12. Bruk av formuesgrunnlag ved eiendomsskattetaksering av bolig
Taksering for eiendomsskatteformål kan medføre betydelige kostnader for kommunene. I noen kommuner kan takseringsutgiftene bli så høye at kommunene unnlater å skrive ut eiendomsskatt fordi de ikke vil ta kostnaden med å gjennomføre taksering. Samtidig ligger eiendomsskattetakstene etter gjeldende regler fast i 10 år etter taksering for alle eiendommer utenom kraftverk. Dette innebærer at takstgrunnlaget gjennom denne perioden kan ha beveget seg langt fra eiendommens markedsverdi.
I 2009 og 2010 ble det innført markedsbaserte verdsettingssystemer for hhv. bolig- og næringseiendom for formuesskatteformål. De nye systemene har forbedret formuesverdiene vesentlig for disse eiendomstypene, blant annet ved at formuesverdiene er koblet til den underliggende markedsutviklingen. Dette aktualiserer spørsmålet om en skal åpne for at kommunene skal kunne bruke det underliggende formuesskattegrunnlaget for bolig- og næringseiendom også for eiendomsskatteformål. Ved å gi kommunene anledning til å utnytte allerede tilgjengelig offentlig informasjon, kan de kommunale takseringskostnadene reduseres.
I Prop. 1 LS (2011–2012) ble det varslet at:
«Departementet vil arbeide for å finne en løsning som gjør at kommunene innenfor visse bestemmelser kan dra nytte av de nye verdsettingssystemene i formuesskatten ved utskriving av eiendomsskatt. Det tas sikte på å legge fram et høringsnotat om problemstillingene knyttet til bruk av formuesverdier for eiendomsskatteformål rundt årsskiftet 2011 – 2012, slik at saken kan presenteres for Stortinget i løpet av 2012.»
Som oppfølging av dette fremmet departementet i høringsnotat 28. mars 2012 forslag til et nytt, frivillig takseringsalternativ ved utskriving av kommunal eiendomsskatt.
Regjeringen foreslår at kommunene innenfor visse rammer skal kunne benytte formuesgrunnlaget ved utskriving av eiendomsskatt på bolig. Formuesgrunnlagene for næringseiendom er i prinsippet godt egnet for eiendomsskattetaksering, men langt fra alle næringseiendommer er tilordnet en formuesverdi fastsatt etter de nye formuesreglene. Blant annet verdsettes alle børsnoterte aksjer til børsverdien, slik at en ikke har en egen verdsetting av eiendom som eies gjennom børsnoterte selskaper. Forslaget omfatter derfor ikke næringseiendom. Formuesgrunnlagene for fritidseiendom og andre eiendomstyper er per i dag så mangelfulle at de ikke bør brukes for eiendomsskatteformål. Kommuner som ønsker å benytte forslaget til et nytt takseringsalternativ for bolig, må derfor fortsatt verdsette øvrige eiendomsskattepliktige eiendommer etter dagens regler.
Forslaget innebærer at kommunene skal kunne hente ut relevante eiendomsdata fra en internettbasert portal utviklet av skatteetaten. For å sikre at eiendomsskatte-grunnlagene ikke overstiger boligens markedsverdi, innebærer det nye systemet at det innføres en obligatorisk reduksjonsfaktor for bolig på 0,67 i skatteåret 2014, dvs. at formuesgrunnlaget reduseres med 33 pst. Som en konsekvens av regjeringens forslag til endringer i formuesskatten (jf. proposisjonens punkt 3.1), endres den obligatoriske reduksjonsfaktoren til 0,8 med virkning fra og med skatteåret 2015, dvs. at formuesgrunnlaget reduseres med 20 pst. Kommunene skal fortsatt kunne bruke en lokal reduksjonsfaktor og eventuelt bunnfradrag.
Kommunene må selv vurdere virkningene ved bruk av det nye takseringsalternativet for bolig. Dette gjelder både praktiske og administrative forhold og hvordan boligtaksering med utgangspunkt i formuesgrunnlaget vil slå ut i eiendomsskatteinntektene til kommunen sammenlignet med taksering etter dagens regler. Det foreslås at kommunene kan velge å benytte det nye takseringsalternativet for bolig fra og med 2014.
Etter at departementets forslag ble sendt på høring er det vedtatt nye saksbehandlingsregler for eiendomsskatt, jf. lov 22. juni 2012 nr. 44 om endringar i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane. Endringsloven inneholder også en teknisk revisjon av gjeldende takseringsregler. Dette medfører blant annet ny paragrafinndeling i eigedomsskattelova kapittel 3 om skattegrunnlaget. De nye reglene trer i kraft fra og med 2013. Departementets merknader til de ulike lovbestemmelsene er inntatt i kapittel 8 i proposisjonen.
Departementet viser til forslag om endringer i eigedomsskattelova § 8 A-1 nytt tredje ledd, ny § 8 C og § 19 annet ledd. Det foreslås at endringene trer i kraft fra og med 2014. På bakgrunn av regjeringens forslag til endringer i formuesskattereglene, endres forslaget til ny § 8 C med virkning fra og med 2015. Departementet viser til forslag til ikrafttredelsesbestemmelse.
Videre viser departementet til forslag om endring av ligningsloven § 9-2 nr. 4. Departementet foreslår at endringen i ligningsloven § 9-2 trer i kraft straks.
I Prop. 1 LS (2011–2012) punkt 27.1 skrev departementet at avhengig av «høringsmerknadene kan forslaget eventuelt gi kommunene anledning til å implementere det nye regelverket med virkning fra skatteåret 2013».
Arbeidet med å taksere eiendomsskattepliktige eiendommer må settes i gang tidsnok til at kommunen kan anslå skatteinntektene i budsjettet for det kommende skatteåret. For at kommunene skal kunne vedta å benytte forslaget til et nytt takseringsalternativ for bolig allerede i 2013, må portalen og nødvendige lovendringer mv. være på plass høsten 2012.
I tillegg opplyser Skattedirektoratet at om lag 10 pst. av boligene i Norge ikke har innrapportert tilstrekkelige opplysninger til å fastsette en ny for-muesverdi etter boligmodellen. Ved ligningen for inntektsåret 2010 fikk slike boliger fastsatt boligverdien ved skjønn. Det arbeides med å forbedre formuesverdiene for denne gruppen boliger med virkning for inntektsåret 2011, i tillegg til å rette opp enkelte andre forhold knyttet til boligtakseringssystemet. Disse forbedringene vil få betydning for eiendomsskatteåret 2014.
I høringen uttaler Skattedirektoratet at etaten «vil kunne levere de etterspurte dataene, med en tilfredsstillende sikkerhet og sporbarhet, til kommunene for utskriving av eiendomsskatt for 2014. Dette under forutsetning at arbeidet påbegynnes i september 2012».
Etter en samlet vurdering foreslår departementet som i høringen at det nye takseringsalternativet kan benyttes av kommunene fra og med skattåret 2014. Som en konsekvens av regjeringens forslag til endringer i formuesskattereglene, må forslaget til nytt takseringsalternativ for bolig justeres med virkning fra og med skatteåret 2015. Departementet viser til forslag til ikrafttredelsesbestemmelser.
Kommunestyret avgjør om det skal skrives ut eiendomsskatt i kommunen. Kommunestyret fastsetter hvert år i forbindelse med budsjettet hvilke regler og satser som skal benyttes ved utskrivingen. Dette betyr at kommunen kan vedta å benytte det nye takseringsalternativet etter at klagefristen for formuesfastsettingen, som legges til grunn ved utskrivingen for det kommende skatteåret, er utløpt.
For å sikre at eieren gis anledning til å klage på formuesverdiene med virkning for det kommende eiendomsskatteåret, foreslår departementet en regel i ligningsloven som utvider klagefristen for fastsetting av formuesverdi på fast eiendom. Den særlige fristregelen gjelder kun boligeiendom i kommuner som vedtar å benytte forslaget til et nytt takseringssystem for bolig. Det betyr at eieren i innføringsåret even-tuelt kan klage på formuesverdien ved ligningen etter at klagefristen etter ligningsloven § 9-2 nr. 4 første punktum er utløpt. Den særlige fristregelen gjelder også det året kommunen gjeninnfører bruk av for-muesgrunnlag ved takseringen. For etterfølgende år gjelder de alminnelige klagefristreglene i ligningsloven.
I høringsnotatet foreslår departementet at eieren gis en særskilt klagefrist på seks uker fra kommunestyret vedtar utskriving av eiendomsskatt for det kommende skatteåret. LVK uttaler at skattyter ikke mottar eiendomsskattegrunnlaget ved kommunestyrets beslutning om å skrive ut eiendomsskatt. Det innebærer at skattyterne som oftest ikke kjenner eiendomsskattegrunnlaget før den foreslåtte klagefristen er utløpt.
Departementet er enig i at en utvidet klagefrist i innføringsåret bør starte fra det tidspunkt eieren blir informert om eiendomsskattegrunnlaget. Etter eigedomsskattelova § 14 siste ledd skal kommunen sende eieren en skatteseddel, som blant annet inneholder nødvendige opplysninger om eiendomsskattetaksten.
Departementet foreslår å justere høringsforslaget slik at eieren gis en klagefrist på seks uker fra det tidspunkt skatteseddelen blir mottatt fra kommunen, se forslag om endring av ligningsloven § 9-2 nr. 4.
KS mener utskriving av eiendomsskatt på grunnlag av formuesgrunnlaget vil føre til at kommunene går glipp av et stort inntektspotensial, selv om mange kommuner i dag bruker et lavt takstnivå. Etter det KS kjenner til, er det store variasjoner i kostnadsnivå ved taksering mellom kommunene. Takseringskostnadene er som regel knyttet til verdsetting av verk og bruk. Fjerning av kravet til befaring også i dagens takseringsordning vil medføre samme besparelse som departementet ønsker å oppnå. KS peker videre på at det er knyttet kostnader til taksering etter departementets forslag. Blant annet må det utvikles og kjøpes inn nye dataprogramløsninger. KS peker også på at departementet ikke har utredet de økonomiske konsekvensene ved å benytte formuesgrunnlagene ved utskriving av eiendomsskatt.
Etter departementets syn vil forslaget innebære en mer effektiv utnyttelse av tilgjengelig offentlig informasjon og bidra til å redusere kostnadene knyttet til taksering av bolig for de kommunene som velger å bruke det nye systemet. Særlig vil oppheving av kravet til befaring av boligeiendommene bidra til å redusere kommunenes takseringskostnader. Skatte-etaten vil i en overgangsfase kunne få flere klager på formuesverdiene enn det de gjør i dag, noe som kan øke ressursbruken knyttet til klager. Samtidig vil kommunene få tilsvarende mindre arbeid knyttet til klager på verdsettelsen. Det er videre positivt at kvaliteten på ligningsverdiene vil øke, gitt at flere skattytere vil klage på eiendomsskatten enn på formuesskatten, ettersom eiendomsskatten er en objektskatt som innkreves uavhengig av formue og inntekt for øvrig.
Skatteetatens kostnader knyttet til økning i antall klager som følge av forslaget er av Skattedirektoratet estimert til 6 årsverk, dvs. om lag 4 mill. kroner. Skattedirektoratet anslår på usikkert grunnlag kostnadene ved å utvikle første versjon av portalen til 19 til 25 mill. kroner. Videre vil drift og forvaltning av portalløsningen kreve om lag 5 mill. kroner årlig. Skattedirektoratet har i høringen anslått kostnadene til innhenting av manglende boligdata for eiendom som i dag ikke blir formuesverdsatt etter boligmodellen, til om lag 2 mill. kroner. I tillegg kommer kommunenes kostnader.
Forslaget bidrar isolert sett til at eiendomsskattegrunnlaget kan variere med den underliggende prisutviklingen for boliger. Dersom trenden med stigende boligpriser fortsetter, bidrar dette isolert sett til å øke eiendomsskattegrunnlaget og dermed kommunenes inntekter fra eiendomsskatt på bolig, alt annet likt.
Kommunene kan fortsatt årlig fastsette både bunnfradrag og eiendomsskattesats, slik at en økning i eiendomsskattegrunnlaget ikke nødvendigvis vil slå ut i høyere eiendomsskatt.
Det nye verdsettingssystemet vil gjøre det rimeligere å innføre eiendomsskatt på bolig for kommuner som i dag ikke har det. 2011 hadde 197 av 430 kommuner eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen. Ettersom kommunene selv kan bestemme om de vil skrive ut eiendomsskatt, og det nye systemet er en frivillig løsning, er det vanskelig å anslå hvordan forslaget vil påvirke kommunenes samlede eiendomsskatteinntekter. Det er likevel rimelig å anta at de samlede eiendomsskatteinntektene vil øke. Dette skyldes både at flere kommuner vil ønske å innføre eiendomsskatt i hele kommunen, og at kommuner som skal omtaksere eiendommer, ikke utsetter dette utover gjeldende 10-årsgrense.
Bruk av formuesgrunnlagene for bolig for eiendomsskatteformål innebærer at man benytter et relativt grovt sjablongmessig system som baserer seg på gjennomsnittlige verdier for en boligtype i et bestemt område. Sjablongen fanger i mindre grad enn en detaljert taksering med befaring opp forskjeller på tomter, standard mv. Spesielt kostbare eiendommer vil derfor kunne komme forholdsvis bedre ut i et slikt system enn i et system med individuell taksering og befaring, mens boliger med lavere verdi enn gjennomsnittet kan komme dårligere ut. Den obligatoriske sikkerhetsventilen sikrer imidlertid at de negative utslagene begrenses for de mindre verdifulle eiendommene.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet deler ikke regjeringens iver for å legge forholdene best mulig til rette for innføring av kommunal eiendomsskatt. Disse medlemmer finner det underlig at regjeringen velger å bruke ressurser på å finne nye grep for å skattlegge innbyggerne. Disse medlemmer mener samtidig at folks hjem ikke skal være et skatteobjekt, og disse medlemmer vil derfor gå imot regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Høyre merker seg at regjeringen presser på for at kommunene skal skrive ut eiendomsskatt. Det er tidligere foretatt endringer når det gjelder Fylkesmannens tildeling av skjønnsmidler, og nå foreslås det at kommunene innenfor visse rammer skal kunne benytte formuesgrunnlaget ved utskriving av eiendomsskatt på bolig. Disse medlemmer viser til at Høyre mener innføring av eiendomsskatt er en beslutning som overlates det lokale demokrati. Ut fra et rasjonelt og kostnadsmessig perspektiv, er det åpenbare gevinster i å åpne for en slik samkjøring av formuesskatt og eiendomsskatt, men disse medlemmer beklager at det dermed også blir enklere for kommunene å vedta innføring av eiendomsskatt. Disse medlemmer registrerer også at eiendomsskattegrunnlaget vil, for en kommune som velger denne løsningen, automatisk justeres med markedsprisene. I dagens system ligger taksten fast i minimum en tiårsperiode. Forslaget innebærer dermed en skatteskjerpelse i forhold til dagens system.
Disse medlemmer merker seg at nærings-eiendommer og fritidseiendommer holdes utenfor den foreslåtte endringen og slutter seg til dette, men savner at regjeringen tar tak i den praksis som utvik-ler seg når det gjelder høyt eiendomsskattegrunnlag for næringslivet og viser til egen omtale av dette i denne innstillingen.