke har hatt samme mulighet som andre
til å få erfaring og kompetanse. Dette kan medføre at arbeidstakere
som har hatt permisjon kommer dårligere ut av lønnsforhandlingene enn
andre ansatte i bedriften. Dette er i utgangspunktet forskjellsbehandling
i strid med likestillingsloven § 3. Arbeidsgiver kan derfor bare
legge vekt på forhold som har sammenheng med permisjonsfravær så langt
det er i samsvar med likestillingsloven § 3 fjerde ledd.
En annen sak er at det ikke nødvendigvis bare
er oppnådde resultater, utførelse eller innsats i en bestemt periode
som honoreres ved lønnsfastsettelsen. Arbeidsgiver kan også i noen
tilfeller honorere for eksempel ansiennitet eller kompetanse som
ikke er betinget av arbeid utført i perioden. Det å vektlegge permisjonsfravær
ved en slik vurdering vil være i strid med § 3 fjerde ledd.
Arbeidsgiver skal i tillegg alltid påse at en
arbeidstaker som har vært i permisjon ikke sakker urimelig mye akterut
i lønnsutviklingen. Dette kan lett skje hvis en arbeidstaker som
følge av en eller flere permisjoner ikke har fått lønnsforhøyelse.
Det følger av likestillingsloven § 5 jf. § 3 at arbeidsgiver kan
ha plikt til å justere lønnsnivået til en arbeidstaker som tjener
mindre enn andre i virksomheten som utfører arbeid av lik verdi.
Departementet foreslår at det i lovteksten tas
inn en henvisning til at lønnsvurderingen skal skje «på samme måte»,
for å signalisere at det skal skje en konkret vurdering av lønnskravet
i samsvar med likestillingsloven § 3 jf. § 5.
Departementet foreslår at den nye lovbestemmelsen
skal gjelde alt fravær fra arbeidet ved permisjoner som har sammenheng
med svangerskap, fødsel og omsorg for små barn. Det siktes her til
svangerskapspermisjon etter arbeidsmiljøloven § 12-2, omsorgspermisjon
etter § 12-3, fødselspermisjon etter § 12-4 og foreldrepermisjon
etter § 12-5 og § 12-6, samt ammefri etter arbeidsmiljøloven § 12-8.
Det er imidlertid ved langvarige foreldrepermisjoner
at en arbeidstaker vil være mest utsatt for diskriminering. En lovbestemmelse
bør derfor først og fremst rette seg mot situasjonen ved foreldrepermisjon.
For enkelhets skyld brukes samlebetegnelsen foreldrepermisjon i
beskrivelsen av lovforslaget.
Bestemmelsen skal ikke regulere andre permisjoner
som er hjemlet i arbeidsmiljøloven, som for eksempel utdanningspermisjon.
Departementet ønsker altså å lovfeste et særlig vern knyttet til
foreldrepermisjon – og ikke andre permisjoner som gjelder andre
forhold enn graviditet, fødsel og omsorg for små barn.
Departementet uttaler at foreldre med langvarig syke
barn kan bli utsatt for den samme type diskriminering som arbeidstakere
i foreldrepermisjon. Denne type diskriminering omfattes av både
diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og likestillingsloven.
Departementet vil likevel ikke foreslå en presisering
av dette i bestemmelsen om foreldrepermisjon. Departementet viser
til at formålet med lovbestemmelsen er å kodifisere EU-regler og
praksis knyttet til diskriminering i småbarnsfasen.
Departementet foreslår å lovfeste rettighetene
i likestillingsloven i tilknytning til diskrimineringsforbudet.
Det vil da fremgå av sammenhengen at lovfestingen er begrunnet i
likestillingshensynet og utledet av diskrimineringsforbudet.
Lovbestemmelsen foreslås som en ny § 4a, plassert
i loven umiddelbart etter § 4 om likestilling ved ansettelse m.v.
At bestemmelsen tas inn i likestillingsloven
betyr at rettighetene fortsatt vil kunne håndheves av Likestillings-
og diskrimineringsombudet og -nemnda, og at reglene om delt bevisbyrde
gjelder. De særlige oppreisnings- og erstatningsreglene i diskrimineringssaker
vil også gjelde.