7. Utviklingen i kommuneøkonomien til og med 2011
I perioden 2005–2011 var realveksten i kommunesektorens inntekter om lag 54 mrd. kroner. Det tilsvarer en årlig realvekst i inntektene på 2,8 pst. I perio-den 1990–2005 var til sammenligning gjennomsnittlig årlig realinntektsvekst 2,2 pst. Veksten de siste årene har satt kommunene i stand til å bygge ut kommunale tjenester, og det var en kraftig aktivitetsvekst i sektoren. I gjennomsnitt økte aktiviteten i kommunesektoren med 2,8 pst. hvert år fra 2005 til 2011, mot en årlig vekst på 2,2 pst. i perioden 1990–2005. I alt 53 500 nye årsverk kom til, og investeringene lå på et historisk sett høyt nivå. Samtidig har den økonomiske balansen vært god. Netto driftsresultat de siste seks årene var i snitt på 2,9 pst., og antallet kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) har gått ned i perioden.
I 2011 ble realveksten i kommunesektorens inntekter 2,4 pst., mens veksten i de frie inntektene ble 1,1 pst. Både veksten i samlede og frie inntekter ble høyere enn anslått i budsjettopplegget for 2011, noe som først og fremst hadde sammenheng med god skatteinngang. Veksten i samlede inntekter i 2011 ble om lag som i 2010, mens veksten i frie inntekter ble lavere i 2011 enn i 2010.
Gjeldsnivået i kommunesektoren har økt kraftig de senere årene. Hovedårsaken til denne utviklingen er et høyt investeringsnivå og lånefinansiering knyttet til dette.
Ved inngangen til mai 2012 var i alt 52 kommuner, men ingen fylkeskommuner, oppført i ROBEK. Dette er et lavt tall sammenlignet med situasjonen for få år tilbake.
Av de 52 kommunene som for øyeblikket er i ROBEK og har rapportert inn regnskapstallene for 2011 i tide til å inngå i Statistisk sentralbyrås publisering av nye KOSTRA-tall 15. mars 2012, ser om lag ti kommuner ut til å ha dekket inn tidligere underskudd i 2011. Disse kommunene vil da bli meldt ut av ROBEK så snart kommunestyret har vedtatt årsregnskapet for 2011 (innen utgangen av juni 2012). En håndfull kommuner blant dem som for øyeblikket ikke er i ROBEK, har ikke dekket inn underskudd fra to år tilbake og kan ventes å bli meldt inn. Antallet kommuner i ROBEK i 2012 vil derfor være om lag like høyt som i 2011.
I tabell 7.1 i proposisjonen er det vist noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 1990 og fram til 2011. Nedgangen fra og med 2002 målt ved samtlige indikatorer har sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten dette året (sykehusreformen).
Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter knapt 18 pst. i 2011. Kommunalt konsum har som andel av BNP for Fastlands-Norge holdt seg i underkant av 13 pst. i perioden 2002–2008, for så å øke til nærmere 14 pst. etter 2009.
Som andel av antall utførte timeverk i norsk økonomi har kommunal sysselsetting avtatt svakt fram til 2008, da andelen var 14,4 pst. De to siste årene har timeverksandelen økt og anslås i 2011 å utgjøre 15,2 pst. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av totalsysselsettingen større målt i personer enn i timeverk. Vel 19 pst. av sysselsatte i 2011 jobbet i kommunesektoren, det samme som i 2002.
Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og 2010 målt i forhold til norsk økonomi må både ses på bakgrunn av styrkingen av kommuneøkonomien gjennom 2009 og den avdempede veksten i norsk økonomi. Kommunesektorens andel har holdt seg om lag på det samme nivået i 2011 som de to foregående årene, selv om aktiviteten i norsk økonomi har tatt seg opp igjen.
Aktivitetsveksten fra 2010 til 2011 anslås til 0,7 pst. Veksten i 2011 er påvirket av en nedgang i investeringene og produktinnsats. Den anslåtte aktivitetsveksten de to siste årene innebærer en klar avdemping av veksttakten i forhold til perioden 2006–2009, da sysselsetting og realinvesteringene økte kraftig. Aktivitetsveksten i 2010 og 2011 var også klart lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge.
Gjennomsnittlig årlig aktivitetsvekst i kommunesektoren i perioden 1990–2011 dekomponert i utvikling i sysselsetting, produktinnsats (vareinnsats) og bruttoinvesteringer var 2,3 pst.
Gjennomgående i perioden 1990–2011 har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd.
Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra prognosene som legges til grunn i de økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.
Over tid bør netto driftsresultat for kommunesektoren under ett utgjøre om lag 3 pst. av inntektene. Kravet vil variere fra kommune til kommune, særlig knyttet til graden av lånefinansiering i den enkelte kommune.
For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultat til 2,5 pst. av inntektene i 2011. Dette er en nedgang på om lag 1/2 prosentpoeng i forhold til 2009 og 2010.
I kommunene var veksten i driftsinntekter i 2011 større enn veksten i driftsutgifter, noe som bidro til en styrking av brutto driftsresultat. Økning i netto renteutgifter og netto avdrag, samt tap på finansielle plasseringer, bidro på den andre siden til økte netto finansutgifter. Den samlede effekten av disse forholdene er at netto driftsresultat for 2011 kommer litt lavere enn i 2010. Det ser likevel ut til at den underliggende økonomiske balansen er noe forbedret. Det har sammenheng med at kommunene i 2010 hadde betydelige gevinster på finansielle plasseringer, som isolert sett trakk driftsresultatet opp, mens de i 2011 kom ut med netto tap, som isolert sett trakk driftsresultatet ned. Korrigeres det for denne effekten, blir det underliggende resultatet i 2011 noe bedre enn i 2010.
Netto driftsresultat i fylkeskommunene ble redusert fra 8,8 pst. i 2010 til 5,5 pst. i 2011.
Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, dvs. negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd. Nettofinansinvesteringene var -24 mrd. kroner i 2010, tilsvarende 6,9 pst. av inntektene. For 2011 anslås underskuddet til 4,9 pst. av inntektene, som er en betydelig reduksjon i forhold til de foregående årene. Dette har sammenheng med at aktivitetsveksten ble klart lavere enn inntektsveksten.
Som følge av store negative nettofinansinvesteringer de siste årene har netto gjeld steget til over 40 pst. av inntektene ved utgangen av 2011. Dette er høyere enn gjeldsnivået på slutten av 1980-tallet. For årene 1997–2000 var nettogjelden så lav som rundt 10 pst. av inntektene, blant annet som følge av flere år med positive omvurderinger av fordringsposter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er bekymret over kommunenes stadig økende gjeld og store vedlikeholdsetterslep. Disse medlemmer ser dette som et resultat av tidligere stramme økonomiske opplegg, som har tvunget kommunene til å bruke lånefinansiering i investeringene og til tider også i drift.