1. Sammendrag
- 1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen
- 1.2 Bakgrunnen for forslaget
- 1.3 Offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode
- 1.4 Økonomisk kontroll – behov for regnskapsinformasjon, revisjon og dokumentasjon
- 1.5 Kommunens rolle: økonomisk tilsyn og reaksjonsmidler
- 1.6 Fylkesmannens rolle: klageinstans og statlig tilsyn
Kunnskapsdepartementet legger med dette fram forslag til endringer i barnehageloven. Det foreslås regler som regulerer bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager.
Med virkning fra 1. januar 2011 vedtok Stortinget ny finansieringsordning. Fra dette tidspunktet overtok kommunene finansieringsansvaret for barnehagene. Gjennom reglene om likeverdig behandling settes rammene for kommunenes finansieringsplikt. Regjeringen tar sikte på at det kommunale tilskuddet til ikke-kommunale barnehager trappes opp de nærmeste årene slik at det oppnås samme grad av finansiering til de ikke-kommunale barnehagene som til tilsvarende kommunale barnehager. Dette nødvendiggjør et regelverk som sikrer at likeverdig finan-siering fører til likeverdig kvalitet i barnehagene. Forslaget i lovproposisjonen sikrer at kommunalt tilskudd og foreldrebetalingen i ikke-kommunale barnehager kommer barna til gode. Det gir kommunen adgang til å anvende økonomiske sanksjoner der det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen ikke brukes i samsvar med intensjonen og formålet fastsatt i barnehageloven.
Det har alltid vært et stort innslag av private barnehager i barnehagesektoren. I 1977 var 49 pst. av barnehagene private, mens andelen i 2010 har steget til 54 pst. Tidligere var de fleste private barnehagene eid av foreldre, husmorlag, menigheter og lignende. Etter 2003 er det etablert flere typer private organisasjonsformer i sektoren, noen også med et innslag av kommersielle motiver. Det er en tydelig dreining i retning av at aksjeselskapsformen velges av private eiere fremfor de mer tradisjonelle organisasjonsformene som gradvis blir mindre utbredt.
Kunnskapsdepartementets generelle inntrykk er at de ikke-kommunale barnehagene drives godt, og at eierne er opptatt av å gi et tilbud av god kvalitet til barna. Forslagene sikrer videreføring av dette i den fremtidige utviklingen av barnehagesektoren, samtidig som de legger til rette for at ikke-kommunale barnehageeiere også i tiden fremover kan drive forretningsmessig med et rimelig årsresultat. Gjennom lovforslaget sikrer regjeringen at barnehagesektoren fortsatt vil bestå av seriøse aktører som vil bruke offentlige midler og foreldrebetalingen til drift av barnehager med høy kvalitet.
Det er viktig å sikre at det kommunale tilskuddet og foreldrebetaling i barnehagesektoren benyttes i tråd med formålet og barnehageloven, og kommer barna i barnehagen til gode. Forslaget i lovproposisjonen inneholder følgende hovedelementer:
Ny § 14 a som presiserer at offentlige tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager skal komme barna til gode, samtidig som adgangen til å ha et rimelig årsresultat videreføres. Bestemmelsen setter vilkår og rammer for bruken av det offentlige tilskuddet og foreldrebetalingen, og dokumentasjonskrav overfor eier for å sikre bruk i samsvar med formålet.
Endringer i dagens § 16 om tilsyn, og ny § 16 a som gir kommunen adgang til å anvende økonomiske reaksjonsmidler overfor ikke-kommunale barnehager der tilskudd og foreldrebetaling ikke brukes som fastsatt i ny § 14 a.
Departementet tar sikte på at lovendringen skal tre i kraft 1. januar 2013.
Sammendraget i innstillingen er hovedsakelig med utgangspunkt i departementets vurderinger. For nærmere redegjørelse om gjeldende rett og høringsbehandlingen vises det til proposisjonen.
Kommunen har som barnehagemyndighet ansvaret for at barnehagelovens krav til innhold og kvalitet oppfylles, og skal gjennom et samordnet opptak sørge for det antall barnehageplasser som er nødvendig for å oppfylle retten til plass for alle barn som er bosatt i kommunen. Utbyggingsmønster og driftsformer skal tilpasses lokale forhold og behov.
Ved overgangen til rammefinansiering av sektoren 1. januar 2011 fikk kommunene det helhetlige ansvaret for å finansiere alle barnehager, egne kommunale barnehager og de ikke-kommunale barnehagene. Det ble lagt 28 mrd. kroner i rammetilskuddet til landets kommuner for å finansiere utgiftene til barnehagevirksomheten. I statsbudsjettet for 2012 foreslås det å øke det kommunale minimumstilskuddet til ikke-kommunale barnehager til 92 pst., jf. Prop. 1 S (2011–2012). Dette må sees i lys av at regjeringen tar sikte på at opptrappingen til 100 pst. ferdigstilles i budsjettet for 2014, en opptrapping som vil bli kompensert gjennom økte rammeoverføringer til kommunene.
Kommunenes plikt til å finansiere alle barnehager ble lovfestet i barnehageloven § 14. Med hjemmel i § 14 tredje ledd har Kongen fastsatt forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (forskrift av 29. oktober 2010 nr. 1379). Forskriften setter de rettslige rammene for kommunens ansvar ved tildeling av kommunalt tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene. Den setter derimot ikke rettslige krav til hvordan de ikke-kommunale barnehagene skal bruke det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen. Den gir heller ikke regler for hvordan kommunen kan følge opp ikke-kommunale barnehager gjennom økonomisk kontroll eller sanksjoner. På denne bakgrunn er det behov for regler om bruken av det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen som kan utfylle reglene om kommunenes finansieringsansvar. Det er i dagens barnehagelov ingen lovfestede restriksjoner på hvor mye eierne av de ikke-kommunale barnehager kan ta ut av verdier fra driften, og det er ikke regler som regulerer salg av tjenester til barnehagen fra eier eller nærstående. Det er ikke regler i barnehageloven om gjennomføring av interne transaksjoner, selv om dette kan brukes som en metode for skjulte uttak av verdier.
Ved rammefinansieringen av barnehagesektoren har Stortinget lagt til rette for at landets kommuner kan ha ansvaret for finansieringen av alle landets barnehager. Barnehageloven § 14 gir kommunene ansvaret for at alle godkjente ikke-kommunale barnehager får en likeverdig behandling sammenlignet med tilsvarende kommunale barnehager. Reglene om bruken av tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager som regjeringen foreslår i denne proposisjonen, vil være en nødvendig oppfølging for å sikre at finansieringen til sektoren blir brukt i samsvar med intensjonen og formålet, det vil si til likeverdig kvalitet i alle landets barnehager og til det beste for barna.
Inntektene til ikke-kommunale barnehager består i dag av foreldrebetaling og kommunalt tilskudd. Foreldrebetalingen er begrenset gjennom maksimalgrensen fastsatt i Stortingets årlige budsjettvedtak. Kommunalt tilskudd per barn følger av tilskuddssatser basert på kostnadene i tilsvarende kommunale barnehager. Ikke-kommunale barnehager har derfor små muligheter til å påvirke inntektssiden. Det kommunale tilskuddet til ikke-kommunale barnehager omfatter tilskudd til drift, kapital og administrasjon. Kapitaltilskuddet skal dekke renter på investeringen uavhengig av om investeringen er finansiert ved lån eller egenkapital. Dette betyr at det er beregnet en godtgjøring til eier for bruk av egenkapital. Andre fortjenestemuligheter avhenger av tilpasninger på kostnadssiden. Ettersom tilskuddene baseres på gjennomsnittskostnader i kommunale barnehager, ligger det en mulighet for fortjeneste gjennom å drive med lavere kostnader enn kommunen, enten kostnadsbesparelsen kommer fra effektiv drift eller lavere kvalitet.
Tall fra SSB viser at eiere av ordinære ikke-kommunale barnehager tok ut 43,9 mill. kroner i utbytte i 2010, mens eiere av private familiebarnehager tok ut 126,6 mill. kroner fra virksomheten. Utbytte gir ikke et heldekkende bilde av fortjenestemulighetene. Barnehagene kan ha tilbakeholdte overskudd som kan tas ut på senere tidspunkter, og uttak kan være skjult i transaksjoner med nærstående selskaper. Uttakene fra de private familiebarnehagene er i stor grad lønn til eier av barnehagen.
Utbytteutbetalinger har ikke et stort omfang i dag vurdert i forhold til størrelsen på barnehagesektoren, men er et problem i enkelte tilfeller. I media er det ved flere tilfeller fokusert på saker der private barnehageeiere misbruker dagens finansieringssystem for å oppnå personlig vinning, og det er eksempler fra rettspraksis.
På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Telemarksforskning utarbeidet en rapport om fortjenestemuligheter og uttak i barnehager. Ved dels regnskapsanalyser for å kartlegge fortjeneste i tilbakelagte år og dels ved å kartlegge potensialet for økt fortjeneste gjennom redusert kvalitet, har Telemarksforskning tilnærmet seg problemstillingen. Rapporten gir indikasjoner på at skjult fortjeneste gjennom kjøp fra barnehageeier eller barnehageeiers nærstående kan forekomme. Videre har rapporten kartlagt at ikke-kommunale barnehager har et betydelig rom for fortjeneste ved å tilpasse seg til overskuddsmaksimerende nivå på antall oppholdstimer per årsverk. Dette indikerer at store deler av den private sektoren på barnehageområdet ikke opptrer ensidig profittmaksimerende, men at de i stedet driver med en kvalitet som er over minimumsnivået. Samtidig viser resultatet at hvis flere aktører med sterke fortjenestemotiver etablerer seg i barnehagesektoren, vil fortjenestepotensialet kunne bli mer utnyttet enn tilfellet er i dag. Målet med forslaget til lovendringer som her foreslås, er å sikre at barnehagesektoren fortsatt vil bestå av seriøse aktører som vil bruke offentlige midler til drift av barnehager av høy kvalitet. Forslaget vil gi den nødvendige legitimiteten til finansieringsordningen slik at sektoren også i tiden fremover kan bestå av et mangfold av både kommunale og ikke-kommunale barnehager.
Et stort flertall av høringsinstansene er positive til forslaget, og det er gjennomgående støtte til intensjonen om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode. Blant de som støtter forslaget og intensjonen er 31 kommuner, 5 Fylkesmenn, et stort antall barnehager og store aktører i barnehagesektoren som Kanvas, Espira-gruppen og Steinerbarnehageforbundet. Også FUB og Utdanningsforbundet støtter intensjonen om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode.
Noen av høringsinstansene påpeker at utgangspunktet om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode er så selvfølgelig at det er unødvendig at dette lovfestes, andre påpeker at det ikke bør være rom for uttak av utbytte for ikke-kommunale barnehager. Videre er noen høringsinstanser, herunder Utdanningsforbundet, uenig i å lovfeste adgangen til å ta ut et rimelig årsresultat, og fremhever at det må settes absolutte og klare grenser for utbytte.
Et klart mindretall av høringsinstansene er negative til forslaget.
Hoveddelen av de kritiske uttalelsene inneholder merknader til bestemmelsenes konkrete utforming og ikke til bestemmelsene som sådan. Noen etterspør departementets oppfølging av de gjeldende bestemmelsene om kapitaltilskuddet i forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Departementet vil til dette bemerke at gjennomgangen bør gjøres som del av en helhetlig gjennomgang av forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Den bør også sees i lys av oppfølgingen av barnehagelovutvalgets NOU 2012:1 Til barnas beste. På denne bakgrunn vil ikke departementet gjøre en nærmere vurdering av reglene om kapitaltilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene i denne lovproposisjonen.
Blant de som er generelt kritiske til forslaget er Private barnehagers landsforbund (PBL) som bl.a. stiller seg negative til forslaget om innføring av dokumentasjonskrav for private barnehager, og mener at foreldrebetalingen ikke skal være regulert på samme måten som det kommunale tilskuddet.
Noen instanser, herunder kommuner og fylkesmenn, uttrykker bekymring for at forslaget legger skjønnsmessige vurderinger til kommunene. KS uttaler imidlertid at forslaget til bestemmelser er hensiktsmessig for kommunene med sikte på å kontrollere og sikre at midlene brukes som forutsatt. Noen instanser stiller spørsmål ved om kommunene har den nødvendige kompetanse til å håndheve regelverket, og viser til kommunenes dobbeltrolle som tilsynsmyndighet og barnehageeier. De samme høringsinstansene påpeker at forslaget vil kreve økte ressurser hos kommunene.
Høringsinstansene fokuserer gjennomgående på viktigheten av å sikre høy kvalitet i barnehager, og mange etterspør større oppmerksomhet mot kvaliteten i barnehagen.
Barnehageloven § 14 regulerer kommunenes plikt til å yte tilskudd til ikke-kommunale barnehager, og § 15 gir hjemmel for forskrift om maksimalsatser for foreldrebetaling. Det følger av barnehageloven § 14 at det kommunale tilskuddet til landets ikke-kommunale barnehager ytes til «ordinær drift». Barnehageloven og tilhørende forskrifter gjelder for ikke-kommunale barnehager på lik linje som for kommunale barnehager. Barnehageloven setter i dag ingen rettslige krav til ikke-kommunale barnehagers bruk av offentlige midler og foreldrebetaling.
Barnehageloven inneholder i dag ingen bestemmelse som på en klar og utvetydig måte sikrer at offentlige tilskudd og foreldrebetaling blir brukt til formålet. Det er i dag heller ikke knyttet vilkår til det å ta ut verdier av barnehagedriften. Departementet slutter seg til uttalelsene fra enkelte om at det kan innfortolkes en slik formålsangivelse i dokumenter til tidligere rundskriv til statlige øremerkede tilskuddsordninger. Departementet vurderer at det likevel er behov for en tydeliggjøring direkte i regelverket på barnehagesektoren. En presisering og tydeliggjøring vil sikre fortsatt høy og likeverdig kvalitet i alle barnehager, uavhengig av eierform.
Departementet mener i likhet med flertallet av høringsinstansene at det er hensiktsmessig å presisere at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode uttrykkelig i lovteksten. En slik lovregulering vil være et naturlig supplement til de ikke-kommunale barnehagenes rett til finansiering. Forslaget er etter departementets vurdering et nødvendig tillegg til de reglene som sikrer de ikke-kommunale barnehagene en tilsvarende finansiering som de kommunale barnehagene. Departementet vurderer at det etter at de statlige tilskuddene til barnehager ble innlemmet i kommunerammen, med lovfestet plikt for kommunene til å yte tilskudd til ikke-kommunale barnehager, er et klart behov for å tydeliggjøre prinsippet om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode.
Flere instanser har påpekt at det ikke bør være rom for at ikke-kommunale barnehager kan ta ut utbytte. Departementet vil bemerke at det i dagens finansieringssystem er lagt til grunn at barnehageeier skal ha en adgang til å få rimelig vederlag for arbeids- og kapitalinnsatsen som ytes barnehagen. Dette betyr at barnehagen skal ha mulighet til å dekke lønnskostnader og kapitalkostnader over virksomhetens regnskap, eller disponere et overskudd, for eksempel gjennom uttak av utbytte. Departementet vurderer at denne adgangen bør videreføres i den form og med de begrensninger som er foreslått i høringsnotatet. De særskilte vilkårene som adgangen til uttak er begrenset av i lovforslaget til ny § 14 a første ledd, bokstavene a, b og c, medfører at foreldrebetalingen og det offentlige tilskuddet blir sikret brukt til formålet, samtidig som det videreføres en begrenset mulighet til disponering av utbytte.
Flere instanser viser til at formuleringer som «rimelig årsresultat» og «vesentlig lavere personalkostnader» er av en så skjønnsmessig karakter at de vil føre til ulik praktisering i landets kommuner. Departementet vil presisere at vurderingstemaet knyttet til utrykket «rimelig årsresultat» ligger i å gjøre en konkret vurdering av om vilkårene oppstilt i den nye § 14 a første ledd, bokstavene a til c er oppfylt. Forutsatt at vilkårene er oppfylt, vil årsresultatet etter lovforslaget anses å være innenfor kravet til rimelighet, og den ikke-kommunale barnehagen kan dermed disponere over et eventuelt positivt årsresultat slik barnehagen vurderer ønskelig.
I forbindelse med innspillene til begrepet «rimelig årsresultat» etterspørres det fra enkelte høringsinstanser absolutte grenser for uttak av utbytte i de ikke-kommunale barnehagene. Blant annet som følge av at dagens barnehagesektor er preget av ulike selskapsformer, hvor kravene til regnskapsrapportering er svært ulike, mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å regulere uttak av verdier fra sektoren gjennom et maksimalt tillatt årlig uttak av utbytte/fortjeneste. I barnehagesektoren er det mange enkeltpersonforetak som ikke er forpliktet til å utarbeide balanseregnskap. Det er derfor ikke mulig for kommunen å beregne en årlig avkastning av kapitalen som skal utbetales som utbytte. Departementet ønsker en barnehagesektor der private aktører skal ha rimelige og forutsigbare driftsvilkår for å kunne drive barnehager av god kvalitet, noe forslaget som ble lagt frem i høringen legger til rette for.
I høringsrunden knyttes det få kommentarer og merknader til vilkårene som oppstilles i forslag til ny § 14 a første ledd, bokstavene a og b. Et stort flertall av instansene mener dette er hensiktsmessige presiseringer av kravet til bruk av foreldrebetaling og offentlige tilskudd. Vilkårene er en presisering av regler som allerede gjelder for en stor andel av de ikke-kommunale barnehagene, noe avhengig av selskapsform og tilhørende regelverk. Med henvisning til regelverket på andre sektorer mener Virke derimot at det ikke er hensiktsmessig å oppstille egne regler om transaksjoner mellom nærstående, da dette er utfyllende regulert i eksempelvis selskapslovgivningen. Departementet vil til dette bemerke at omkring 81 pst. av barnehagene allerede omfattes av de tilsvarende reglene i annen lovgivning enn barnehageloven avhengig av organisasjonsform, men at forslaget sikrer at det i loven blir stilt likelydende krav til alle ikke-kommunale barnehager uavhengig av organisasjonsform. Dette sikrer at prinsippet gjennomgående blir håndhevet likt i hele sektoren.
Den delen av lovforslaget det er knyttet skjønnsmessige vurderinger til er begrepet «vesentlig lavere personalkostnader» i formuleringen av vilkåret i bokstav c. Departementet registrerer at flere høringsinstanser mener at vilkåret i bokstav c framstår som uklart. Bakgrunnen for å bruke det skjønnsmessige begrepet «vesentlig lavere personalkostnader» i formuleringen av vilkåret i bokstav c, er at det er kommunen selv som er nærmest til å gjøre sammenligningen mellom barnehagens personalkostnader og det som er vanlig i de tilsvarende kommunale barnehagene, samtidig som kommunen også er den som er best til å gjøre tilhørende konkrete helhetsvurdering av om det er et vesentlig misforhold mellom disse. Departementet vil trekke fram at vurderingen er den samme som kommunene er kjent med fra «avkortingsregelen» i tidligere og nåværende forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager, og derfor er kjent for kommunene. Departementet mener på denne bakgrunn at kommunene er godt rustet til å gjøre de skjønnsmessige vurderingene som er påkrevet etter forslaget til ny § 14 a første ledd.
Departementet fremmer forslag til ny § 14 a i barnehageloven i samsvar med høringsforslaget.
Departementets vurdering i høringsnotatet er at sentrale krav til regnskapet må forankres i lov og forskrift, slik at premissene for kommunens økonomiske kontroll med barnehagene framgår klart og tydelig av barnehageloven.
Departementet foreslår at kravene til regnskap, revisjon og rapportering forankres i § 14 a, med hjemmel for Kongen til å gi utfyllende forskrift. Forslagets § 14 a angir prinsippet om at barnehageeier plikter å kunne dokumentere at foreldrebetaling og offentlige tilskudd anvendes til det beste for barna i barnehagen, jf. § 14 a tredje ledd. Det framgår videre av § 16 at det er kommunen som kan kontrollere disse opplysningene gjennom tilsyn.
Virksomhetens regnskap er den viktigste kilden til informasjon om økonomien i en virksomhet. Når kommunene skal føre tilsyn med at barnehagene overholder bestemmelsene om at tilskudd og foreld-rebetaling skal komme barna til gode, trenger de innsyn i økonomien til barnehagene. For at kommunene skal få tilgang til den informasjonen de trenger, er det for det første nødvendig at barnehagene har plikt til å føre regnskap, og for det andre må de ha plikt til å rapportere regnskapsopplysninger til myndighetene. Ettersom ikke alle barnehager omfattes av regnskapsloven og bokføringsloven, er det etter departementets vurdering nødvendig med bestemmelser i barnehageloven om regnskap og revisjon.
Barnehager kan være del av en større virksomhet som også har annen aktivitet enn barnehagedrift. I disse tilfellene gjelder pliktene etter regnskapsloven og bokføringsloven for virksomheten samlet sett. De generelle regnskapsreglene innebærer ikke plikt til å utarbeide eget regnskap for deler av en regnskapspliktig virksomhet. Der barnehagen er del av en større virksomhet, vil virksomhetsregnskapet ha begrenset verdi som grunnlag for kontroll med barnehagedelen av virksomheten. Det er regnskapet for barnehagedelen av virksomheten som vil gi informasjonsgrunnlag for kommunal kontroll og håndheving. Departementet mener det er nødvendig med regnskaps- og revisjonskrav til barnehagedrift som får foreldrebetaling og offentlige tilskudd.
Det vises til lovforslagets § 14 a fjerde ledd.
Departementets forslag bygger på et ønske om at det i sterkere grad tilrettelegges for at kommunen kan føre et effektivt tilsyn med at offentlige tilskudd og foreldrebetaling blir anvendt i tråd med formålet. Slikt tilsyn ble tidligere ført på bakgrunn av departementets rundskriv.
Departementet foreslår i høringen å videreføre dagens § 16 første setning med uendret ordlyd i et eget ledd, for å tydeliggjøre hovedregelen om at kommunen har rett til å føre lovlighets- og forsvarlighetstilsyn med alle barnehager.
Når det gjelder kommunens mulighet til å reagere ved brudd på barnehageloven, foreslår departementet at gjeldende § 16 andre til fjerde punktum skal utgjøre nytt andre ledd.
Departementet foreslår videre et nytt tredje ledd i § 16 som gir kommunen mulighet til å reagere med særskilt tilpassede økonomiske reaksjonsmidler dersom kravene i § 14 a om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode, ikke blir oppfylt.
Hovedformålet med departementets forslag er å sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode. Etter dagens regler vil det i alle tilfeller være kommunenes oppgave å føre tilsyn med at de foreslåtte kravene blir overholdt. Barnehagelovens tilsynsbestemmelser er i dag i utgangspunktet utformet med tanke på barnehagelovens øvrige kvalitetssikringsbestemmelser, som for eksempel bemanningsbestemmelsene, pedagogiske krav og krav til lokaler. Forslagene om endringer i dagens § 16 er i hovedsak presiseringer av det ansvaret som allerede følger av gjeldende rett.
Kommuneloven har på sin side ingen generelle regler om tilskuddskontroll. Etter overgangen til rammefinansiering foreligger det dermed ikke reguleringer i lov eller forskrift som gir kommunen et tilsvarende styringsverktøy som etter de tidligere statlige rundskrivene. Muligheten til å føre et effektivt og systematisk tilsyn og økonomisk kontroll med tilskuddene til de ikke-kommunale barnehagene er dermed svekket.
Gjennomgangen av dagens regelverk om tilsyn, innsyn og kontroll, viser at det er behov for en detaljert og samlet regulering for å sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode. På samme måte som de ikke-kommunale barnehagene er garantert finansiering av virksomheten på linje med de kommunale barnehagene gjennom lov og forskrift om likeverdig behandling, må kommunene sikres tilsvarende mulighet til å kunne følge opp at denne finansieringen blir benyttet til fordel for barna i barnehagene. Barnehageloven inneholder i dag hjemler for kommunens tilsyn med ikke-kommunale barnehager. Reglene er imidlertid utformet med sikte på tilsyn med barnehagenes kvalitet i en sektor med øremerkede statstilskudd, og ikke for å tilrettelegge for et effektivt økonomisk tilsyn i en rammefinansiert barnehagesektor.
Departementet er kjent med de undersøkelsene som er foretatt av kommunene som tilsynsansvarlig og de momentene som er pekt på i Meld. St. 7 (2009–2010). Dette er likevel oppgaver kommunene allerede har i dag. De foreslåtte lovendringene av § 16 kan bidra til å forsterke kommunenes fokus på sin tilsynsoppgave, og dermed også ha positive ringvirkninger.
I utfyllende forskrift gitt med hjemmel i forslaget til ny § 14 a fjerde ledd, vil det legges opp til nærmere krav til barnehageeiers plikt til å fremskaffe dokumentasjon og nødvendige opplysninger om de forhold kommunen skal føre tilsyn med. I forslaget til utfyllende forskrifter som har vært på høring er det dermed barnehageeier som pålegges visse krav til dokumentasjon. Kommunene gis skjønn til selv å vurdere om det foreligger grunnlag for å beslutte å føre ytterligere tilsyn med den ikke-kommunale barnehagen.
Departementet mener at tilsynsbestemmelsene i dagens lov og forskrift må tilpasses og styrkes for å sikre at kommunene kan foreta effektivt tilsyn med bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Slik tidligere statlige rundskriv la til rette for en effektiv kontroll, bør man gjennom lov og forskrift legge til rette for at en tilsvarende etterprøving kan gjennomføres på en hensiktsmessig måte. Tilsynsbestemmelsen bør også endres av hensyn til de ikke-kommunale barnehagene, da ønsket om å forhindre unødvendige tvister tilsier at hjemmelsgrunnlaget for tilsyn bør være klart og tydelig. Høringsforslaget gir kommunene et godt styringsverktøy for å utføre tilsyn med tilhørende økonomisk kontroll med at ikke-kommunale barnehager anvender offentlige tilskudd og foreldrebetaling i samsvar med gjeldende lov og forskrift, og et tydelig regelverk som gir ikke-kommunale barnehager en god forutberegnelighet.
Departementet fremmer etter dette forslag om nytt tredje ledd i barnehageloven § 16 i samsvar med forslaget i høringsnotatet.
Departementet foreslår tre typer økonomiske reaksjonsmidler. Disse er uttømmende oppregnet i forslagets § 16 a og er følgende:
1. Hel eller delvis tilbakeholdelse av tilskudd knyttet til fremtidige tilskuddsterminer,
2. Hel eller delvis reduksjon i tilskudd knyttet til fremtidige tilskuddsterminer,
3. Tilbakebetaling av hele eller deler av tidligere ytt tilskudd.
Forslaget til ny § 16 a første ledd omhandler fremtidige tilskudd, og fastsetter at kommunene kan holde tilbake utbetaling av tilskudd eller redusere tilskudd i kommende terminer. Tilbakeholdelse av tilskudd vil for eksempel være en reaksjonsform som er velegnet å benytte der barnehageeier ikke har fremskaffet tilstrekkelig og tilfredsstillende dokumentasjon som fastsatt i forslaget til ny § 14 a og utfyllende forskrifter.
På den annen side, dersom tilstrekkelig og tilfredsstillende dokumentasjon ikke fremskaffes, eller kommunen finner at barnehageeier ikke har brukt midlene i tråd med formålet etter § 14 a, vil det etter departementets vurdering være klart at disse midlene skal tilbakebetales.
Høringsforslaget til ny § 16 a andre ledd hjemler et krav om tilbakebetaling av tilskudd. Tilbakebetalingskrav vil i en del tilfeller kunne være en mer inngripende reaksjonsform enn reduksjon av tilskudd.
Etter høringsforslaget er det i stor grad opp til kommunen å vedta hvilket reaksjonsmiddel som er hensiktsmessig å anvende i det aktuelle tilfellet. Vurderingen vil bero på blant annet hvilket regelbrudd man står ovenfor, alvorlighetsgraden av regelbruddet, og hva som er en hensiktsmessig løsning for både kommunen og barna i barnehagen.
Prinsipper for utmåling av reaksjonen er foreslått i § 16 a tredje ledd, hvor det heter at reaksjonen skal stå i forhold til regelbruddets art og økonomiske betydning.
Etter dagens regelverk er kommunens reaksjonsmuligheter primært innrettet mot de reguleringer som finnes i gjeldende barnehagelov, og i for liten grad innrettet mot brudd på bruk av tilskudd og foreldrebetaling. Dersom kommunen avdekker brudd på forslagets regler om bruk av tilskudd og foreldrebetaling, vil dette i all hovedsak være uopprettelige brudd på lov eller forskrift. Det er derfor i liten grad mulig å pålegge plikt til å rette forholdet, som er den primære reaksjonen etter dagens § 16. Midlertidig eller varig stenging iverksettes først etter at et pålegg om retting ikke etterkommes eller ikke lar seg utføre. At pålegg om stenging kun skal fattes som en ytterste konsekvens, understreker at dette er en alvorlig reaksjon og et lite differensierende virkemiddel. I lys av manglende mulighet til å be om retting, vil stenging kunne være et uforholdsmessig strengt virkemiddel, og vil dessuten primært gå ut over barna som tilskuddsordningen skal tilgodese.
Kommunenes rolle som tilsynsansvarlig gir dem et sterkt insentiv til å følge pengestrømmen, og til å påse at tilskuddene blir brukt på barna i barnehagen. Kommunene kan gjennom en skjønnsmessig vurdering velge hvilken reaksjon som best mulig kan ivareta dette hensynet i de tilfeller hvor man finner at en ikke-kommunal barnehage ikke har overholdt kravene til bruk av tilskudd og foreldrebetaling.
Departementet fremmer etter dette forslag om ny § 16 a i barnehageloven i samsvar med høringsnotatet.
I likhet med systemet i barnehageloven i dag vurderer departementet at Fylkesmannen, ut fra sin lokalkunnskap og sin kompetanse, bør være klagemyndighet i klagesaker med utgangspunkt i kommunens vedtak om retting, stenging og anvendelse av økonomiske sanksjonsmidler. Dette harmoniserer med oppgaven Fylkesmannen allerede har som klagemyndighet for vedtak fattet av kommunen som barnehagemyndighet.
Kunnskapsdepartementet vil som varslet i Meld. St. 7 (2009–2010), jf. Innst. 180 S (2009–2010), gjennomgå barnehageloven § 9 og skille ut hjemmelen for statlig tilsyn i egen bestemmelse. Departementet vil i forbindelse med dette arbeidet vurdere nærmere om Fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven § 9 også skal omfatte de nye kommunepliktene som følger av departementets forslag til endringer i barnehageloven som fremmes i denne proposisjonen.
Departementet fremmer etter dette forslag om nytt tredje ledd i § 16 i barnehageloven i samsvar med høringsnotatet.