Brev fra Arbeidsdepartementet v/statsråden til arbeids- og sosialkomiteen, datert 2. august 2012

Dokument 8: 114 S (2011-2012) representantforslag fra representantene Robert Eriksson, Laila Marie Reiertsen og Vigdis Giltun

Jeg viser til brev av 22. mai 2012 fra Arbeids- og sosialkomiteen med vedlagt representantforslag 8: 114 S (2011-2012) fra stortingsrepresentantene Robert Eriksson, Laila Marie Reiertsen og Vigdis Giltun.

Arbeids- og sosialkomiteen ber om en vurdering av følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag til lovendringer i lov om folketrygd, slik at de som kombinerer frilansinntekt og næringsinntekt får beregnet sykepenger etter samme regler som arbeidstakere som kombinerer ordinær lønnsinntekt og næringsinntekt.»

Jeg er klar over at det kan virke urimelig at frilansere som har inntekt både som frilanser og selvstendig næringsdrivende får sykepenger tilsvarende 65 prosent av grunnlaget, også i forhold til frilansinntekten. Som representantene viser til, har denne problemstillingen vært tatt opp tidligere. Det har så langt ikke vært hensiktsmessig å foreta endringer i regelverket. Dette skyldes blant annet et komplisert regelverk med en del skjønnsutøvelser og et lite fleksibelt IKT-system for sykepenger (Infotrygd).

Jeg vil først gjøre rede for gjeldende regelverk for beregning av sykepenger fra folketrygden for arbeidstakere, frilansere, selvstendig næringsdrivende og ved ulike kombinasjoner av disse tre inntektstypene. Deretter vil jeg gjøre grundig rede for de administrative og økonomiske konsekvensene av forslaget på bakgrunn av oppdaterte vurderinger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, før jeg til slutt foretar en samlet vurdering av representantforslaget.

Gjeldende regelverket for beregning av sykepenger

Fastsetting av sykepengegrunnlaget

Sykepenger skal erstatte tapt arbeidsinntekt på grunn av sykdom. Sykepengeretten er avhengig av hvordan virksomheten er organisert, om man er arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende eller frilanser. Sykepengegrunnlaget per år kan ikke overstige 6 G.

Sykepenger til arbeidstakere gis med 100 % av sykepengegrunnlaget fra første fraværsdag. Arbeidsgiver betaler de første 16 dagene. Sykepenger til frilansere gis med 100 % av sykepengegrunnlaget fra 17. fraværsdag. Selvstendig næringsdrivende gis sykepenger med 65 % av grunnlaget fra 17. fraværsdag. Frilansere og selvstendig næringsdrivende kan mot særskilt premie tegne forsikring som kan gi rett til sykepenger med 100 % kompensasjon fra første fraværsdag.

Sykepenger til arbeidstakere fastsettes på grunnlag av den aktuelle ukeinntekten som omregnes til årsinntekt, jf. folketrygdloven § 8-28 og § 8-29. Når trygden yter sykepenger (fra 17. fraværsdag), tilsvarer grunnlaget i utgangspunktet den aktuelle ukeinntekten omregnet til årsinntekten, jf. folketrygdloven § 8-30. Dersom årsinntekt avviker mer enn 25 % fra den pensjonsgivende årsinntekt, skal pensjonsgivende årsinntekt i stedet legges til grunn. Pensjonsgivende årsinntekt beregnes på grunnlag av gjennomsnittet av de tre siste pensjonspoengtallene. Dersom den pensjonsgivende årsinntekten ikke er representativ for den pensjonsgivende årsinntekten på sykmeldingstidspunktet, skal den pensjonsgivende årsinntekt fastsettes skjønnsmessig ut fra inntekten som godtgjøres på sykmeldingstidspunktet.

Sykepengegrunnlaget for frilansere og selvstendig næringsdrivende skal svare til den pensjonsgivende årsinntekten som beregnes på grunnlag av gjennomsnittet av de tre siste årenes pensjonspoeng (betegnes som pensjonsgivende årsinntekt), jf. folketrygdloven § 8-38 femte ledd og § 8-35 andre ledd. Etter § 8-35 tredje ledd fastsettes likevel sykepengegrunnlaget ved skjønn ut fra den pensjonsgivende årsinntekten som kan godtgjøres på sykmeldingstidspunktet dersom vedkommendes arbeidssituasjon eller virksomhet er varig endret, og denne endringen medfører at den pensjonsgivende årsinntekten avviker mer enn 25 % fra den inntekten som er fastsatt etter andre ledd.

Kombinert inntekt som arbeidstaker og selvstendig næringsdrivende

Til person med kombinert arbeidsinntekt og næringsinntekt gis sykepenger etter bestemmelsene for arbeidstakere, jf. folketrygdloven § 8-41. Inntekt medlemmet har som arbeidstaker skal alltid ligge til grunn i bunnen og dekkes med 100 % (opp til 6 G). Det innebærer at man får kompensert arbeidsinntekt opp til 6 G. Arbeidsgiver som forskutterer sykepenger vil dermed alltid få refusjon for sykepenger opp til 6 G. For differansen mellom pensjonsgivende årsinntekt (se § 8-35) og arbeidstakerinntekten gis sykepenger med 65 % dekning fra 17. fraværsdag. Dersom man er 100 % sykemeldt som arbeidstaker og har arbeidstakerinntekt over 6 G, vil man aldri få noe kompensert for næringsdelen ved sykemelding fordi taket på 6 G da er nådd.

Kombinert inntekt som arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende og frilanser

Personer med kombinert inntekt som arbeidstaker, frilanser og selvstendig næringsdrivende gis sykepenger som for arbeidstaker, jf. folketrygdloven § 8-43. Sykepengegrunnlaget fastsettes etter samme bestemmelse som for personer med inntekt som arbeidstaker og selvstendig næringsdrivende.

Kombinert inntekt som frilanser og selvstendig næringsdrivende

For personer som har inntekt både som frilanser og som selvstendig næringsdrivende gis sykepenger som for selvstendig næringsdrivende, jf. folketrygdloven § 8-42. Det foreligger da rett til sykepenger fra 17. sykedag beregnet med 65 % av grunnlaget.

Inntekten som frilanser skilles ikke ut fra næringsinntekten, men inngår som en del av den samlede pensjonsgivende årsinntekten. Sykepengene beregnes på grunnlag av samlet inntekt (næringsinntekten og frilansinntekten) svarende til den pensjonsgivende årsinntekten som i utgangspunktet beregnes på grunnlag av de tre siste årenes pensjonspoeng etter folketrygdloven § 8-35.

Kombinerte selvstendig næringsdrivende og frilansere kan tegne forsikring for tillegg til sykepenger. I så fall dekkes også frilansinntekten av forsikringen. Forsikringspremien og sykepengegrunnlaget fastsettes ut fra total pensjonsgivende inntekt. Det gjelder selv om vedkommende ville hatt rett til 100 % sykepengedekning i forhold til inntekt som er opptjent som frilanser.

Nærmere om representantforslaget

Personer som på sykmeldingstidspunktet har inntekt både som selvstendig næringsdrivende og frilanser får beregnet sykepenger etter reglene for selvstendig næringsdrivende, dvs. med en dekningsgrad på 65 % av grunnlaget. Personer som kombinerer arbeidsinntekt med inntekt som frilanser eller selvstendig næringsdrivende får sykepenger etter reglene for arbeidstakere (dvs. med en dekningsgrad på 100 pst. av grunnlaget for arbeidsinntekt opp til 6 G)).

Stortingsrepresentantene Reiertsen, Eriksson og Giltun har fremmet et forslag om at personer som kombinerer næringsinntekt og frilansinntekt får beregnet sykepenger etter samme regelverk som arbeidstakere som kombinerer ordinær lønnsinntekt og næringsinntekt.

Den forslåtte endringen av § 8-42 innebærer at personer som på sykmeldingstidspunktet har inntekt både som selvstendig næringsdrivende og frilanser fra og med 17. dag skal få sykepenger med en dekningsgrad på 100 % av frilansinntekten og 65 pst. av inntekten som selvstendig næringsdrivende.

Den som er sykmeldt i forhold til frilansinntekten, vil da gis sykepenger som frilanser for inntekt opp til 6 G. Næringsinntekten kompenseres da bare hvis frilansinntekten er lavere enn 6 G.

Økonomiske og administrative konsekvenser ved innføring av de foreslåtte lovendringene

Administrative konsekvenser

Den foreslåtte endringen innebærer at det vil være nødvendig å fastsette to sykepengegrunnlag for henholdsvis nærings- og frilanserdelen av samlet inntekt, i motsetning dagens regelverk (§ 8-42) som kun operer med et samlet grunnlag.

En viktig årsak til at man har valgt dagens system er at det er praktiske problemer knyttet til å skille frilanserinntekten fra næringsinntekten fordi ligningsmyndighetene ikke fastsetter frilanserinntekt separat. Ligningsmyndighetene operer bare med arbeidstakere og selvstendige. Frilanserinntektene og arbeidsinntektene blir slått sammen og fremstår som arbeidsinntekt.

En annen kompliserende faktor er at det for de aktuelle yrkesgruppene erfaringmessig er store inntektssvingninger, og det er dermed ofte aktuelt med skjønnsfastsettelse av sykepengegrunnlaget. Dersom det skal fastsettes separate sykepengegrunnlag for henholdsvis frilanser- og næringsinntekt, vil det også måtte foretas to separate skjønnsvurderinger for hvert grunnlag. En eventuell fjerning av reglene om skjønnsfastsettelse av sykepengegrunnlaget, vil kunne medføre en vesentlig forenkling. Imidlertid skal skjønnsvurderingen motvirke urimelige utslag (ugunstige eller gunstige) ved hovedregelen for beregning. Noen sykmeldte vil dermed kunne tape på en slik forenkling, mens andre vil kunne få et urimelig høyt sykepengegrunnlag.

Det vil videre kunne øke kompleksiteten ved behandling av gradert sykmelding når uføregraden er forskjellig/varierende i de ulike inntektsgrunnlagene.

Personer med både frilanser- og næringsinntekt kan i dag velge mellom de tre forsikringsalternativene som gjelder for selvstendig næringsdrivene. Representantforslaget medfører at forsikringsordningen må tilpasses ved at det tilbys flere forsikringsalternativer.

Mer kompliserte regler forventes å gi lengre saksbehandlingstider, redusert kvalitet og økt risiko for forskjellsbehandling ved fastsettelse av sykepengegrunnlaget. Innføring av flere skjønnsbaserte regler vil også redusere mulighetene for å innføre automatisere vedtaks- og beregningsprosesser.

Ny IKT løsning for sykepenger er planlagt gjennomført i Prosjekt 2 i IKT moderniseringsprosjektet med planlagt ferdigstillelse i 2017. I vurderingen av administrative konsekvenser dersom reglene endres allerede i dag, har direktoratet kun tatt høyde for eventuelt å utvikle en minimumsløsning innenfor dagens systemer (Infotrygd), altså er det ikke estimert hva en fullverdig modernisert løsning vil koste. Minimumsløsningen innebærer mange manuelle steg for saksbehandler, og vil ikke gi tilfredsstillende støtte til vesentlige deler av beregningsoppgavene. Engangsinvesteringen er grovt estimert til 2,1 millioner kroner.

Merutgifter for folketrygden

Arbeids- og velferdsdirektoratet har på svært usikkert grunnlag vurdert merutgiftene ved den foreslåtte lovendringen.

Direktoratet har ingen informasjon om hvor mange det er som arbeider som frilansere her i landet. Man vet derfor heller ikke hvor mange det er som jobber kombinert som frilanser og arbeidstaker, som frilanser og selvstendig eller som frilanser, arbeidstaker og selvstendig.

Opplysninger om utbetalinger av sykepenger registreres i sykepengeregisteret. De eneste opplysningene sykepengeregisteret har om frilansere, er opplysninger om utbetalingene til de av frilanserne som kun har inntekt som frilansere og som har tegnet seg en forsikring for tillegg til sykepenger.

For personer som har inntekt både som frilanser og selvstendig næringsdrivende, beregnes sykepengene etter reglene for selvstendig næringsdrivende. Disse utgiftene føres på samme konti som sykepenger til personer som kun har inntekt som selvstendig næringsdrivende, og kan ikke skilles ut fra de øvrige utgiftene på disse kontiene. Direktoratet har derfor ingen opplysninger om hvor mange som har mottatt sykepenger som både frilanser og selvstendig næringsdrivende etter § 8-42.

Ettersom direktoratet verken vet hvor mange frilansere som finnes eller hvor mange av frilanserne som har kombinerte inntekter, har de ikke noe eksakt grunnlag til å anslå merutgiftene ved forslaget. Ettersom personer som jobber kombinert som frilans og selvstendig næringsdrivende per i dag får beregnet sykepenger som 65 % kompensasjon av næringsinntekten, vil imidlertid forslaget innebære at merutgiftene tilsvarer den delen av sykepengene som eventuelt tilsvarer 100 % kompensasjon av frilansinntekten.

Tabellen under viser anslåtte merutgifter i mill. kroner dersom den foreslåtte regelendringen medfører at fra ett til 1000 sykepengetilfeller skal få kompensert 100 % av frilansinntekten, ved ulike nivåer på gjennomsnittlig antall sykepengedager. Det antas altså at disse sykepengetilfellene allerede får kompensert 65 % av næringsinntekten.

I beregningen av merutgiftene er det antatt en lønnsvekst for 2012 på 3,75 % og at det i gjennomsnitt vil bli refundert (866*1,0375 ≈) 898 kroner per dag. Det vil si at det er antatt at de som jobber kombinert som frilansere/selvstendig næringsdrivende har en frilansinntekt på noenlunde samme nivå som de frilanserne vi har opplysninger om. Dersom vi antar at personer som jobber kombinert har en lavere frilansinntekt enn de som kun jobber frilans, vil merutgiftene av en regelendring bli lavere.

Det er i beregningene ikke tatt høyde for eventuelle adferdsendringer som følge av en regelverksendring.

Inntektsopplysninger via EDAG

Elektronisk dialog med arbeidsgiver (EDAG) er planlagt innført fra 2015. Rapporteringen fra arbeidsgivere vil blant annet inneholde lønnsspesifikasjon for arbeidstakere og frilansere. Arbeids- og velferdsetaten vil da kunne identifisere hvem som er frilanser og andelen frilansinntekt. Rapporteringen fra arbeidsgivere vil skje fortløpende, og minst én gang i måneden.

Frilansere behandles skattemessig på samme måte som arbeidstakere. Innføring av EDAG vil gi Arbeids- og velferdsetaten ferske inntektsopplysninger. Man kan da tenke seg at det er mer nærliggende å beregne sykepenger til frilansere på samme måter som man beregner sykepenger til arbeidstakere. Beregningen vil da være basert på ferske data, noe som forventes å gi et mer presist resultat ved vurdering av det faktiske inntektstapet.

Min vurdering

Representantforslaget innebærer at sykmeldte med både frilanserinntekt og næringsinntekt får kompensert frilansinntekten med 100 % dekning (opp til 6 G) fra 17. fraværsdag, mens det etter dagens regler gis sykepenger med 65 % på grunnlag av samlet inntekt. Jeg er i utgangspunktet enig i at forslaget til lovendring vil gi et rimelig resultat.

Reglene for personer med kombinerte inntekter som selvstendig næringsdrivende og frilanser kan slå uheldig ut. Særlig gjelder dette for personer som har store deler av sine inntekter fra frilanservirksomhet. Dette er en problemstilling som departementet har vært og er opptatt av. Departementet har også mottatt flere henvendelser fra privatpersoner og organisasjoner som opplever regelverket på dette området som urettferdig. Departementet har tidligere tatt problemstillingen opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet. Det er imidlertid vanskelig å finne en innretning som gir ønsket resultat, uten at regelverket i vesentlig grad kompliseres på nåværende tidspunkt.

Tatt i betrakting de systemmessige og andre administrative utfordringer en slik lovendring ville innebære, er det etter mitt syn ikke hensiktsmessig å gjøre endringer i dagens regelverk på nåværende tidspunkt. Jeg vil imidlertid komme tilbake til spørsmålet om lovendring i forbindelse med ny IKT løsning for sykepenger. Videre er det spesielt viktig at Arbeids- og velferdsetaten kan ha tilgang til sikre og tidsnære opplysninger om inntekter fra skattedirektoratet gjennom EDAG-satsingen.