Vedlegg 2
Jeg viser til brev 24. mai d.å. med spørsmål fra familie og kulturkomiteen vedrørende Proposisjon 98 L (2011-2012) Endringer i barnehageloven (tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager).
I 2010 gikk vel 89 prosent av alle barn i alderen 1-5 år i barnehage, og det var 3500 ikke-kommunale barnehager. Barnehagesektoren omsatte for i underkant av 40 milliarder kroner årlig. Tall fra SSB viser at eiere av ordinære ikke-kommunale barnehager tok ut 43,9 millioner kroner i utbytte i 2010, mens eiere av private familiebarnehager tok ut 126,6 millioner kroner fra virksomheten. I notat nr. 51/2011 Gullgraving i sandkassa. Profittmuligheter og uttak av verdier fra private barnehager har Telemarksforskning utredet mulighetene for profitt og uttak av verdier blant private barnehager. Det tegnes et bilde av en sektor der de ikke-kommunale barnehagene i hovedsak drives godt og er lojale til formålet i bruken av midlene, samtidig som det gis indikasjoner på at det i dag er et relativt stort potensial for skjult uttak av verdier. Utviklingen av eierstrukturer i sektoren fra 2003 har vist tegn på endring fra ideelle organisasjoner til eierstrukturer som i større grad legger til rette for uttak av verdier. Det dreier seg om betydelige summer og i lys av at barnehagene i dag driver en virksomhet som for en stor del er finansiert gjennom kommunalt tilskudd og foreldrebetaling, er det viktig at det er sikkerhet for at midlene blir benyttet i samsvar med formålet. Kontrolltiltakene er uten betydelige kostnader, og mange barnehager er allerede omfattet av tilsvarende regler.
Fra høsten 2012 er kommunene pålagt å gi de ikke-kommunale barnehagene offentlige tilskudd mellom 92 og 100 prosent av det kommunen i gjennomsnitt gir i tilskudd til egne barnehager. Regjeringen tar sikte på en opptrapping av tilskuddet til 100 prosent i budsjettet for 2014. Jeg mener det er nødvendig å ha et system som sikrer at pengene brukes til formålet, både for å skape en preventiv effekt og for å legge til rette for at kommunene gjennom kontroll av bruken kan sikre at både offentlig tilskudd og foreldrebetalingen blir brukt til fortsatt høy kvalitet i barnehagetilbudet. Det er også viktig for sektorens legitimitet at allmennheten vet at midlene brukes til formålet. Det er ikke mulig med sikkerhet å si hvor mange tilfeller av urimelige tiltak en vil klare å forhindre med regjeringens forslag, men det er god grunn til å anta at det vil skje oftere uten effektive kontrolltiltak og reaksjonsformer for kommunene.
I dag rapporterer landets barnehager årlig regnskapsopplysninger til kommunen gjennom den elektroniske innrapporteringsportalen BASIL (Barnehage-Statistikk-Innrapporteringsløsning). Departementets forslag tar utgangspunkt i dette systemet og innebærer å videreføre denne årlige rapporteringen med tillegg av resultatregnskap på skjema som fastsettes av departementet. Det vil ikke kreve en ny type kompetanse å behandle de nye innrapporteringene. Når det gjelder oppfølgingen gjennom økonomisk kontroll med barnehagene vil oppgaven ha klare likheter med det generelle tilsynet kommunene allerede gjør med hjemmel i barnehageloven, og dessuten kreve den samme kompetansen som kreves for forvaltningen av forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Det vil dermed ikke kreves en juridisk kompetanse som kommunene ikke allerede har eller må forventes å ha i dag. Ved behov vil Fylkesmannen gi veiledning både når det gjelder økonomiske og juridiske spørsmål.
Det er samtidig viktig å understreke at det innenfor de rammene som Proposisjon 98 L (2111-2012) setter vil være et handlingsrom for den enkelte kommune til å avgjøre omfanget av den økonomiske kontrollen og hvordan kommunen vil reagere på brudd på regelverket. Vurderingen av kontrollomfanget skal baseres på en risikovurdering fra kommunens side. I høringen uttalte KS at systemet er "hensiktsmessig for kommunene med sikte på å kontrollere og sikre at midlene brukes som forutsatt", og dessuten; "KS vil samtidig understreke at de aller fleste private barnehageeiere driver seriøst og godt. Det er derfor bra at bestemmelsene ikke pålegger kommunene en generell og omfattende kontroll med private barnehager, og at kommunenes kontrollomfang kan baseres på risikovurdering fra kommunenes side".
Formålet med den nye finansieringsordningen for barnehagesektoren er å gi de ikke-kommunale barnehagene de samme rammevilkårene som kommunale barnehager, og på denne måten sikre samme kvalitet i sektoren uavhengig av eierskap. Kostnadsbildet vil kunne variere mellom barnehager og det kan forekomme at private virksomheter på noen områder har lavere kostnader enn tilsvarende kommunale. Lovproposisjonen gir rom for at ikke-kommunale barnehager kan ha en annerledes personalsammensetning og annen lønnsstruktur enn kommunale barnehager.
På samme måte som forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager brukes kostnadsnivået per heltidsplass i tilsvarende kommunale barnehager som utgangspunkt for vurderingen kommunen skal foreta etter lovforslaget. I vurderingen av personalkostnadene per heltidsplass skal det bl.a. tas hensyn til at noen barnehageeiere velger å ta ut hele eller deler av overskuddet som godtgjørelse for egen arbeidsinnsats, og at det fortsatt er adgang til å ta ut utbytte. Forslagene i lovproposisjonen innebærer ikke at barnehagene pålegges å ha et gitt nivå på pensjonskostnader, og lovproposisjonen endrer ikke på avtalefriheten arbeidslivets parter har i dag.
Jeg minner om at forslaget til ny § 14 a første ledd lyder:
Offentlig tiskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode.
Barnehagen kan ha et rimelig årsresultat. Dette innebærer at følgende vilkår må være oppfylt:
a) barnehagen kan bare belastes kostnader som direkte berører godkjent drift av barnehagen,
b) barnehagen kan ikke overfor eier eller eiers nærstående eller selskap i samme konsern som eier foreta transaksjoner og belastes kostnader på vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter, og
c) barnehagen kan ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager.
1) Forslaget til ny § 14 a første ledd med formuleringen "rimelig årsresultat" presiserer prinsippet om at offentlig tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode, og at det skal være rom for at barnehagen tar ut verdier av barnehagedriften forutsatt et "rimelig årsresultat". Systematikken i proposisjonens forslag er at dersom barnehagen oppfyller alle vilkårene i § 14 a første ledd a, b og c ansees årsresultatet å være rimelig, og den ikke-kommunale barnehagen kan dermed disponere over et det positive årsresultatet slik barnehagen vurderer ønskelig.
2) I forslaget til ny § 14 a bokstav a brukes formuleringene om at barnehagen "bare kan belastes kostnader som direkte vedrører godkjent drift av barnehagen". Med denne formuleringen fastslås det at alle transaksjoner som kostnadføres i barnehagens resultatregnskap må være knyttet til den barnehagedriften kommunen har godkjent etter barnehageloven. På tilsvarende måte som kommunen har plikt til å yte tilskudd til "ordinær drift" etter barnehageloven § 14, skal kostnadene som føres opp i regnskapet synliggjøre kostnader til ordinær drift. Bestemmelsen innebærer at kostnader relatert til andre aktiviteter enn det som faller innenfor den godkjente driften av barnehagen ikke kan kostnadsføres i barnehagens regnskap.
3) Formuleringen om at barnehagen ikke kan "vesentlig lavere personalkostnader per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager" i forslaget § 14 bokstav c krever at kommunen foretar en konkret skjønnsmessig vurdering. Bakgrunnen for å bruke det skjønnsmessige begrepet "vesentlig lavere personalkostnader" i bokstav c er at det er kommunen selv som er nærmest til å gjøre sammenligningen. Vurderingen skal gjøres ut fra lokale forhold, gjennom en konkret sammenligning med egne kostnader i tilsvarende barnehager. Bestemmelsen innebærer at det fortsatt er rom for at ikke-kommunale barnehager har en annen personalsammensetning og lønnsstruktur enn kommunens egne barnehager.
Med henvisning til høringen vises det i lovproposisjonen til en rekke faktorer som kommunen må vurdere i anvendelsen av den nye § 14 a første ledd bokstav c: En faktor som er nevnt er at tilskuddene er under opptrapping, og at det finnes barnehager som får tilskudd med mindre enn 100 prosent av den finansieringen kommunale barnehager får. Disse barnehagene må tilpasse kostnadsnivået til inntektene, og kan dermed være nødt til å drive med lavere personalkostnader enn tilsvarende kommunale barnehager. Det nevnes videre i proposisjonen at kommunen i praktiseringen av bokstav c må være oppmerksom på at enkelte barnehageeiere velger å ta ut hele eller deler av overskuddet som godtgjørelse for egen arbeidsinnsats i barnehagen, det vil si at eier alternativt kunne regnskapsført dette som en kostnad i regnskapet. I slike tilfeller må en estimert verdi for eiers arbeidsinnsats overføres fra årsresultatet til personalkostnader før kommunen kan vurdere om barnehagen oppfyller kravene som ligger i forslaget til § 14 a første ledd bokstav c.
Det fremgår av forslaget til ny § 14 andre ledd at som "eiers nærstående" regnes de fysiske og juridiske personene som omtales i det generelle regelverket for vedkommende organisasjonsform. Dette er konkretisert med henvisning til aksjeloven § 1-5 som omfatter både fysiske og juridiske personer og lyder:
(1) Som noens nærstående menes i denne loven:
1. ektefelle og en person som vedkommende bor sammen med i ekteskapsliknende forhold;
2. slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje og søsken;
3. slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje og søsken til en person som nevnt i nr 1;
4. ektefelle til, og en person som bor sammen i ekteskapsliknende forhold med, noen som er nevnt i nr 2;
5. selskap der vedkommende selv eller noen som er nevnt i nr 1 til 4, har slik bestemmende innflytelse som nevnt i § 1-3.
I forslaget til ny § 14 a bokstav b lovfestes det at vederlag i transaksjoner med eier eller "eiers nærstående" eller selskap i samme konsern som eier, ikke kan overstige alminnelige forretningsmessige vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstige "det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter". Forslaget innebærer ikke begrensninger i adgangen til slike transaksjoner, men det stilles krav om å dokumentere at transaksjonen ikke innebærer overkompensasjon for ytelsen barnehagen kjøper. Vurderingstemaet knyttet til begrepet eier og eiers nærstående er om prisen ville vært på samme nivå dersom transaksjonen hadde blitt gjennomført mellom uavhengige parter. Bestemmelsen rammer også lån til eier eller eiers nærstående som inngås på vilkår som er gunstigere enn markedsvilkår, og transaksjoner med selskap i samme konsern som eieren.