Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Gunn Karin Gjul, Bård Langsåvold, Kåre Simensen og Lene Vågslid, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, Øyvind Korsberg og Ib Thomsen, fra Høyre, Linda C. Hofstad Helleland og Olemic Thommessen, fra Sosialistisk Venstreparti, Rannveig Kvifte Andresen, fra Senterpartiet, Christina Nilsson Ramsøy, og fra Kristelig Folkeparti, Øyvind Håbrekke, viser til at Stortinget med virkning fra 1. januar 2011 vedtok ny finansieringsordning for barnehagesektoren. Fra dette tidspunktet overtok kommunene finansieringsansvaret for barnehagene. Gjennom reglene om likeverdig behandling settes rammene for kommunenes finansieringsplikt. Komiteen viser videre til at regjeringen tar sikte på at det kommunale tilskuddet til ikke-kommunale barnehager trappes opp de nærmeste årene slik at det oppnås samme grad av finansiering til de ikke-kommunale barnehagene som til tilsvarende kommunale barnehager. Komiteen vil påpeke at dette nødvendiggjør et regelverk som sikrer at likeverdig finansiering fører til likeverdig kvalitet i barnehagene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at forslaget i lovproposisjonen sikrer at kommunalt tilskudd og foreldrebetalingen i ikke-kommunale barnehager kommer barna til gode. Forslaget gir kommunen adgang til å anvende økonomiske sanksjoner der det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen ikke brukes i samsvar med intensjonen og formålet fastsatt i barnehageloven.

Bakgrunnen for forslaget

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti mener behovet for tilsyn og sanksjonsmidler for barnehagesektoren burde sees i sammenheng med de varslede endringene i barnehageloven, fremfor å behandle det fremlagte lovforslaget om tilsyn, økonomiske sanksjonsmuligheter og utbyttebegrensning separat. Disse medlemmer viser til at det i NOU 2012:1 «Til barnas beste – Ny lovgivning for barnehagene» er varslet omfattende forslag til endringer i barnehageloven, herunder nye regler for tilsyn, og at det i utredningen er foreslått å gi kommunen rett til å pålegge reduksjon i foreldrebetaling som sanksjonsmiddel.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre registrerer at regjeringen har uttalt at reviderte regler på dette området skulle utformes etter dialog og innspill fra de store aktørene i sektoren. Disse medlemmer registrerer samtidig at store aktører som Private Barnehagers Landsforbund allikevel ikke er forespurt eller bedt om å komme med innspill før regjeringens forslag ble lagt ut på høring. Disse medlemmer mener det fremlagte forslaget bærer preg av at det ikke er utformet i dialog med bransjens aktører.

Disse medlemmer viser til at regjeringen har et generelt inntrykk av at de ikke-kommunale barnehagene driver godt, og at eierne er opptatt av å gi et tilbud av god kvalitet til barna. På denne bakgrunn finner disse medlemmer det som en unødvendig og utilbørlig inngripen å innføre skjerpede dokumentasjonskrav for alle private aktører. Disse medlemmer ser at det kan være behov for å styrke regelverket på visse punkter, men mener dette behovet bør balanseres slik at man unngår unødvendig byråkratiske regler.

Disse medlemmer mener reglene for tilsyn bør fokusere på sikkerhet og kvalitet i barnehagen, fremfor mistillit til de private barnehagene. Det bør stilles objektive krav til kvalitet til alle barnehager uavhengig av eier.

Utviklingen av barnehagesektoren – gjeldende rett

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at private aktører i barnehagesektoren har vært avgjørende for å kunne gjennomføre de siste årenes storstilte barnehagesatsing. Private barnehager har også bidratt positivt til mangfold og innovasjon i barnehagesektoren. På denne bakgrunn reagerer disse medlemmer på at det fremlagte forslaget synes å ta utgangspunkt i en grunnleggende mistillit til privat eierskap i barnehagesektoren og et syn om at penger i barnehagesektoren ikke kommer barna til gode.

Disse medlemmer er opptatt av at private barnehager har samfunnets aksept for hvordan offentlige midler benyttes i driften, og viser til at kommunene allerede i dagens lovgivning har hjemmel for å stille rimelige og relevante vilkår om drift. Dagens forskrifter gir kommunen anledning til å redusere tilskudd til private barnehager dersom bemanningen er for lav, eller eier har tatt ut urimelig utbytte eller godtgjørelse.

Offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener forslaget om at private barnehager ikke kan ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager, griper inn i avtalefriheten mellom partene i arbeidslivet. Disse medlemmer mener private barnehager selv er tjent med å tilby sine ansatte konkurransedyktige betingelser, og vil påpeke at personalkostnad per heltidsplass i den enkelte kommunes kommunale barnehager ikke nødvendigvis er en god målestokk for konkurransedyktige betingelser eller kostnadseffektiv barnehagedrift. Disse medlemmer viser i denne sammenheng også til at dagens regelverk muligens overfinansierer pensjonskostnadene i privat barnehagesektor fordi den ikke inngår i samme type risikofellesskap som ansatte i kommunal barnehagesektor. Private barnehager mener selv at deres pensjonsordninger som inngår i tariffavtaler ytelsesmessig er like gode som i offentlig sektor, men allikevel billigere.

Disse medlemmer merker seg regjeringens svar på hvordan bestemmelsen «vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass» skal forstås. Regjeringen skriver at kostnadsbildet vil kunne variere mellom barnehager og at det kan forekomme at private virksomheter på noen områder har lavere kostnader enn tilsvarende kommunale. Regjeringen skriver også at lovproposisjonen gir rom for at ikke-kommunale barnehager kan ha en annerledes personalsammensetning og annen lønnsstruktur enn andre barnehager. Samtidig skriver regjeringen at den enkelte kommune ut fra lokale forhold skal foreta en konkret sammenligning med egne kostnader i tilsvarende barnehager. Disse medlemmer er bekymret for at denne tvetydigheten åpner for tilfeldig skjønnsut-øvelse i den enkelte kommune, og at den enkelte kommunes økonomiske forhold kan føre til forskjellsbehandling av private barnehager avhengig av hvilken kommune de ligger i.

Disse medlemmer merker seg at regjeringen på forespørsel fra komiteen ikke ønsker å spesifisere et nivå for rimelig utbytte. Dette står i motsetning til at man innenfor EF/EØS-retten har rimelig gode definisjoner om hva som ligger i konseptet «reaso-nable profit», for eksempel i ESAs guidelines for state aid. Disse medlemmer er bekymret for at skjønnsutøvelsen knyttet til ny § 14 a litra a) og b) vil utføres lokalt, og uten reell mulighet for overprøving.

Disse medlemmer viser til forslaget om de nye reglene også skal gjelde disponering av inntekt fra foreldrebetaling. Disse medlemmer mener det kan stride mot allmenn rettsoppfatning at en rimelig fortjeneste som er basert på avtalt betaling av en levert tjeneste (ytelse mot ytelse), ikke kan disponeres etter eiers ønske innenfor det generelle regelverket for næringsdrift. Disse medlemmer vil samtidig vise til at dette er avtalt betaling for en frivillig tjeneste, hvor den private barnehagen har risikoen for kravet.

Økonomisk kontroll – behov for regnskaps-informasjon, revisjon og dokumentasjon

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener det generelle unntaket fra revisjonsplikt for små selskaper også bør gjelde barnehager. Forslaget om at revisor i tillegg til revisorlovens krav skal uttale seg om årsregnskapet «i det alt vesentlige er avgitt i samsvar med kravene i barnehageloven og økonomiforskriften til barnehageloven» ligger utenfor revisors kjernekompetanse, og vil være drivende for revisjonskostnadene. SSB påpeker at det fremlagte forslaget vil gjøre tilsyn, bearbeiding, kontroll og publisering av resultatene vanskelig.

Disse medlemmer vil påpeke at regjeringen i proposisjonen selv skriver at urimelige utbyttebetalinger kun er et problem i enkelttilfeller, og at regjeringen på konkret forespørsel fra komiteen ikke kan tallfeste omfanget av problemet. I sitt svar til komiteen henviser regjeringen til et notat den har bestilt fra Telemarksforskning som bekrefter at ikke-kommunale barnehager i hovedsak drives godt og er lojale til formålet i bruken av midlene. Regjeringen henviser til at notatet gir indikasjoner på et potensial for skjult uttak av verdier, men regjeringen skriver samtidig at det ikke er mulig å si med sikkerhet hvor mange tilfeller av urimelige uttak en vil klare å forhindre med regjeringens forslag.

Disse medlemmer finner det meget urimelig at regjeringen velger å innføre utvidede revisjons-regler og et fullstendig nytt kontrollregime for alle private barnehager og begrunner det delvis med noe som ikke har vært et problem, og delvis med noe som i teorien kan bli et problem.

Disse medlemmer vil i denne sammenheng påpeke at rapporten regjeringen baserer sin politikk på blander sammen vesensforskjellige regnskapsbegreper som overskudd, utbytte og lønn til eier i enkeltpersonforetak. Disse medlemmer er ikke imot kontroll av private aktører i barnehagesektoren, men mener kontrollen bør handle om kvaliteten på de leverte tjenestene, og ikke om til tallstørrelser fra resultatregnskaper som svært få i kommuneadministrasjonene har forutsetninger for å forholde seg til.

Disse medlemmer reagerer også med undring på regjeringens svar på komiteens spørsmål om den samfunnsøkonomiske nytten av å pålegge private barnehager strengere revisjonsregler enn andre næringsdrivende. Regjeringen skriver i sitt svar at kontrolltiltakene er uten betydelige kostnader. Disse medlemmer vil påpeke at det foreslåtte regime vil påføre private barnehager betydelige kostnader til revisjon som andre næringsdrivende slipper, og mener kommunene burde bruke fellesskapets ressurser mer effektivt enn unødvendig kontroll med lovlydige næringsdrivende.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti uttrykker bekymring over noen av de foreløpige erfaringene med den nye finansieringsordningen. Mange ikke-kommunale barnehager opplever at beregningsgrunnlaget for den støtten de tildeles ikke er i tråd med forskriftens intensjon om likeverdighet.

Disse medlemmer understreker at en forutsetning for at tilskudd til ikke-kommunale barnehager skal være i tråd med forskriften og minimum prosentsats, er at kommunene inkluderer alle reelle driftskostnader i sitt beregningsgrunnlag, inklusive pensjon, lønnsvekst og vikarkostnader. Det er også viktig at beregning av satser for kapitalkostnader stemmer med den reelle situasjonen i barnehagene.

Disse medlemmer ber departementet påse og sikre at kommunene har budsjett- og regnskapsrutiner som gjør at forskriften om likeverdig behandling gir de ikke-kommunale barnehagene en forutsigbar, rettferdig og reell finansiering.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gå gjennom forskriften om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager og sikre ikke-kommunale barnehager en forutsigbar, rettferdig og reell finansiering.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er bekymret over at private barnehager i dag kan få krav om tilbakebetaling av midler de ut fra kommunebudsjettet skal ha krav på. Dette er situasjoner som oppstår når regnskapene viser at kommunale barnehager får lavere utgifter enn hva som er budsjettert, og kommunen samtidig står steilt på å følge prosentsatsen for tilskudd slavisk. Disse medlemmer mener det er uredelig å kreve tilbakebetaling av slike midler. Det er, etter disse medlemmers syn, opplagt at slike tilskudd må være forutsigbare for de private aktørene og at tilskuddet som fastsettes i kommunenes budsjett således må være å anse som forpliktende. Disse medlemmer ser også at en slik praksis ikke vil være i tråd med barnas interesser, siden den totalt sett gir mindre penger til barnehagene og samtidig gjør det vanskeligere å opprettholde kompetansen på enhetene. Disse medlemmer mener det f.eks. er trist dersom private barnehager aktivt må senke sin kompetanse som en konsekvens av at kommunen har lavere lønnskostnader pga. mangel på faglærte ansatte ved de kommunale barnehagene.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen innføre tydelige retningslinjer som understreker at budsjettbehandlingen forplikter kommunene til å opprettholde et visst nivå i sine tilskudd til private barnehager.»

Kommunens rolle: økonomisk tilsyn og reaksjonsmidler

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre finner det uheldig at de foreslåtte reglene gjør en utstrakt skjønnsutøvelse i den enkelte kommune nødvendig, og viser til at offentlige høringsinstanser, herunder flere fylkesmenn som er foreslått klageinstans, påpeker at forslagets bruk av formuleringer som rimelig årsresultat, kostnader som direkte vedrører godkjent drift og vesentlig lavere personalkostnad åpner for en uheldig skjønnsutøvelse i den enkelte kommuneadministrasjon. Disse medlemmer mener dette kan åpne for en tilfeldig forskjellsbehandling fra kommune til kommune, at det kan svekke rettssikkerheten til private aktører, og at det vil kunne gi en unødvendig belastning av klageinstituttet.

Disse medlemmer merker seg at regjeringen på spørsmål fra komiteen vurderer at kommunesektoren har tilstrekkelig økonomisk og juridisk kompetanse til å forvalte lovforslaget. Dette står i skarp kontrast til Fylkesmannen i Rogaland som påpeker at de færreste kommunene har kompetanse til å forvalte dagens tilskuddsutmåling eller det nye foreslåtte kontrollregimet.

Disse medlemmer vil vise til at regimet for tilskuddsutmåling allerede i dag medfører betydelige utfordringer når kommunene skal sammenligne sine egne regnskapstall satt opp etter offentlige regnskapsregler med private barnehagers regnskaper som er avgitt etter private regnskapsregler.

Disse medlemmer vil i denne sammenheng påpeke at Private Barnehagers Landsforbund (PBL) i en omfattende analyse av 2075 kommunale barnehagers budsjett og regnskapstall har dokumentert behovet for nye regler som definerer hvordan et korrekt kostnadsgrunnlag skal dokumenteres. Regjeringen har støttet dette ved å finansiere et prosjekt som skal utrede spørsmålet.

Disse medlemmer vil her vise til at PBL har dokumentasjon som påviser at svært mange kommuner har mangelfull kompetanse på sine egne regnskapssystemer, og mener det ikke finnes holdepunkter som tilsier at kommunene er mer kapable til å vurdere tall oppstilt etter regnskapslovens regler. Disse medlemmer vil også vise til at private barnehager i dag ikke opplever at fylkesmannsembetene som klageorganer har kapasitet og kompetanse til å veilede og utføre en god klagebehandling.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener det fremlagte forslaget representerer betydelige administrative utfordringer for kommunene. Disse medlemmer mener kommunene primært bør bruke sine ressurser som tilrettelegger for god kvalitet, og kontrollør av god kvalitet og sikkerhet. Så lenge dagens kompliserte regelverk for utmåling av tilskudd beholdes, viser dagens praksis tydelig at kommunene trenger å benytte sine administrative ressurser til å sørge for korrekt tilskuddsgrunnlag, fremfor ekstra kontroll av alle private barnehager. Disse medlemmer viser til høringsuttalelsene fra regjeringens egen representant, Fylkesmannen i Rogaland. Der påpekes det at mens de nye reglene fremstilles som om de skulle bli vesentlig enklere enn tidligere, er sannheten snarere at kommunene sliter med dette området mer enn for, og at forvaltningen av ordningen krever en juridisk og økonomisk kompetanse som de færreste kommunene besitter. Dette innebærer at både kommuner og barnehager uten særlig juridisk kompetanse står i fare for å legge til rette praktiske løsninger som ikke er i tråd med rett lovforståelse.