I meldinga peikar ein på at utgangspunktet for forholdet
mellom staten og kommunane er at Noreg er ein einskapsstat, og følgjeleg
må det lokale sjølvstyret fungere innanfor rammene av nasjonale
mål.
Regjeringa legg til grunn at rammestyring framleis
skal vere hovudprinsippet for styringa av kommunen.
Regjeringa meiner at det over tid må vere samsvar
mellom prinsipp og praksis i den statlege styringa av kommunane.
Regjeringa vil med meldinga leggje grunnlaget for
vidareføring av eit sterkt lokalt folkestyre. Regjeringa sin politikk
for styring og samhandling med kommunane skal baserast på gjensidig
tillit.
Regjeringa vil understreke prinsippet om rammestyring.
Meldinga varslar innhenting av meir kunnskap på
fleire område. Bakgrunnen er å skaffe eit betre grunnlag for utforminga
av ein politikk som vil sikre lokal handlefridom og eit styrka folkestyre
i kommunar og fylkeskommunar.
Regjeringa meiner generalistkommunesystemet framleis
skal leggjast til grunn for organiseringa av kommunesektoren. Samstundes
reiser generalistkommuneprinsippet òg utfordringar. Departementet
meiner det er viktig å vere medviten om desse utfordringane.
Regjeringa vil at endringar i kommunestrukturen skal
vere frivillig.
Regjeringa legg til grunn at regelstyringa av kommunar
og fylkeskommunar skal vere rammeprega, slik at ein oppnår reell
handlefridom ved gjennomføringa av lovpålagde oppgåver.
Regjeringa vil revidere retningslinjene for
utarbeiding av statleg regelverk retta mot kommunane.
Lovføresegner om individuell plan skal leggje
til rette for samordna tenester for den einskilde, men bind mykje
administrative ressursar i kommunane. Det skal gjennomførast ei
samla evaluering av dei ulike føresegnane om individuell plan. Fram
til Stortinget har fått lagt fram for seg resultatet av ei slik
evaluering, vil ikkje regjeringa gjere framlegg om nye lovføresegner
om individuell plan.
Regjeringa legg til grunn at rammefinansiering framleis
skal vere hovudmodellen for finansiering av kommunesektoren.
Departementet vil setje i gang eit arbeid for
å sjå nærare på korleis ulike øyremerkte ordningar er utforma.
Direktorata og fylkesmannsembeta har ei viktig rolle
i rettleiinga av kommunane for at dei skal kunne løyse kompliserte
oppgåver på ein god måte og til det beste for innbyggjarane.
Regjeringa meiner det er behov for meir kunnskap
om korleis endringar i direktorata sitt ansvar og arbeidsoppgåver
verker inn på den kommunale handlefridomen og på måloppnåinga for
den statlege styringa.
Ulike arenaer for dialog mellom staten og kommunesektoren
har vakse fram gjennom dei siste tiåra. Departementet vil skaffe
fram kunnskap om effektane av avtalar som del av statens styring
av og samhandling med kommunesektoren for mellom anna å kunne vurdere
om bruken er i tråd med målet.
Det er eit klart mål at staten ikkje skal påleggje kommunesektoren
rapporteringar som ikkje blir brukte. Rapporteringa skal gje naudsynt
styringsinformasjon som kan vere viktig for politikkutforminga,
eller som er naudsynt for kontrollføremål. For å sikre at Kommunalt
rapporteringsregister, KOSTRA, også i framtida skal vere eit godt
hovudsystem for rapporteringa mellom stat og kommune, skal departementet vurdere
nærmare effektiviteten i informasjonsinnhentinga og kva nytte innrapporterte
data har for både kommunane og staten.
Det er framleis eit mål å styrke kommunane sin eigenkontroll
og å ha ein god balanse mellom eigenkontrollen og den statlege kontrollen.
Staten har eit ansvar for at reglane som dei
ulike departementa pålegg kommunane å følgje, legg til rette for
ein heilskapleg internkontroll lokalt. Departementet vil innhente
meir kunnskap som grunnlag for å vurdere i kva grad regelverket
er tenleg.
Sjå kapittel 1.1 i meldinga for heile oppsummeringa
frå departementet om deira vurderingar og deira framlegg om åtgjerder.
I meldinga og i denne innstillinga er fellesnemninga
kommune eller kommunesektor brukt om både kommunar og fylkeskommunar.
I meldinga peikar ein på at det klassiske verdigrunnlaget
for det lokale sjølvstyret er tredelt: fridom (autonomi), demokrati
og effektivitet. To sider ved fridomsidealet blir vurdert som vesentlege:
1) at lokalpolitikarane kan gjere eigne prioriteringar og at dei
i iverksetjinga av statleg politikk kan tilpasse denne til lokale
forhold, og 2) at kommunane sin kompetanse er negativt avgrensa.
Kommunalt sjølvstyre inneber nærleik mellom innbyggjarane
og folkevalde. Det er ein grunnleggjande verdi at innbyggjarane
kan påverke og delta i løysinga av felles oppgåver i lokalsamfunnet.
Effektivitetsverdien, som er ei hovudgrunngjeving
for å leggje oppgåver til kommunesektoren, blir vanlegvis delt inn
i to former: prioriteringseffektivitet, eller tilpassingseffektivitet,
og kostnadseffektivitet. Den første forma for effektivitet er knytt
til responsivitet. Kommunen som lokal politisk organisasjon kan
best svare på krav som kjem frå innbyggjarane.
Den andre forma for effektivitet gjeld kostnadseffektivitet.
Det må leggjast vekt på å få mest muleg ut av kvar krone på alle
tenesteområda.
Staten vil ha eit breitt spekter av mål, og
nokre av dei statlege måla vil gje behov for statleg styring som
avgrensar fridomen til kommunar og fylkeskommunar. Måla, som er
nemnde nedanfor, er omtala nærmare i kapittel 2 i meldinga. Dei
er likskap og likeverd, rettstryggleik, omsynet til nasjonaløkonomien,
omsynet til liv og helse, effektiv og samordna bruk av ressursar, omsynet
til urfolk og nasjonale minoritetar, omsynet til miljøet og ei berekraftig
utvikling og samfunnstryggleik.
Kommunane vil alltid vere i eit spenningsfelt mellom
det lokale og det nasjonale demokratiet.
Den tette integrasjonen mellom stat og kommune
på det velferdspolitiske området har medført at rommet for variasjon
mellom kommunane på ulike velferdsområde over tid er blitt mindre, jf.
kapittel 3 i meldinga. Frå statleg side kan det lett oppfattast
slik at ein blir stilt til ansvar for resultat som ein berre i avgrensa
grad kan påverke. Det konstitusjonelle ansvaret til kvar einskild statsråd
blir avskore når ei oppgåve ved lov er lagd til kommunen. Statsrådens
konstitusjonelle ansvar er då avgrensa til å følgje med, gripe inn med
lovmessige verkemidlar når noko går gale (tilsyn, lovlegkontroll
m.m.), eller foreslå reformer i tråd med sektoransvaret.
Den viktigaste forklaringa på skilnader i tenestetilbodet
mellom kommunar, er skilnader i inntekter, herunder variasjon i
skatteinngang.
Statens sektororganisering kan òg vere ei drivkraft
for stram statleg styring og vere ei utfordring i møte med kommunane,
som har som si viktigaste rolle å samordne oppgåver og tiltak slik
at det blir ein heilskap for innbyggjarane i kommunen.
I tillegg til at krav om sterke statlege verkemiddel
kan kome frå tenestemottakarar og brukarorganisasjonar, kan krava
òg kome innanfrå kommunane sjølve, i første rekkje frå tilsette
og deira organisasjonar. Fleire har peika på at det lett kan bli
ein eigendynamikk i sterk statleg styring. Innan gjevne ressursrammer
vil kommunane på grunn av nærleik til lokale behov og føresetnader
kunne gjere dei beste avvegingane mellom sektorinteressene.
Verken omgrepet fridom eller omgrepet likskap er
eintydige storleikar. Telemarksforsking har (på oppdrag frå KS)
gjort ein nærare studie av desse omgrepa og kva dei konkret inneber
for innbyggjarar med ulike ståstader (TF-rapport nr. 281, 2010).
Sjå kapittel 2.4 i meldinga for nærare omtale.
Kapittel 3 i meldinga inneheld eit kort historisk riss
av utviklingslinjene i kommunane si rolle og posisjon i det nasjonale
styringsverket.
Stortinget har gjennom lov gjeve kommunane ansvaret
for grunnleggjande nasjonale velferdsoppgåver.
Det er eit etablert prinsipp at oppgåver bør
leggjast på det lågast mulege effektive forvaltingsnivået. Kommunane
har i dag ein brei og tung oppgåveportefølje. For ei oversikt over
oppgåvene til kommunane og fylkeskommunane, sjå meldinga kapittel
3.
Brutto driftsutgifter i kommunane (inkludert
Oslo) utgjorde i 2009 om lag 284 mrd. kroner (KOSTRA, i TBU:264).
Mesteparten av utgiftene i kommunane går med til å dekkje tenesteproduksjon
innan sentrale velferdsoppgåver.
Brutto driftsutgifter i fylkeskommunane (inkludert
Oslo) utgjorde i 2009 om lag 48 mrd. kroner (KOSTRA). 54 prosent
av desse driftsutgiftene gjekk til vidaregåande opplæring og 20
prosent til samferdsel.
Kommunesektoren forvaltar ein stor del av dei økonomiske
ressursane i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Noreg
utgjorde inntektene til kommunesektoren 18 prosent i 2010. Prosentdelen
steig noko i 2009 og 2010, etter å ha lege stabilt på om lag 16
prosent i perioden 2002–2008.
I 2010 var om lag 20 prosent av dei sysselsette
i landet tilsette i kommunesektoren. Dette er noko høgare enn i
perioden 2002–2008, då prosentdelen låg på om lag 18.
I meldinga peikar ein på at auken i kommunane sin
prosentdel av inntekter og sysselsetjing må sjåast i samanheng med
finanskrisa og dei finanspolitiske tiltaka som då blei sette i verk.
Kommunesektoren har hatt ein relativt sterk inntektsauke
dei seinare åra. For perioden 2005–2011 er den samla realauken i
inntekter rekna til 48 mrd. kroner, tilsvarande om lag 17 prosent. Nye
og utvida oppgåver for kommunesektoren og ein sterk auke i folketalet
som inneber fleire tenestemottakarar, har vore ei viktig grunngjeving
for auken i inntekter.
Parallelt med inntektsauken har det vore ein sterk
auke i sysselsetjing og investeringar i kommunesektoren. Frå 2005
til 2010 har sysselsetjinga auka med knapt 72 000 personar, tilsvarande
16 prosent. Investeringane steig reelt med 40 prosent frå 2005 til
2009.
Det peikas i meldinga på at ein stabil finansiell situasjon
er ein føresetnad for god kommunal tenesteyting over tid. Det er
brei fagleg semje om at netto driftsresultat over tid bør liggje
på om lag 3 prosent av driftsinntektene for kommunesektoren samla
sett.
I gjennomsnitt ligg netto driftsresultat for
kommunesektoren samla sett på om lag 3 prosent av driftsinntektene
i perioden 2005–2010. Det er i meldinga understreka at dette hovudbiletet dekkjer
over variasjonar.
KS har i ulike samanhenger peika på ein stadig auke
i forventningane til kva oppgåver kommunane skal løyse, også utover
dei lovpålagde oppgåvene. KS har også uttrykt uro for at det lokale folkestyret
er under press gjennom mellom anna manglande samsvar mellom ansvar
for oppgåveløysinga og finansiering av oppgåvene. Ei spørjeundersøking
blant ordførarar og rådmenn viser at tre av fire ordførarar meiner
at gapet mellom forventingar og kva kommuneøkonomien gjev rom for,
har auka dei siste åra (Perduco 2010).
Kommunane har relativt lite rom for å påverke storleiken
på inntektene. Difor er det i meldinga understreka at det er særs
viktig at det er samsvar mellom dei oppgåvene kommunane har ansvaret for,
og dei ressursane som blir stilte til disposisjon. Det gjeldande
finansieringsprinsippet er at kommunane skal kompenserast fullt
ut for meirutgiftene når dei får nye oppgåver, og ved endringar
i regelverk eller andre endringar som inneber meirutgifter. Tilsvarande
skal inntektsrammene til kommunane reduserast dersom dei blir avlasta
for oppgåver.
I meldinga blir det vist til at generalistkommunesystemet
inneber at alle kommunar er pålagde dei same oppgåvene gjennom lov,
det same finansieringssystemet gjeld for alle, og lovgjevinga gjev
dei same rammene for organisering og styring av kommunane. Det inneber
at dei alle skal vareta demokratiske funksjonar, yte tenester til innbyggjarane,
vere myndigheitsutøvarar og ta hand om planleggings- og utviklingsoppgåver
i lokalsamfunnet uavhengig av innbyggjartal, busetjingsstruktur
eller andre kjenneteikn.
Det blir i meldinga peika på at generalistkommunane
er særleg viktige for å kunne sjå samanhengar og prioritere og samordne
politikken. Dei gjev eit likeverdig lokalt sjølvstyre i alle kommunar
i landet, legg til rette for effektivitetsgevinstar, dei har gjeve
gode vilkår for desentralisering og har lagt til rette for at innbyggjarane
i alle delar av landet har godt tilgjenge til eit offentleg tenestetilbod,
og dei har likeverdig høve til å delta i og påverke avgjerder som
vedkjem kvardagen deira. For staten er dette kommunesystemet enkelt
å administrere.
I perioden 2004–2007 blei det gjennomført fleire forsøk
med oppgåvedifferensiering.
Statleg stykkprisfinansiering, med tilhøyrande individuelle
rettar, blir i det offentlege ordskiftet halde fram som eit alternativ
til dagens styringssystem. Statleg stykkpris kan kombinerast med ulike
«gradar» av statleg overtaking av kommunale tenester. I meldinga
blir det peika på ulike modellar.
I meldinga går det fram at argumenta mot eit
differensiert system gjerne er knytte til demokrati, den samla effektiviteten
for det offentlege, ei oversiktleg forvaltning og den statlege styringa. Røystene
til innbyggjarane får ulik vekt og det lokale sjølvstyret får ulik
tyngd i ulike kommunar. Systemet vil òg kunne føre til forsterka
skilnader mellom store kommunar og små kommunar.
Differensiering vil truleg krevje meir samordning
mellom offentlege organ og føre til ei meir oppstykkja forvaltning
for innbyggjarane. Det er òg truleg at ei differensiert oppgåvefordeling
vil innebere at ein får stadige diskusjonar og uro om oppgåvefordelinga.
Differensiert oppgåvefordeling vil etter departementets
syn ha store uheldige demokratiske konsekvensar. Det er eit grunnleggjande
prinsipp i det demokratiske systemet vårt at alle veljarar skal
ha ei likeverdig røyst ved val. Det vil ikkje vere tilfellet i eit
system med omfattande oppgåvedifferensiering. I eit differensiert
kommunesystem kan ein skreddarsy oppgåveansvaret til den einskilde
kommunen, men det vil gje store administrative byrder både for staten
og for kommunesektoren og ei stadig uro kring oppgåvefordelinga.
Departementet ser det ikkje som aktuelt å gje kommunane ulikt oppgåveansvar
i særlig omfang utover det som er i dag.
Innføring av statleg stykkprisfinansiering av velferdstenestene
har fleire utfordringar. Det er vanskeleg å fastsetje riktig pris
og å utarbeide stykkprisar som er tilstrekkeleg finmaska til å fange
opp dei individuelle forskjellane og behovsendringar hos den einskilde
over tid. Det vil også vere vanskeleg å fastsetje prisar som i tilstrekkeleg
grad fangar opp forskjellane i kommunane sitt kostnadsnivå, til
dømes knytt til busettingsmønster. Dersom systemet på den andre
sida blir for finmaska, blir det også meir komplekst og administrativt
krevjande.
Utfordringa med å setje rett pris vil truleg
føre til at prisen blir sett for lågt for nokre tenestemottakarar,
medan han vil vere for høg for andre. Innanfor eit stykkprissystem
er det òg manglande insentiv til å produsere tenestene meir effektivt og
til å setje ned satsane når endringar i behov skulle tilseie det.
På denne måten er det fare for at stykkprissystemet blir kostnadsdrivande.
Dersom ein legg til grunn at kommunane skal
ha hovudansvaret for tenesteproduksjonen, vil eit stykkprissystem
bryte med det finansielle ansvarsprinsippet. Systemet vil gje klare
insentiv til å auke kostnadene og kan medføre ei vriding av prioriteringane
mot dei oppgåvene som gjev best «betaling».
Full statleg overtaking av velferdstenestene
vil ha ytterlegare konsekvensar. Det vil alltid vere behov for lokale
tilpassingar og prioriteringar. Difor er det behov for eit desentralisert
forvaltningssystem, om ikkje gjennom kommunar, så gjennom statlege
lokalkontor. Den statlege forvaltninga er sterkt sektorisert også
på lokalt nivå. Dette svekkjer mulegheitene til å gjere heilskaplege
prioriteringar på tvers av sektorar.
Sjølv om ein bygde ned statlege sektorgrenser
på lokalt nivå, ville denne løysinga vere problematisk ifølgje departementet.
Avgjerdene vil bli tekne lenger unna innbyggjarane enn i ein situasjon
der kommunane har ansvaret. Statleggjering av velferdsoppgåver kan
gje meir byråkrati og mindre demokrati.
Fleire av velferdstenestene er av ein slik karakter at
det i alle høve vil vere behov for ei skjønsvurdering knytt til
tildeling av tenester. Statleggjering av slike velferdsoppgåver
vil i praksis innebere at denne skjønsutøvinga blir lagt til statlege
tenestemenn.
Eit ønske om statleg oppgåveløysing kan mellom
anna byggje på ei førestelling om at ein ved statleg ansvar vil
«sleppe unna» kommunale prioriteringar innanfor avgrensa økonomiske
rammer. Men også for staten vil det vere naudsynt å prioritere.
Prioriteringsdiskusjonen vil bli lyfta frå dei lokale folkevalde
til sentralt nivå.
Kommunar med rammefinansiering som prinsipp
må sjølve ta rekninga for prioriteringane og vala dei gjer. I eit
rammefinansiert system får kommunane òg insentiv til å halde kostnadene nede.
Dette legg grunnlaget for god makroøkonomisk styring og for berekraftige
velferdstenester.
Med rammefinansiering har kommunane eit sjølvstendig
ansvar for eigen ressursbruk og for å tilpasse aktiviteten til inntektene.
Lokale politikarar vil slik ha ein viktig funksjon i det å avklare
og justere stadig stigande forventingar til kva det offentlege skal
ta seg av. Utan kommunar som tek heilskaplege omsyn og ser utfordringar
i samanheng, vil sektorinteressene kunne bli for sterke og skape
problem for den framtidige berekrafta til velferdstenestene.
Nærleiken mellom kommunane og innbyggjarane
gjev gode føresetnader for å leggje til rette for effektive og fleksible
tenester tilpassa behova til innbyggjarane.
Statleggjering av viktige velferdsoppgåver vil kunne
avgrense det lokale folkestyret, føre til auka byråkratisering,
føre til ei sentralisering av avgjerdsmakt, gje folk flest færre
mulegheiter til å påverke kvardagen sin og lokalsamfunnet sitt og
truleg også svekkje motivasjonen for å engasjere seg i lokalpolitikken.
Dersom stykkprisfinansiering og statleggjering av
kommunale velferdsoppgåver skulle vinne fram i stort omfang, kjem
det fram i meldinga at ein på sikt vil kunne få kommunar med ansvar for
først og fremst genuine lokale saker. Det blir i meldinga peika
på at ei slik innsnevring av oppgåvene og ansvaret til kommunestyret
vil ha uheldige konsekvensar både for utforminga av viktige velferdstenester
til innbyggjarane og for korleis innbyggjarane kan påverke desse.
Departementet meiner at dagens kommunesystem
under føresetnad av rammestyring gjev store gevinstar framfor dei
andre alternativa.
Dei norske kommunane varierer i storleik, både i
areal og i folketal. Desse variasjonane saman med eit stort oppgåveansvar,
aukande kompleksitet i oppgåvene og auka forventningar til kvalitet
frå innbyggjarane si side, har gjort at det blir stilt spørsmål
ved om alle kommunar greier å fylle krava som ligg i rolla som generalistar.
I meldinga går det fram at det generelt kan
seiast at norske kommunar leverer gode tenester.
Når det gjeld omfanget på tenestene som blir
ytte i kommunane, kjem små og mindre kommunar minst like godt ut
som større kommunar.
Inntektsskilnader er den viktigaste forklaringa på
skilnader i tenestetilbodet mellom kommunar. Skal kommunane ha like
økonomiske føresetnader for å kunne gje likeverdige tenester, inneber
det at inntektene i større grad må jamnast ut.
Ulikt tenestetilbod kan også grunna seg i at
kommunale politikarar har ulike prioriteringar og òg har andre prioriteringar
enn staten. I ein slik situasjon kan sterkare statlig styring vere
eit effektivt svar for å få ei meir lik prioritering og lik satsing
på politikkområdet.
Kvalitet i kommunal tenesteproduksjon vil i
dei fleste tilfella vere vanskeleg å måle direkte.
Det å ha tilgang på kompetent arbeidskraft blir sett
på som sentralt for kvaliteten i tenestene som blir ytte. Ei kartlegging
(Agenda 2006) viste at det er store skilnader mellom kommunane når det
gjeld kor mange tilsette som har høgare utdanning. Agenda fann ikkje
at skilnadene varierte systematisk med kommunestorleiken, det var
ein tendens til at dei minste kommunane hadde ein noko lågare prosentdel
sysselsette med høgare utdanning. Den geografiske plasseringa til
kommunen har òg noko å seie.
Ei kartlegging (Saga 2011) viser at det fins
utgreiingar som indikerer at dess større grad av spiss- eller spesialistkompetanse
som blir kravd i oppgåveløysinga, dess større blir utfordringane.
Det området som er best dekt gjennom fleire utgreiingar, er barnevernet,
og funna i desse utgreiingane peikar i same retning: at det er små
og sårbare fagmiljø på dette feltet.
I kapittel 3.5 i meldinga blir det gitt fleire
døme på betydinga av storleiken til kommunane når det gjeld tenesteyting.
Forsking viser at det er sterke og svake sider
ved demokratiet både i store og i små kommunar (NIBR 2001, Saglie
2009).
Ifølgje den siste lokaldemokratiundersøkinga (Saglie
2009) er det ingen samanheng mellom kommunestorleik og haldning
til lokaldemokrati som styringssystem. Men det er ein svak tendens til
at folk i små kommunar har meir positive vurderingar av kor representative
og lydhøyre lokalpolitikarane er. Oppfatninga av kor dyktige lokalpolitikarane
er, er meir positiv i store kommunar.
Generelt kan det seiast at lokalpolitikarane
og dei lokalpolitiske institusjonane har stor tillit blant innbyggjarane
(Rose og Pettersen i Saglie 2009).
Kommunen utøver offentleg myndigheit i ein rekkje
samanhengar, og denne rolla er blitt stadig utvida på velferdsområda.
Den kommunale rolla som utøvar av myndigheit gjer at omsynet til rettstryggleiken
er viktig i forholdet mellom innbyggjarane og kommunane.
Det er avgrensa med utgreiingar om korleis store og
små kommunar varetar denne rolla. Barnevernsfeltet er eit kommunalt
fagområde der rettstryggleiken for den einskilde innbyggjaren er
viktig, og det er gjort nokre studiar på dette området. Undersøkingar
viser at mange kommunar har svake og sårbare fagmiljø, noko som
også vil kunne ha konsekvensar for rettstryggleiken for den einskilde.
I fleire samanhengar kan det vere fordelar knytte til
å vere ein liten og oversiktleg kommune, mellom anna at det er lettare
å samarbeide med fleire kommunale tenesteområde. Men i rolla som myndigheitsutøvar
kan det også vere ulemper knytte til å vere liten, mellom anna med
habilitetsproblem, og ved at nærleik kan gjere det vanskelegare
å ta kontakt med barnevernet.
Ny naturmangfaldlov, plan- og bygningslov, matrikkellov
og geodatalov er døme på lovverk som legg nye forvaltningsoppgåver
til kommunane. Det er godt dokumentert gjennom fleire undersøkingar
dei seinare åra at effekten av dei nye verkemidla blir svekt av
at mange kommunar ikkje har kapasitet og kompetanse til å følgje opp
ansvaret. Styrking av rettleiinga og sterkare samarbeidsstrukturar
mellom kommunane blir vurdert som naudsynt for å sikre ei effektiv
oppgåveløysing.
Kommunal- og regionaldepartementet meiner det
er viktig å kunne følgje med på korleis både små og store kommunar
tek hand om rollene sine, og vil innhente meir kunnskap om både
rolla som myndigheitsutøvar og samfunnsutviklarrolla.
I takt med utviklinga av velferdsstaten og den stadig
meir sentrale plassen kommunane får i den, blir spørsmålet om kommunesamanslutningar
sett på dagsordenen med jamne mellomrom. Eit spørsmål som har vore
oppe i desse samanhengane, er om inntektssystemet for kommunane
set barrierar for frivillige samanslåingar.
Prinsippet om at endringar i kommuneinndelinga
skal baserast på frivillige initiativ frå kommunane, ligg fast.
Dersom kommunane sjølve vurderer det som ei god løysing å slå seg
saman, er regjeringa positiv til det.
Det blir i meldinga peika på at målet med inntektssystemet
ikkje er å påverke prioriteringane i kommunane, men å setje kommunane
i stand til å gje innbyggjarane eit likeverdig tenestetilbod. Inndelingstilskotet
i inntektssystemet er ei kompensasjonsordning til samanslegne kommunar
for reduksjon i rammetilskotet som følgje av kommunesamanslåing.
Den største delen av rammetilskotet til kommunane blir fordelt ut
frå talet på innbyggjarar i den einskilde kommunen og vil i mindre
grad bli påverka av om kommunar vel å slå seg saman.
Som ein del av utgiftsutjamninga blir kommunane
kompenserte for smådriftsulemper i kommunal tenesteproduksjon. Ifølgje
Borgeutvalet (NOU 2005:18) kan kompensasjon for smådriftsulemper
svekkje insentiva til frivillige kommunesamanslutningar. Om kommunar
skal kompenserast fullt ut for smådriftsulemper blir dermed ei avveging
av omsynet til utjamning og omsynet til insentiv. Regjeringa legg
til grunn, slik òg Borgeutvalet gjorde, at omsynet til utjamning
veg tyngst, og at kommunane blir kompenserte for smådriftsulemper
gjennom utgiftsutjamninga i inntektssystemet.
I ulik grad kan veksttilskotet, storbytilskotet,
andre kriterium i utgiftsutjamninga (som urbanitetskriteriet og
busetnadskriteria) og skatteutjamninga bli påverka av endringar
i kommunestrukturen. Dette er element som ikkje inngår i inndelingstilskotet.
Det er òg nokre element i inntektssystemet som er
innretta slik at tilskot blir tildelt med eit fast beløp per kommune,
og som dermed blir påverka av endringar i kommunestrukturen. Dette
gjeld basiskriteriet i utgiftsutjamninga, småkommunetilskotet og
til dels distriktstilskot Sør-Noreg.
Inndelingstilskotet kompenserer for bortfall
av basistilskot og eventuell reduksjon i samla regionalpolitiske
tilskot, i tillegg til eventuelle meirkostnader som følgje av auka
arbeidsgjevaravgift. På grunnlag av forslag frå Kommunal- og regionaldepartementet
i Prop. 115 S (2010–2011) (Kommuneproposisjonen 2012) vedtok Stortinget
i juni 2011 å utvide perioden for fullt inndelingstilskot frå 10
til 15 år. Med dette ønskjer departementet å leggje til rette for
gode og stabile rammevilkår for kommunar som på frivillig grunnlag
ønskjer å slå seg saman. Dei kommunar som i dag mottek inndelingstilskot,
skal omfattast av utvidinga. Nedtrappinga av tilskotet skjer som
i dag, med 1/5 kvart av dei påfølgjande 5 åra.
Nokre kommunar har høge inntekter frå utbytte, eigedomsskatt
på verk og bruk og kraftinntekter. Dette er inntekter som ikkje
inngår i inntektssystemet. Ved kommunesamanslåingar mellom kommunar
med ulik storleik på slike inntekter, vil desse inntektene bli fordelte
på fleire, noko som kan verke som eit hinder for ei samanslutning.
Departementet meiner at utforminga av dagens inntektssystem
samla sett ikkje hindrar frivillige kommunesamanslåingar.
Det blir i meldinga peika på at det alltid vil
vere behov for interkommunalt samarbeid uavhengig av kva kommunestruktur
ein har. Det lèt seg ikkje gjere å finne ein kommunestruktur som
vil vere optimal for alle typar oppgåver kommunane er pålagde å
utføre.
Kommunane kan i dag inngå samarbeid med andre
kommunar om alle typar oppgåver.
Ved alt interkommunalt samarbeid er det generalistkommuneprinsippet
som gjeld.
Fleire kartleggingar konkluderer med at det
finst svært mange kommunesamarbeid, utan at det kan talfestast nøyaktig
kor mange det er (Jacobsen ofl. 2011). Både store og små kommunar
har til dels omfattande samarbeid.
Fleire meiner at interkommunalt samarbeid lir av
såkalla demokratisk underskot. Ser ein på kor liten del av dei samla
bruttoutgiftene til kommunane som går til interkommunalt samarbeid
og at samarbeida mest dreier seg om administrative støttetenester
og tekniske tenester som det er lite politikk i, vil ikkje ein slik
påstand ha særleg støtte. Dei formelle rammeverka rundt interkommunalt
samarbeid gjennom vertskommunemodellen er også bygd opp slik at
demokratiske aspekt skal bli ivaretekne.
Departementet fremja i desember 2011 ein lovproposisjon
for Stortinget der det blir gjort framlegg om å lovfeste samkommunemodellen (Prop.
49 L (2011–2012)).
Kommunane har i dag gode samarbeidsmodellar å
velje mellom på alle fagområde.
Det går fram av meldinga kapittel 3 at forholdet mellom
staten og kommunane og den kommunale fridomen til å prioritere og
tilpasse politikken til lokale forhold har variert over tid. Frå
å vere velferdspionerar med stor autonomi har kommunane gjennom
å få utvida ansvar i velferdspolitikken blitt ein stadig meir integrert
del av eit heilskapleg nasjonalt styringssystem. Regjeringa meiner
det er viktig å halde fast på rammestyring som prinsipp for den
statlege styringa. Rammestyring er ein føresetnad for at kommunane
gjennom politiske prosessar kan tilpasse den statlege velferdspolitikken
til lokale føresetnader og ha reelle mulegheiter til å gjere eigne
prioriteringar.
I meldinga blir det peika på at generalistkommunesystemet
har vore ein berebjelke i oppbygginga av velferdsstaten. Sidan det
i stor grad er i kommunane den statlege velferdspolitikken blir sett
i verk, har dette gjeve innbyggjarane i alle delar av landet godt
tilgjenge til eit offentleg tenestetilbod, og innbyggjarane har
også fått høve til å påverke avgjerder som dei opplever som viktige
i kvardagen. Ein analyse av innbyggjarundersøkinga 2009 viser at
innbyggjarane er godt nøgde med dei kommunale tenestene (Difi-rapport
2010:01).
Departementet meiner det er knytt store fordelar til
dagens kommunesystem både for innbyggjarane, for kommunesektoren
og for staten. Fordelane med dagens kommunesystem er knytte til
effektiv tenesteproduksjon, likeverd i demokratisk innverknad blant
innbyggjarane, godt tilgjenge til velferdstenester i heile landet og
effektiv og likearta administrasjon av systemet frå statens side.
Regjeringa meiner generalistkommunesystemet framleis
skal leggjast til grunn for organiseringa av kommunesektoren. Samstundes
reiser generalistkommuneprinsippet òg utfordringar. Større kommunar
vil gjennom å ha fleire tilsette kunne ha ein større breidde i kva
for fagkompetanse som er representert i organisasjonen enn det små kommunar
vil kunne ha. Samstundes vil større kommunar ha større og meir komplekse
organisasjonar som vil kunne gjere det vanskelegare å få til samarbeid
på tvers av organisatoriske skiljelinjer og fagområde. I kommunar
med få innbyggjarar har nærleik mange fordelar, m.a. ved at det
ofte vil vere lettare å ha oversyn. Men nærleik og personkjennskap
kan òg gje habilitetsutfordringar. Departementet meiner det er viktig
å vere medviten om desse utfordringane.
Det er positivt at kommunar går saman der dei vurderer
det som tenleg for innbyggjarane sine, og der det er lokal tilslutning
til endring vil staten dekkje dei faktiske kostnadene knytte til
samanslåingsprosessen. Det må likevel vere kommunane sine eigne
vurderingar som ligg til grunn for slike initiativ. Prinsippet om
at endringar i kommuneinndelinga skal baserast på frivillige initiativ
frå kommunane ligg fast. Departementet meiner at inntektssystemet
samla sett ikkje er til hinder for frivillige samanslutningar. Inndelingstilskotet
vil i tilskotsperioden nøytralisere verknaden av element som kan
vere barrierar for frivillig kommunesamanslutning.
For somme kommunar vil det vere ei utfordring å
rekruttere og halde på fagfolk for å kunne tilby kvalitativt gode
tenester innanfor heile spekteret av oppgåver som dei har ansvaret
for. Interkommunalt samarbeid kan bidra til å sikre tilgang til kompetanse
eller vere tenleg for å få ei rasjonell organisering av tenestene.
Kommunane har gode samarbeidsmodellar å velje mellom på alle fagområde
og kan gjere medvetne val om kva for oppgåver dei vil løyse i eigen
regi, og kva for nokre dei finn det tenleg å samarbeide med andre
om. Det finst ei rekkje kommunesamarbeid, noko som viser at både
store og små kommunar vurderer dette som eit eigna svar på utfordringar
dei står overfor. Departementet vil peike på at dei demokratiske
innvendingane mot interkommunalt samarbeid vil kunne ha noko større
vekt jo fleire område kommunane vel å overlate til interkommunale
einingar. Det er difor viktig for den einskilde kommunen å ha merksemd
på å organisere samarbeida sine på ein måte som gjev god demokratisk
styring og kontroll.
Det vil også i framtida vere behov for kommunar som
kan ta lokale initiativ og finne fram til nyskapande løysingar.
Også i dag ser vi at dei kan fungere slik, mellom anna i samhandlingsreforma.
Her finn vi fleire døme på kommunar som saman med helseføretaka
i fleire år har arbeidd for å finne gode, nyskapande modellar for
samarbeid i området mellom primærhelsetenesta og sjukehusopphald.
Departementet meiner at den samla statlege styringa
ikkje må svekkje dei fortrinna kommunane har som arenaer for demokrati,
prioriteringar og tilpassing, og som drivkraft i fornyinga av offentleg
verksemd.
Skilnader mellom kommunane i Noreg er store, ikkje
berre i storleik og struktur, men også når det gjeld kva samfunnsutfordringar
dei møter.
Dei særskilde utfordringane i ulike delar av
landet er grunnlaget for ein regionalt differensiert statleg politikk.
Ein slik statleg innsats kan berre lukkast om han byggjer opp under
lokale initiativ.
Det blir i meldinga peika på at det er behov
for å støtte opp under lokal skaparkraft og potensial i heile landet
gjennom eit nært samspel mellom næringsliv, verkemiddelapparat,
offentlege styresmakter, rådgjevings- og kunnskapsmiljø og kapitalmarknader.
Kommunar og fylkeskommunar har ei viktig oppgåve
i å medverke til å utvikle lokalsamfunna i ei meir klimavennleg
retning.
Regional og kommunal planstrategi vil vere eit instrument
for å samordne innsats for å fremje gode vilkår for folkehelsa på
tvers av og mellom nivåa.
Plan- og bygningslova er ein viktig reiskap
for kommunane og fylkeskommunane i innsatsen for å styre utviklinga
i ønskt retning.
Fylkeskommunane skal minst éin gong i kvar valperiode,
og seinast innan eitt år etter konstitueringa, utarbeide ein regional
planstrategi i samarbeid med kommunar, statlege organ, organisasjonar
og institusjonar som planarbeidet vedkjem.
Statlege og regionale organ og kommunane skal leggje
den regionale planstrategien til grunn for sine planar.
Kommunen skal minst éin gong i kvar val-periode,
og seinast innan eitt år etter konstitueringa, utarbeide og vedta
ein kommunal planstrategi.
For nærmare utgreiing om innholdet i planane, sjå
kapittel 4.1 i meldinga.
I rolla som samfunnsutviklar møter kommunen ofte
den kjende motsetnaden mellom plan- og bygningslov og særlover,
som krev særskild vurdering og handsaming av saker utanpå plansystemet.
Ofte legg særlover styringa til statlege sektororgan, medan plan-
og bygningslova i hovudsak legg mynde og initiativ til kommunane. Kommunar
kan oppleve statlege sektororgan som ukoordinerte, noko som kan
vere ei utfordring for kommunane i rolla som samfunnsutviklar.
Det som skil kommunens rolle som samfunnsutviklar
frå til dømes innsatsen som tenesteprodusent, er at samfunnsutviklarrolla
er retta mot heile kommunesamfunnet. I rolla som samfunnsutviklar
blir det viktig å stimulere til lokale initiativ og mobilisering
til lokal innsats. Kontakten med lokalsamfunnet gjer at kommunane er
den offentlege aktøren som er best skikka til å mobilisere til lokale
krafttak og til å utløyse og stø opp om lokale initiativ. Gode,
heilskaplege og samordna løysingar er avhengige av at kommunane
tek ei leiarrolle lokalt og samarbeider aktivt med nabokommunar,
næringslivet, organisasjonar og regionale aktørar.
I ei undersøking frå NORUT frå 2009 (Kommunen
som samfunnsutvikler) kjem det fram at kommunane sjølve vurderer
at arbeid med lokal samfunnsutvikling i stor grad pregar den kommunale
verksemda.
For kommunar med liten kapasitet og kompetanse
innan eit område kan samarbeid med nabokommunane vere ein nøkkel
til å styrkje den lokale samfunnsutviklinga.
I St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn –
regional framtid slo regjeringa fast at fylkeskommunane skal vere
dei sentrale regionale utviklingsaktørane. Fylkeskommunane må vere leiande
pådrivarar for å utnytte regionale og lokale fortrinn til regional
utvikling innan mellom anna næringsutvikling, forsking og utdanning.
Arbeidet for regional utvikling må vere basert på regionalpolitiske
vurderingar og prioriteringar. Dette må skje gjennom samarbeid, samhandling
og initiativ som kan styrkje utviklinga for heile eller delar av
regionen, og ved at det blir utvikla kunnskap om viktige regionale særtrekk,
utfordringar og behov i tett samarbeid med aktørar som kan medverke
til endringar.
Ei sentral oppgåve er å stimulere til og utvikle samarbeidet
mellom ulike sektorar og forvaltningsnivå, mellom offentleg og frivillig
organisasjonsliv og mellom det offentlege og næringslivet.
Utgangspunktet for å etablere regionale partnarskapar
som den sentrale arbeidsforma, er å medverke til å sikre meir heilskaplege
løysingar.
Statens styring av fylkeskommunen bør i størst muleg
grad vere basert på rammestyring, samhandling og dialog der det
regionale nivå så langt som muleg får fridom til å løyse oppgåvene
i tråd med eigne prioriteringar, innanfor ramma av nasjonal politikk.
Ved å leggje vekt på samhandling mellom staten og
fylkeskommunane vil regjeringa medverke til at nasjonal og regional
politikk i endå større grad byggjer opp under kvarandre.
Departementet forventar at fylkeskommunane vidareutviklar
arenaer der relevante aktørar kan samarbeide om regionale planar
og strategiar for bruk av midlar til regional utvikling.
På same måte som fylkeskommunane bør ha ein god
dialog og samhandling med staten, er det naudsynt at fylkeskommunane
har ein god dialog med kommunane i eige fylke.
Staten og fylkeskommunane støttar opp om lokalt
utviklingsarbeid gjennom ulike tiltak. Det gjeld både utvikling
og formidling av kunnskap og erfaringar om ulike tema, og fagleg
og økonomisk støtte. I meldinga kapittel 4.2 blir det gjeve ei nærare
utgreiing om nokre døme på aktuelle statlege initiativ og tiltak:
Kompetansesenter
for distriktsutvikling (Distriktssenteret)
Lokal samfunnsutvikling i kommunane (LUK)
Ny folkehelselov, jf. Prop. 90 L (2010–2011)
Ei løyving på i alt 225 mill. kroner til
kommunale/regionale næringsfond innanfor det distriktspolitiske
verkeområdet
Livskraftige kommunar (LK-programmet)
Programmet Lokal samfunnsutvikling i kommunane
(LUK)
Prosjekt om Førstelinje for utvikling av
næringsliv i kommunane (FUNK)
Utviklingsprogram for matspesialitetar
frå norsk landbruk (Lokalmatprogrammet)
Utviklingsprogrammet for Grønt reiseliv
er landbruket sitt bidrag til regjeringa sin reiselivspolitikk
Ei satsing på bulyst i regi av Kommunal-
og regionaldepartementet
Eit FoU-prosjekt om inkludering av innvandrarar
i distriktskommunar
Stadutvikling kan definerast som prosessar
og fysiske tiltak for å gjere ein stad meir attraktiv
Fleire nasjonale utviklingsprogram for
å utvikle attraktive og miljøvenlege byar og tettstader i heile
landet
Forum for stedsutvikling er eit nasjonalt
initiativ for å styrkje kommunane sin kompetanse innan stadutvikling
Framtidens byer er eit nasjonalt utviklingsprogram
retta mot dei 13 største byane
Verdiskapingsprogrammet på kulturminneområdet
(2006–2010)
Naturarven som verdiskaper (2009–2013)
Næringsutviklingsprosjekt og naturbasert
reiseliv
Verdiskapingsprogram for lokale og regionale parkar
Kommunalt sjølvstyre er ikkje noko klårt definert
rettsleg omgrep, og som språkleg uttrykk i vidare forstand er heller
ikkje innhaldet klårt avgrensa. Eit utgangspunkt må vere at «sjølvstyre»
føreset at det finst eit subjekt, som kan gjere eigne val og styrer
seg sjølv med ein viss fridom frå staten. Innhaldet i omgrepet kommunalt
sjølvstyre er såleis knytt til forholdet mellom på den eine sida
kommunane og statsforvaltninga og på den andre sida Stortinget,
med sin bruk av grunnlovs- og lovgivingskompetansen, skattleggingskompetansen
og løyvingskompetansen. Kjernen i rekkjevidda av det kommunale sjølvstyret
er difor knytt til spørsmålet om kva skrankar som kviler på statsforvaltninga
og Stortinget til å bruke kompetansen sin på visse måtar.
Den offentlege forvaltninga i Noreg er delt
i tre ulike nivå: statsforvaltninga, fylkeskommunane og kommunane.
Desse nivåa er formelt skilde frå kvarandre, og dei er uavhengige
rettssubjekt. Kommunar og fylkeskommunar er formelt sett likestilte,
og dei er ikkje ein del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltninga.
Dei er difor ikkje underlagde andre statlege organ enn Stortinget som
lovgjevar, så lenge ikkje andre underordningsforhold følgjer av
lov.
Omfanget av reglar som dannar rettsleg eksistensgrunnlag
for kommunar, er stort og mangfaldig.
Eit klårt utgangspunkt er dessutan at det kommunale
sjølvstyret føreset at kommunane har kompetanse av eit visst omfang.
I Noreg er det ein lang tradisjon for at det kommunale sjølvstyret er
negativt avgrensa, det vil seie at kommunens kompetanse til å råde
over eigne økonomiske ressursar og setje i gang, vidareføre, endre
eller leggje ned ulike former for verksemd berre er underlagd innskrenkingar
som følgjer av særlege reglar (Bernt, Overå og Hove 2002).
Tildeling av kompetanse til å løyse visse oppgåver
kan både utvide og avgrense handlefridomen til kommunane. Når ansvaret
for oppgåva ved lov er lagt på andre, til dømes staten, vil kommunane
som regel vere avskorne frå å engasjere seg i den same oppgåva.
Det er eit kjenneteikn ved kommunalt sjølvstyre at
slik styring frå statsforvaltninga må ha heimel i lov, jf. legalitetsprinsippet.
Samstundes har statsforvaltninga ei rekkje måtar å gripe inn i den kommunale
verksemda på dersom Stortinget som lovgjevar ønskjer det.
Stortinget kan leggje til rette for statleg
kontroll med kommunale vedtak.
Økonomisk handlefridom er nødvendig for å sikre
iverksetjing på dei fleste politikkområda, og økonomisk handlefridom
er difor ein nøkkelfaktor for det kommunale sjølvstyret. Dersom det
er vanskeleg å skilje statleg og kommunal økonomi frå kvarandre,
kan det vere eit teikn på at det kommunale sjølvstyret står svakt.
Ei viktig side av dette er at nasjonale myndigheiter har ansvaret
for å finansiere den iverksetjinga av statleg politikk som kommunane
blir pålagde.
Det kommunale sjølvstyret er ikkje grunnlovsfesta
i Noreg. Likevel står vi ikkje utan spor av kommunar i den konstitusjonelle
retten. Ordet «kommune» er nemnt i to føresegner i Grunnlova, i
§ 58 om valting og i § 100 om ytringsfridom. Desse føresegnene føreset
at det eksisterer kommunar, men kan ikkje seiast å utgjere noko konstitusjonelt
vern for kommunalt sjølvstyre.
Vidare er det eit spørsmål om reglar som ikkje nemner
kommunane, likevel kan vere med på å gje dei eit konstitusjonelt
vern. Spørsmålet er om vilkår som gjev individa vern mot staten,
også omfattar kommunane. Dette må avgjerast ved tolking av dei aktuelle
føresegnene. Dersom kommunane blir ramma på lik linje med private aktørar,
vil utgangspunktet vere at dei har vern etter desse føresegnene.
Dersom kommunar blir ramma som utøvarar av offentleg
myndigheit, er utgangspunktet meir uklårt. I praksis har ein sett
at kommunar ikkje har hatt konstitusjonelt vern i slike høve.
Forslag om å grunnlovsfeste det kommunale sjølvstyret
er blitt sette fram med ulik ordlyd ei rekkje gonger. Forslag om
dette er blitt handsama og avviste i 1998, i 1999, i 2003 og sist
i 2007. I inneverande stortingsperiode skal Stortinget handsame
eit grunnlovsforslag om lokaldemokrati, jf. Dokument nr. 12:13 (2007–2008).
Det har vore vist til konstitusjonell sedvanerett som
grunnlag for kommunalt sjølvstyre.
I ei utgreiing i kapittel 5.3.2 i meldinga legg
departementet til grunn at det ikkje er støtte for at kommunane
har konstitusjonelt vern på sedvanerettsleg grunnlag i juridisk
teori og heller ikkje i rettspraksis.
Det går fram av meldinga at Noreg er folkerettsleg
forplikta etter den europeiske konvensjon om lokalt sjølvstyre (The
European Charter of Local Self-Government) som har ei rekkje føresegner
som regulerer forholdet mellom nasjonale styresmakter og kommunane
med sikte på å sikre kommunalt sjølvstyre. Noreg er bunde av alle
føresegnene. Departementet gjer i meldinga kapittel 5.3.3 greie
for dei mest aktuelle føresegnene.
EØS-retten har ikkje innverknad på det rettslege eksistensgrunnlaget
for kommunane og regulerer heller ikkje forholdet mellom stat og
kommune direkte. Regelverket har likevel stor indirekte innverknad
på det kommunale sjølvstyret.
Den formelle lovgjevinga har to funksjonar når det
gjeld kommunalt sjølvstyre. I den grad kommunalt sjølvstyre er regulert,
har det grunnlag i lov. På den andre sida medverkar lovgjevinga
til å avgrense det kommunale sjølvstyret.
Kommunelova gjeld verksemda i kommunar og fylkeskommunar,
jf. § 2. I kommunelova § 3 med vidare tilvisning til inndelingslova,
finn vi reglar om kommuneinndeling, og i § 6 er det fastsett at
kommunar skal ha ei folkevald leiing. Saman utgjer desse føresegnene
sentrale element som dannar eit eksistensgrunnlag for kommunane.
Kommunelova bruker ikkje uttrykket «kommunalt
sjølvstyre», men inneheld likevel viktige reglar som har innverknad
på det kommunale sjølvstyret. Det går fram av § 6 at kommunane er eigne
rettssubjekt. Det er ikkje gjeve generelle avgrensingar på kommunane
sin kompetanse til å binde seg sjølv. Kommunane har som tidlegare nemnt
negativt avgrensa kompetanse i Noreg. Det inneber at dei kan gjere
kva dei vil så lenge det ikkje er ulovleg eller oppgåva er lagd
til andre. Rammene for kva som er lovleg, følgjer både av lovfesta
og ulovfesta rett. Dersom kommunen som offentleg myndigheit skal
binde andre, må han likevel ha eigen lovheimel for det. Slik heimel
er gjeven i ei rekkje særlover der kommunane er pålagde å utføre
visse oppgåver eller har fått kompetanse til å binde andre. I norsk
rett er det få formelle sperrer for kva slags kompetanse kommunane
kan ha. Samtidig er ikkje det kommunale sjølvstyret definert på lovgjevingsnivået,
og dermed manglar det også ein lovbasert standard for kva kompetanse
kommunane skal ha.
Regulering av den økonomiske handlefridomen til
kommunane finn ein mellom anna i lovgjeving som gjev kompetanse
til å sikre inntekter, som skattelova og eigedomsskattelova. Den alminnelege
kompetansen kommunane har til å drive næringsverksemd, kan òg gje
inntekter.
Den økonomiske handlefridomen til kommunane
er avgrensa gjennom reglane om budsjett- og økonomiforvaltning i
kommunelova.
Som vist er det ingen føresegner i Grunnlova
om det kommunale sjølvstyret. Heller ikkje i lovgjevinga elles er
det gjeve anna direkte regulering av det kommunale sjølvstyret,
med unntak av at forvaltningslova § 34 andre ledd tredje punktum
viser til at der statleg organ er klageinstans for vedtak fatta
av ein kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen leggje vekt
på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie
skjønet. Kommunane sin eksistens er derimot regulert gjennom kommunelova
og føresetnadsvis i ei rekkje andre lover. Føremålsparagrafen i
kommunelova § 1 gjer greie for kva vårt kommunale sjølvstyre er
tenkt som, nemleg eit «funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt
folkestyre» som skal operere innanfor «rammen av det nasjonale fellesskap».
Lovgjevinga seier ikkje noko om kor mykje kompetanse
som skal til for at kommunane har «nok» sjølvstyre.
Dei folkerettslege forpliktingane som ligg i
den europeiske konvensjonen om lokalt sjølvstyre, representerer
likevel ein folkerettsleg skranke for nasjonale styresmakter, medrekna
Stortinget som lovgjevar. Folkerettslege forpliktingar får likevel
ingen direkte verknad i norsk rett i den forstand at personar kan
gjere dei direkte gjeldande overfor domstolane.
Trass i at det kommunale sjølvstyre i Noreg
har eit svakt rettsleg vern, er kommunane likevel viktige organ
i styringssystemet vårt. Denne posisjonen har dei i kraft av at
vi har tradisjon for eit visst kommunalt sjølvstyre, og fordi dei
faktisk fungerer som lokale forvaltningsorgan med ansvar for å setje
i verk heilt sentrale politikkområde.
Det kan oppstå spørsmål om kor langt ein statsråd
sitt ansvar strekkjer seg når ho har eit overordna ansvar for ein
sektor, samtidig som ansvaret for konkrete oppgåver ved lov er lagt
til kommunen eller fylkeskommunen.
Eit hovudprinsipp i den norske staten er ministerstyret.
Innanfor rammene som er gjevne i Grunnlova, alminneleg lov og andre
stortingsvedtak og kongeleg resolusjon, har den einskilde statsråden
kompetanse til å instruere alle organ og personar i «ministeriet».
Sjølv om den hierarkiske modellen er utgangspunktet
for organiseringa av forvaltninga, kan Stortinget, utan hinder av
Grunnlova § 3, vedta at instruksjonsmyndet til delar av regjeringa
og den einskilde statsråden skal vere avskore. I slike høve vil
regjeringa og statsråden ha tilsvarande avgrensa ansvar.
Som tidlegare vist har kommunane ei viktig rolle som
forvaltningsorgan, som eit ledd i den offentlege administrasjonen.
Men når Stortinget ved lov legg ansvaret for ei oppgåve til sjølvstendige
rettssubjekt som kommunen eller fylkeskommunen, vil normalt den
hierarkiske styrings- og instruksjonslinja frå staten vere broten.
I juridisk teori er det påpeika at ministerstyret i så fall er avgrensa
på den måten som følgjer av lova (Smith 2009, s. 263–264).
Departementet legg til grunn at når ansvaret
for ei oppgåve ved lov er lagt til kommunen eller fylkeskommunen,
er ikkje statsråden ansvarleg for korleis kommunen løyser oppgåva
i konkrete saker. Statsrådens konstitusjonelle ansvar vil då vere
avgrensa til å følgje med og føreslå reformer og lovendringar, jf.
sektoransvaret (Smith 2009, s. 264).
Dersom staten vil gripe inn i konkrete forhold
i kommunen, til dømes i samband med kommunens handtering av konkrete
saker, må staten ha særskild heimel i lov.
Det kan i praksis oppstå konfliktar mellom stat og
kommune på ulike nivå, til dømes om fordeling av økonomiske utgifter.
Det går fram av meldinga at det er på det reine
at kommunen kan saksøkje staten som part i privatrettslege forhold,
til dømes i kontraktrettslege forhold. Elles er det både i rettspraksis
og i juridisk teori lagt til grunn at kommunane som offentleg myndigheit
i utgangspunktet ikkje har høve til å gå til søksmål ved domstolane,
til dømes for å prøve innhaldet i ei lovføresegn. Det er heller
ikkje etablert noka generell ordning for løysing av konfliktar mellom
stat og kommune som ikkje kan bringast inn for domstolane.
Hovudstyret i KS har i møte 27. januar 2011 gjeve
innspel til arbeidet med denne meldinga. Eitt av punkta dei tek
opp, er ønske om å innføre sjølvstendige tvisteløysingsordningar.
Departementet peiker i meldinga på at allereie etablerte
eller planlagde tvisteløysingsordningar (nemnt i meldinga) gjev
moglegheit til å prøve ut ei nasjonal, uavhengig tvisteløysing i
mindre skala og på avgrensa område. Når ordningane har fått verke
ei tid, kan dei gje eit kunnskapsgrunnlag for å kunne vurdere om
ordningane eventuelt bør overførast til andre forvaltningssektorar.
Kommunane og fylkeskommunane er ikkje ein del
av den hierarkisk oppbygde statsforvaltninga, men oppretta ved lov
som sjølvstendige einingar. Staten treng difor lovheimel for å gripe
inn i sjølvråderetten deira (legalitetsprinsippet).
I kommunalretten er det vanleg å skilje mellom generell
lovgjeving og særlovgjeving. Kommunelova, forvaltningslova, offentleglova,
arbeidsmiljølova og plandelen av plan- og bygningslova er dei mest
sentrale lovene av generell karakter. I tillegg er det mange ulike
særlover som styrer verksemda i kommunesektoren. Det er særlovgjevinga
som fastset kva for oppgåver kommunar og fylkeskommunar skal ha.
Kommunelova gjeld for all verksemd i både kommunar
og fylkeskommunar og inneheld den rettslege reguleringa for politisk
og administrativ organisering i den einskilde kommunen/fylkeskommunen
og i interkommunale samarbeidsordningar.
Kommunelova § 6 slår fast det overordna prinsippet
om at kommunestyret og fylkestinget er øvste organ i kommunen og
fylkeskommunen. Det er opp til det einskilde kommunestyret eller fylkestinget
å velje mellom dei to hovudformene for organisering, formannskapsmodellen
eller parlamentarisk styreform.
Kommunestyret/fylkestinget gjer vedtak på vegner
av kommunen eller fylkeskommunen med mindre noko anna går fram av
lov eller interne delegasjonsvedtak. Kommunestyret står fritt til
å delegere til eit anna politisk organ eller administrasjonen v/administrasjonssjefen
(rådmannen), med mindre særlova legg kompetansen til «kommunestyret
sjølv». Kompetansen til å fastsetje den politiske strukturen i ein
kommune, med faste utval, kommunedelsutval, kommunestyrekomitear
og så bortetter, ligg også til kommunestyret sjølv. Faste utval
kan i utgangspunktet delegere mynde vidare til administrasjonen
v/administrasjonssjefen med mindre kommunestyret har vedteke det
motsette. Det er likevel ei generell sperre i kommunelova mot å delegere
saker av prinsipiell interesse til administrasjonen v/administrasjonssjefen.
Ved parlamentarisk styreform gjeld særskilde reglar for delegering
av mynde til kommunerådet/fylkesrådet.
Kommunelova slår fast fleire viktige prinsipp,
til dømes at møte i folkevalde organ som hovudregel skal vere opne,
om valbarheit til kommunestyret og andre folkevalde organ, om innbyggjarinitiativ,
om kva rettar og plikter dei folkevalde har, og om ansvaret for
både saksførebuing og gjennomføring av politiske vedtak. Kommunelova
inneheld fleire føresegner om budsjettering, økonomiplanlegging
og økonomistyring internt i kommunar og fylkeskommunar. Lova inneheld
to føresegner om statleg lovlegkontroll av kommunale og fylkeskommunale
avgjerder, eit eige kapittel med føresegner om korleis statleg tilsyn
skal gjennomførast, og krava om særskilde organ og ordningar for
å sikre eigenkontrollen i kommunar og fylkeskommunar (kontrollutval,
revisjonsordning og administrativ internkontroll).
Kommunelova inneheld dei generelle føresegnene
om interkommunalt samarbeid. Sjå omtale i meldinga kapittel 6.
Kommunar og fylkeskommunar kan, med heimel i
kommunelova kapittel 11, opprette kommunale og fylkeskommunale føretak
med eigne styre.
Særlovene styrer fordelinga av oppgåver mellom forvaltningsnivåa.
Særlovgjevinga inneheld også dei materielle føresegnene på dei einskilde områda,
så som reglar om individuelle rettar, om innhaldet i kommunale plikter
og andre føringar på oppgåveløysinga, eventuelle prosedyrekrav og
så bortetter. Lovgjevinga som pålegg kommunane oppgåver, dreier
seg både om velferdstenester og om forvaltning. Døme på lovområde som
gjev kommunane forvaltningsansvar, er plan- og bygningslova, naturmangfaldlova
og landbrukslovgjevinga. Også velferdslovene inneheld føresegner
om forvaltningsvedtak og sakshandsaming.
Svært mange velferdsoppgåver blir løyste i kommunane,
og lovverket gjev anten individuell rett for einskildpersonar og/eller
plikt for kommunen til å tilby ei teneste. Kommunale plikter til
å «sørgje for» eit tilbod inneber ikkje at alle innbyggjarar som
meiner dei treng eller ønskjer ei teneste, har rettskrav på å få
denne. Reglar om individuell rett til ei teneste inneber eit sterkare pålegg
og gjev individuelle rettskrav som kommunen må prioritere framfor
andre oppgåver og der innbyggjarane kan få dom for om eit vedtak oppfyller
krava etter lova, når spørsmålet er ferdig handsama i kommunen og
av (statleg) klageinstans.
Lovføresegner om individuelle rettar snevrar
inn den kommunale handlefridomen.
Det er to hovudtypar av lovføresegner om individuelle
rettar. Nokre individuelle rettskrav der kommunane er pliktsubjekt,
er konkrete og fullt ut knytte til objektive forhold, til dømes
retten til offentleg grunnskuleopplæring frå det året ein fyller
seks år. Oppfyllinga av slike rettar er det ikkje mogleg for kommunane
å nedprioritere eller påverke ut frå lokale føresetnader.
Den andre hovudtypen lovføresegner om individuelle
rettar er utforma meir skjønsprega, slik at det trengst ei nærmare
vurdering i kommunen før innhaldet i retten kan fastsetjast for
den einskilde. I meldinga gis ei nærare utgreiing om dømet helse-
og omsorgstenester.
Dei fleste særlovene som gjeld for kommunesektoren,
inneheld konkrete føresegner om kva for oppgåver kommunesektoren
skal ha.
Det er svært få døme på at lovverket inneheld reglar
om felles forvaltning eller pålagt samarbeid mellom statlege etatar
og kommunesektoren. Sams vegadministrasjon, samlokalisering av Nav-kontor
og samhandlingsreforma på helseområdet er slike døme.
I meldinga kapittel 6.1 gis ei omtale av systemet for
forvaltningsklage.
Hovudstyret i KS vedtok 27. januar 2011 innspel til
arbeidet med meldinga. Eitt av punkta dei tek opp, er ønske om endringar
i klagesystemet.
Departementet peikar i meldinga på at det vil føre
for langt å gjere konkrete vurderingar av alternative modellar for
forvaltningsklage innanfor ramma av meldinga.
Dei grunnleggjande reglane om statleg kontroll og
tilsyn med kommunesektoren finst i kommunelova. Føresegnene om lovlegkontroll
og statleg tilsyn gjeld også for den delen av kommunal verksemd
som elles er styrt etter ulike særlover, til dømes opplæringslova. Heimelsgrunnlaget
for å føre tilsyn, det vil seie kva for lovområde/lovføresegner
det kan førast tilsyn med, finst likevel i den einskilde særlova.
Det at staten skal godkjenne eit kommunalt vedtak,
inneber at vedtaket ikkje er endeleg før staten har teke si avgjerd.
I utgangspunktet er det berre vedtak om å stille garanti for andre
sine økonomiske forpliktingar, som alltid skal godkjennast av staten.
Kommunelova § 59 inneheld føresegnene om statleg
lovlegkontroll. Kommunal- og regionaldepartementet har i all hovudsak
delegert til fylkesmannen å føre slik kontroll. Fylkeskommunale
avgjerder skal kontrollerast av det departementet som har ansvar
for det einskilde lovområdet.
Lovlegkontroll kan gjerast anten på eige initiativ frå
fylkesmannen/departementa eller ved at tre eller fleire medlemer
av kommunestyret eller fylkestinget sender ei kommunal/fylkeskommunal
avgjerd inn til kontroll. Ved lovlegkontroll skal det takast stilling
til om innhaldet i avgjerda er lovleg, at avgjerda er teken av eit
organ som har mynde til det, og at avgjerda er teken på rett måte.
Kommunelova kapittel 10 A inneheld det generelle
regelverket for statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar. Desse
lovføresegnene dreier seg om sams reglar for rammer, prosedyrar
og verkemiddel for statleg tilsyn med kommunesektoren. Reglane har
som mål å gjere det statlege tilsynet med kommunane meir oversiktleg,
einsarta og føreseieleg.
Reglane om tilsyn i kommunelova gjeld for plikter/oppgåver
som det berre er kommunane/fylkeskommunane som har fått gjennom
lov, dei såkalla «kommunepliktene». Kommunelova slår fast at det
berre er høve til å føre tilsyn med om kommunar og fylkeskommunar
etterlever fastsette lover og forskrifter, såkalla lovlegtilsyn («lovlighetstilsyn»).
Det inneber at statlege tilsynsorgan ikkje skal føre tilsyn med
det frie skjønet i kommunale og fylkeskommunale vedtak.
Plandelen av plan- og bygningslova (pbl) inneheld
dei generelle reglane for samfunns- og arealplanlegginga i landet.
Lova er revidert relativt nyleg, og ny plandel tok til å gjelde
frå 1. juli 2009, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008). Plansystemet skal
sikre heilskaplege løysingar, langsiktige omsyn og samfunnsøkonomisk
effektivitet, samt oppfylle behovet for raske og føreseielege avgjerder
for både private og offentlege interesser. Planlegginga skal vere
mest muleg desentralisert.
Dei statlege planoppgåvene og verkemidla er:
nasjonale forventingar
til regional og kommunal planlegging (nytt frå juli 2009)
statlege planretningslinjer (for heile
landet eller for eit geografisk avgrensa område)
statlege planføresegner for arealbruk (som
kan gjelde inntil ti år)
statleg arealplan
motsegn til kommuneplanens arealdel og
reguleringsplan
godkjenning av regional planstrategi
klagerett for statlege organ over kommunale
vedtak om arealdisponering som direkte vedkjem dei
Sjå nærmare omtale av desse i meldinga kapittel 6.2.3.
Miljøverndepartementet skriv i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008)
kapittel 5.3 at reglane om nasjonale plan-oppgåver er utforma «i
lys av å sikre en riktig balanse mellom lokalt selvstyre og behovet for
å ivareta nasjonale og regionale hensyn. Det er derfor lagt til
grunn at kommunenes stilling i planleggingen ikke skal svekkes».
Dei gjeldande retningslinjene for utarbeiding
av statleg regelverk retta mot kommunesektoren er tekne inn i Kommunal-
og regionaldepartementet sin rettleiar for arbeidet med tiltak og
reformer som vedkjem kommunar og fylkeskommunar, Statlig styring
av kommunesektoren H-2186 (frå 2007). Retningslinjene tek utgangspunkt
i prinsippa i kommunelova om nasjonal rammestyring og størst muleg
lokal fridom i organiseringa. Det einskilde departementet/direktoratet
skal i kvart høve gjere ei avveging mellom omsyn som tilseier statleg
styring gjennom lovregulering og omsyn som tilseier lokal handlefridom.
I retningslinjene er det vist til følgjande nasjonale omsyn, som
må liggje føre og grunngje behovet for at staten skal styre kommunesektoren
gjennom lov og/eller forskrift: rettstryggleik, m.a. sikring av
rettane til minoritetar, likskap og likeverd, økonomiske disposisjonar
som får verknader ut over kommunen sjølv, nasjonale miljøverdiar,
samordna og omstillingsorientert forvaltning og liv, helse og samfunnstryggleik.
Innhaldet i retningslinjene er i korte trekk:
a) Det skal
ikkje innførast lovpålegg om særskilde organ i kommunar eller fylkeskommunar, eller
reglar om samansetjing, sekretariatsløysingar eller liknande.
b) Det bør ikkje innførast pålegg om særskilde måtar
å løyse ei oppgåve på.
c) Det skal ikkje lagast reglar i særlovgjevinga om
intern delegering eller andre administrative tilhøve som innstillingsrett
til folkevalde organ.
d) Det bør ikkje innførast særskilde reglar
om tekniske tilhøve i kommunale og fylkeskommunale lokale og institusjonar.
Det bør heller ikkje stillast særskilde vilkår om tekniske løysingar for
utbetaling av statlege tilskot til oppføring av kommunale institusjonar
osb.
e) Det bør ikkje innførast føresegner om
faglege kompetansekrav, krav til visse leiarfunksjonar, bemanningsnormer
og liknande.
f) Statlege godkjenningsordningar skal
berre innførast når rettstryggleik eller andre særskilde nasjonale
omsyn tilseier ei slik form for statleg overprøving.
g) Det skal ikkje gjevast reglar om kommunale/fylkeskommunale
(handlings)planar på einskildområde.
h) Særlovgjevinga bør ikkje innehalde særskilde sakshandsamingsreglar
med mindre det ligg føre særlege omsyn.
i) Individuelle rettar der kommunar eller
fylkeskommunar er pliktsubjekt, skal utformast slik at det er fridom
for den einskilde kommunen/fylkeskommunen til å finne løysingar
på korleis tenesteproduksjonen skal gå føre seg, og korleis rettane
skal oppfyllast.
Departementet tek sikte på å gå gjennom desse retningslinjene
på nytt på grunnlag av handsaming av denne meldinga i Stortinget.
I Rapport 2010:4 Statlig styring av kommunene gjev
Difi ei relativt omfattande framstilling av utviklinga i statens
bruk av juridiske verkemiddel (lov og forskrift) innanfor tre sektorar: grunnskule,
kommunehelse/pleie/omsorg og miljøvern (unnateke planlegging etter
plan- og bygningslova) dette tiåret. I tillegg til å kartleggje
omfanget av endringar i lover og forskrifter har Difi også sett
på utviklingstrekk knytte til nokre andre verkemiddel, som statlege
rettleiarar og nasjonale handlingsplanar. Slike verkemiddel er nærare
omtala i kapittel 6.5 i meldinga.
For nærmare omtale om rapporten, sjå kapittel 6.2.5
i meldinga.
Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har kartlagt
tre sektorområde der kommunane har lovpålagde oppgåver. I Rapport
2010:4 Statlig styring av kommunene påviser Difi auke i styringa
gjennom lover og forskrifter på dei mest ressurskrevjande velferdsområda:
grunnskule og helse/pleie/omsorg. Både omfanget av regelstyringa
og detaljeringsgraden er blitt større. Auken i omfanget heng delvis
saman med at kommunane har fått fleire oppgåver og plikter. Nye
oppgåver som alle kommunar skal løyse må nedfellast i statleg regelverk,
og dermed fører nye oppgåver automatisk til eit auka omfang i lover
og/eller forskrifter. I tillegg har det kome fleire nye reglar om
korleis oppgåvene, også eldre lovpålagde oppgåver, skal løysast
eller følgjast opp i kommunen. Nye krav om internkontroll på mange
særlovområde er døme på slik regelstyring. På utdanningsområdet
kom det i 2009 eit tilleggskrav om at kommunen skal utarbeide ein
årleg rapport til kommunestyret om tilstanden i grunnskuleopplæringa.
Andre døme på meir detaljert styring av tidlegare definerte oppgåver
er nye prosessuelle krav om utarbeiding av indivi-duelle planar
på til saman åtte lovområde (helse og sosialstell, opplæring og barnevern).
Detaljeringsgraden i statlege regelverk heng i nokon grad saman
med mykje bruk av forskrifter, fordi forskrifter som oftast blir
utforma meir detaljert enn lover.
På miljøvernområdet, som også er kartlagt, har det
ikkje kome til monaleg fleire oppgåver til kommunane i perioden
1999–2009. Departementet legg til grunn at regelstyringa av kommunane
samla sett har auka dei siste 10–15 åra både i omfang og i detaljeringsgrad.
Resultatet er at regelverket som er retta mot kommunane, no er meir
finmaska enn det var på 1990-talet, sjølv om prinsippet om at den
einskilde kommunen har fridom til å velje modellar for intern organisering,
ligg fast.
Veksten i bruk av individuelle rettar har mellom anna
samanheng med nedbygging av institusjonar og utvikling av ein samfunnsmodell
basert på likeverd og inkludering. For dei som treng kommunale velferdstenester
kan individuelle rettar vere viktige. Ein individuell rett gjer
det føreseieleg for tenestemottakarane å vite kva for tilbod dei
kan forvente å få frå kommunen, sidan slike lovføresegner inneber
rettskrav som kommunen må prioritere å oppfylle. Tenestemottakarane
er samstundes sikra eit likeverdig tilbod uavhengig av kvar dei
bur. Individuelle rettar gjev eit konkret grunnlag for den einskilde
til å saman-likne innhaldet i den lovfastsette retten med det tilbodet
som kommunen gjev, og gjev dermed den einskilde høve til å følgje
opp med direkte kontakt med kommunen.
Dei mest sentrale og grunnleggjande rettane
for innbyggjarane er nedfelt i nasjonalt regelverk som gjeld i heile
landet. Slik lovgjeving kan også vere naudsynt for å sikre tenestetilbodet
og rettstryggleiken for særleg utsette grupper. Det bør likevel
ikkje vere slik at lovverket som gjev sentrale og grunnleggjande
rettar, blir utbygd med mange tilleggsføresegner om korleis retten skal
oppfyllast i den einskilde kommunen.
Så langt som muleg bør kommunane ha reell handlefridom
ved oppfylling av individuelle rettar som ikkje er knytte til hendingsbaserte,
objektive forhold, som til dømes alder. Kommunane er ansvarlege
for mange ulike fagområde, og kan difor sjå det einskilde mennesket som
heilskap og skreddarsy eit tilbod ut frå dei behova vedkomande har,
på tvers av tradisjonelle sektorar og ulike lovområde. Det trengst
då ein viss fleksibilitet for kommunane til å finne gode lokale
løysingar også ved gjennomføring av lovfastsette rettar. Ved innføring
av ny lovgjeving om individuelle rettar som ikkje blir utløyste
av objektive forhold, er det eit siktemål for regjeringa at reglane
blir utforma slik at det er rom for å ta omsyn til variasjonane
i lokale tilhøve og til individuelle behov. Ved utgreiing om framtidig
lovgjeving om individuelle rettar bør det dessutan gjevast ein omtale
og avveging av eit alternativ med å lovfeste (berre) ei plikt for kommunen
til å sørgje for tilbod om den aktuelle tenesta. Ei lovgjeving med
«sørgje for»-ansvar gjev den største fleksibiliteten for kommunane og
det beste grunnlaget for lokale prioriteringar og samordning på
tvers av ulike tenesteområde.
Lovføresegner som inneber nye prosessuelle rettar
har vakse fram det siste tiåret. Dette gjeld særleg lovpålegga om
individuell plan for visse grupper innbyggjarar. Ofte er både ansvaret
for utarbeiding av slike planar og koordineringa av oppfølginga
lagde til kommunane. Slike planar krev samtykke frå den det gjeld
(eller pårørande eller foreldra til vedkomande), og skal utarbeidast
i samråd med vedkomande. Plankrava skal sikre koordinering av tenestene
til den einskilde og er retta både mot tenester som berre ein einskild
kommune/fylkeskommune skal gje, og tenester frå fleire forvaltningsnivå
(til dømes ein kommune og eit helseføretak). Utarbeiding og koordinering
av individuelle planar på mange lovområde kan vere administrativt
krevjande for mange kommunar. Ut frå omsynet til dei som treng fleire
og ulike tenester kan det vere behov for slik samordning. Planen
i seg sjølv gjev ikkje rett til spesifikke tenester. Desse må fastsetjast gjennom
særskilde vedtak av det ansvarlege forvaltningsorganet med heimel
i det aktuelle lovgrunnlaget.
Departementet ser det som føremålstenleg å få gjennomført
ei samla evaluering av bruken av individuell plan på tvers av dei
ulike lovområda som inneheld slike føresegner. Kommunal- og regionaldepartementet
vil samarbeide med dei aktuelle fagdepartementa om ei slik evaluering. Resultatet
av evalueringa vil bli lagt fram for Stortinget på eigna måte. Inntil
det er gjort, vil regjeringa ikkje gjere framlegg om nye lovpålegg
om individuelle planar. I ny helse- og omsorgstenestelov er det
lagt til grunn ei vidareføring av dei tidlegare føresegnene om individuell
plan innan helse- og sosialtenestene.
Stram regelstyring stiller store krav til kapasiteten
og kompetansen i kommunane. Denne utfordringa er ein realitet på
mange ulike område i kommunane og blir forsterka av nye påbod i
lov eller forskrift om korleis konkrete oppgåver skal løysast. I
tillegg føreset regelendringar ofte at kommunane har evne til rask
omstilling i organisasjonen, noko som kan vere naudsynt for å kunne
implementere dei nye lovkrava.
Hovudkjeldene for finansiering av kommunesektoren
er skatteinntekter, overføringar frå staten og gebyrinntekter. Skatteinntekter
er den største inntektskjelda. I hovudsak er dette inntektsskatt
frå personlege skattytarar i kommunen. I tillegg kjem eigedomsskatt,
som kommunane kan vedta på frivillig basis, og skatteinntekter frå
kraftproduksjon. Stortinget vedtek skattereglane som definerer skattegrunnlaget
for kommunesektoren. Skatt på alminneleg inntekt frå personlege
skattytarar blir fordelt mellom staten, kommunane og fylkeskommunane.
Fordelinga mellom dei tre forvaltningsnivåa blir bestemt av den
kommunale og fylkeskommunale skattøyren, ein fordelingsnøkkel som
årleg blir fastsett av Stortinget i samband med handsaminga av statsbudsjettet.
Overføringane frå staten kan delast inn i to
hovudkategoriar: rammetilskot og øyremerkte tilskot. Rammetilskot
skal tildelast kommunesektoren utan andre vilkår enn det som følgjer
av krav til oppgåveløysinga i lov og forskrift. Det inneber at kommunane
kan gjere eigne prioriteringar for bruken av rammetilskot. Rammetilskota
blir løyvde over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Saman
med skatteinntektene utgjer rammetilskot frie inntekter for kommunesektoren.
Til øyremerkte tilskot er det knytt vilkår om
at midlane skal brukast til nærare bestemte føremål. Øyremerkte
tilskot blir løyvde over budsjettet til dei ulike fagdepartementa,
avhengig av kva for saksområde tilskotet gjeld.
Gebyrinntekter er betaling frå innbyggjarane
i kommunen knytte til kommunale tenester.
Om lag 3/4 av dei samla inntektene er skatteinntekter
og rammetilskot, medan om lag 15 prosent er gebyrinntekter og liknande.
Dei øyremerkte tilskota utgjorde i 2011 fem prosent av inntektene,
mot om lag 12 prosent i 2010. Årsaka til reduksjonen frå 2010 til
2011 er innlemming av øyremerkte tilskot til barnehagar i rammetilskotet.
Føremålet med momskompensasjonsordninga er å
gje kommunane like føresetnader i valet mellom å utføre oppgåvene
sjølve (eigenregi) eller å kjøpe tenestene frå andre.
Kommunane har relativt lite rom for å påverke storleiken
på inntektene. Eit viktig unntak er eigedomsskatten. Difor er det
særs viktig at det er samsvar mellom dei oppgåvene kommunane har
ansvaret for, og dei ressursane som blir stilte til disposisjon.
Det gjeldande finansieringsprinsippet er at kommunane skal kompenserast
fullt ut for meirutgiftene når dei blir tillagde nye oppgåver, og
ved endringar i regelverk eller andre endringar som inneber meirutgifter.
Tilsvarande skal inntektsrammene til kommunane reduserast dersom
dei blir avlasta for oppgåver.
Det går fram av meldinga at det har vore brei politisk
semje om hovudprinsippet om rammefinansiering av kommunesektoren
dei siste 25 åra.
Eit viktig føremål med rammetilskot er å tilføre kommunar
og fylkeskommunar inntekter. Rammetilskot er òg eit viktig verkemiddel
for å utjamne dei økonomiske vilkåra i kommunesektoren. Rammetilskotet
blir omfordelt mellom kommunar og mellom fylkeskommunar gjennom
inntektssystemet til kommunesektoren. Ved fordelinga av rammetilskotet
tek ein omsyn til strukturelle skilnader i kostnader som kommunane
og fylkeskommunane har (utgiftsutjamning), og skilnader i skatteinntektene
(skatteutjamning).
Utgiftsutjamninga er grunngjeven med at demografiske,
geografiske og sosiale tilhøve gjev strukturelle kostnadsskilnader
som kommunane og fylkeskommunane i liten grad kan påverke.
For å oppnå ei rimeleg utjamning av dei økonomiske
føresetnadene blir også skatteinntektene til ein viss grad utjamna.
Skatteutjamninga omfattar inntekts- og formueskatt frå personlege skattytarar
og naturressursskatt frå kraftføretak, men ikkje eigedomsskatt.
Den viktigaste forklaringa på skilnader i tenestetilbodet mellom
kommunar, er skilnader i inntekter. Inntektene frå skatt utgjer
meir enn 50 prosent av kommunane sine frie inntekter, og variasjon
i skatteinngang forklarer difor ein stor del av inntektsskilnadane mellom
kommunar. Skatteinntektene blir berre delvis utjamna, og dette var
også bakgrunnen for at regjeringa reduserte skattens del av dei
samla inntektene frå 45 til 40 prosent og auka graden av skatteutjamning
for kommunane, gjeldande frå 2011.
Inntektssystemet inneheld òg tilskot som utelukkande
er grunngjevne ut frå regionalpolitiske målsetjingar.
Graden av rammefinansiering, altså kor stor
del av inntektene som er frie inntekter, har variert mykje gjennom
dei siste 25 åra.
Stortinget har ved fleire høve understreka at bruken
av øyremerkte tilskot må vurderast med jamne mellomrom.
Dei siste 15 åra er det gjennomført ei rekkje satsingar
og handlingsplanar for utbygging av kommunale tenester, mellom anna
innan helse- og omsorgstenesta, psykiatrien, skule og barnehagar.
Desse satsingane har i stor grad vore finansierte av øyremerkte
tilskot. Det har gjeve mindre rom for vekst i frie inntekter, og
følgjeleg har den prosentdelen som er frie inntekter, blitt gradvis
redusert over fleire år.
I 2011 er øyremerkte tilskot til barnehagar
innlemma i dei frie inntektene i samband med at målet om full barnehagedekning
er nådd. Etter dette utgjer dei frie inntektene om lag 80 prosent av
dei samla inntektene, medan dei øyremerkte tilskota utgjer om lag
5 prosent.
Grunngjevinga for å gje øyremerkte tilskot til kommunesektoren
kan delast i tre hovudkategoriar:
Når det er eit nasjonalt
mål å byggje opp ei teneste som har låg dekningsgrad på landsbasis,
kan det vere føremålstenleg å etablere øyremerkte tilskot til kommunane
for å stimulere utbygginga.
Når einskilde tenester berre gjeld særskilde geografiske
område eller grupper av innbyggjarar, eller behovet for ei teneste
varierer mykje mellom kommunane, kan dette løysast gjennom øyremerkte
tilskot.
Når staten set i gang tidsavgrensa forsøk
og prosjekt i nokre kommunar, kan øyremerkt finansiering vere føremålstenleg.
Dei tre hovudkategoriane er nærmare omtalt i kapittel
6.3.3 i meldinga.
Øyremerkte tilskot er statlege bidrag til finansiering
av kommunale driftsoppgåver. Det er vanleg å dele inn øyremerkte
tilskot i prisvridande og ikkje-prisvridande tilskot.
Ellers nemnast i meldinga stykkpristilskot, «øyremerkte
rammetilskot», øyremerkte tilskot til investeringar i kommunesektoren
og ordningar der kommunesektoren får dekt renteutgifter knytte til
særskilde investeringar.
I avvegingar mellom rammefinansiering og øyremerkt
finansiering er det ei rekkje forhold som må vurderast: omsynet
til lokaldemokratiet, mulegheita for lokale politiske prioriteringar
i tråd med behova til innbyggjarane og deira preferansar, nasjonale
mål for nivå og kvalitet på tenestetilbodet innanfor dei einskilde
sektorane, behovet for utjamning i tenestetilbod mellom kommunar,
effektiv utnytting av ressursar og makroøkonomisk kontroll.
Kommunesektoren har ansvaret for eit breitt spekter
av velferdstenester til innbyggjarane innan til dømes oppvekst,
utdanning, helse, pleie og omsorg. Prinsippet om rammefinansiering botnar
i det heilskaplege ansvaret som kommunane har for sentrale velferdstenester.
Kommunane har nærleik og kjennskap til behova til innbyggjarane.
Dei kan sjå utfordringane på ulike område i samanheng. Gjennom rammefinansiering
kan kommunen fordele tilgjengelege ressursar til dei områda der
dei gjer størst nytte.
Nærleik til avgjerdsprosessen gjev også innbyggjarane
mulegheit til å påverke tenestetilbodet og prioriteringane lokalt.
Rammefinansiering av kommunesektoren er slik eit viktig bidrag til
å byggje opp under det lokale sjølvstyret. I tillegg gjev rammefinansiering
kommunane insentiv til å halde kostnadene nede.
Finansiering gjennom rammetilskot gjev kommunane
føreseielege økonomiske rammer. Rammefinansiering er også mindre
administrativt krevjande både for staten og for det lokale nivået,
og det gjev betre makroøkonomisk styring med utgiftene i kommunesektoren
enn øyremerkte tilskot.
Øyremerking av midlar er eit sterkt statleg verkemiddel
som isolert sett kan vere effektivt for å nå nasjonalt prioriterte
mål innanfor avgrensa sektorar. Øyremerkte tilskot inneber ei statleg
subsidiering av tenester som verkar vridande på den kommunale ressursbruken.
Øyremerking kan vere føremålstenleg når ein skal byggje opp ei teneste
som har låg dekningsgrad på landsbasis, når behovet for ei teneste
varierer mykje mellom kommunane, eller ved tidsavgrensa forsøk og
prosjekt i nokre kommunar. Utbygging av barnehageplassar gjennom barnehagereforma
var eit døme på bruk av øyremerkte tilskot til ei teneste med låg
dekningsgrad. Det er dokumentert gjennom ei rekkje studiar og analysar
at øyremerkte tilskot påverkar åtferda til kommunane (Econ 2007). Aktiviteten
blir trappa opp på sektorar der tilskot blir innført eller auka.
Sektorar utan øyremerkte tilskot kan dermed bli nedprioriterte når
andre område får øyremerkte midlar.
Det er påvist i fleire studiar at øyremerkte
tilskot forsterkar inntektsskilnader og med det skilnader i tenestetilbodet
mellom kommunane (Econ 2007). Som regel er det knytt krav om kommunale
eigendelar til dei øyremerkte tilskota. Dei rikaste kommunane har
dermed betre føresetnader for å dra nytte av øyremerkte ordningar enn
kommunar i ein vanskelegare økonomisk situasjon.
Øyremerkte tilskot gjev vesentleg større administrative
kostnader enn rammefinansiering, både for staten og for kommunar.
Innrettinga eller utforminga av øyremerkte tilskot
gjev ulike insentiv til effektiv ressursbruk. Eit tilskot løyvd
per eining eller eit stykkpristilskot gjev kommunane større insitament
til kostnadseffektivitet, sidan kvar sparte krone i redusert bruttokostnad
vil tilfalle kommunen. Ei eventuell innsparing innanfor ei teneste
som er finansiert av prosenttilskot vil bli delt mellom staten og
kommunane. Ved studiar av prioriteringseffektar som gjeld fordeling
av midlar mellom ulike offentlege tenester innanfor ei gjeven ressursramme,
er det ikkje relevant å gjere eit slikt skilje.
Håkonsen (2011) meiner det er grunn til å tru
at effekten av øyremerking kan vere klart større på kort enn på
lang sikt.
Øyremerkte tilskot kan gje dårleg prioriteringseffektivitet.
Grunnen til det er at ein reduserer effekten av at lokalnivået er
best i stand til å prioritere ressursar lokalt og dimensjonere tenestetilbodet
i tråd med dei lokale behova.
Kommunar som har bygd opp eit godt tenestetilbod
på ein sektor gjennom eigne prioriteringar, vil ikkje ha nytte av
at staten etablerer øyremerkte tilskot på denne sektoren. Innanfor
ei gjeven samla inntektsramme vil dei oppleve at eit nytt øyremerkt
tilskot inneber lågare frie inntekter og dermed mindre ressursar
til andre tenesteområde som dei prioriterer høgare. Om dei likevel
blir tildelt det nye tilskotet, kan det føre til overforbruk av
den aktuelle tenesta. Kommunar med godt utbygd tenestetilbod vil
kunne oppleve at andre kommunar som ikkje har bygd opp tenesta i
same grad, blir premiert av staten gjennom ei øyremerkt løyving.
Ein kan òg få ei målforskyving ved at kommunane
blir svært opptekne av å sikre seg mest muleg tilskot, og at dette
blir overordna det reelle behovet til innbyggjarane.
Dersom ressursbruken på nokre område blir skjerma
frå kommunale prioriteringar gjennom øyremerking, kan kommunane
bli passive og avvente nye tilskot eller handlingsplanar framfor
å prioritere ut frå lokale behov. Dei øyremerkte tilskota tek heller
ikkje omsyn til allereie gjeldande skilnader i tenestetilbodet kommunane
imellom. Omfattande bruk av øyremerking inneber at staten overtek
prioriteringsansvar frå dei lokale styresmaktene, og det kan dermed
bidra til å svekke lokaldemokratiet. Innføring av øyremerkte tilskot
på eitt sentralt tenesteområde kan føre til ønske om øyremerkte
ordningar også på andre fagområde. Resultatet kan vere at ordningane
motverkar kvarandre, og at effekten av å prioritere gjennom øyremerking
blir redusert.
Det går fram av meldinga at det har vore ein
auke i talet på nasjonale handlingsplanar retta mot kommunale tenesteområde.
Ofte blir handlingsplanar finansierte med øyremerkte tilskot.
Analysar (Borge og Rattsø 2005) i eit forskningsprosjekt
av Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at handlingsplanar
kan vere eit effektivt verkemiddel for å stimulere det kommunale
tenestetilbodet innanfor dei områda som blir prioriterte. Samstundes
viste studien at slike planar også har utilsikta verknader. Handlingsplanar
gjev ei forskyving av det kommunale tilbodet over tid, og den langsiktige
effekten av handlingsplanar synest difor å vere liten. SØF finn
det vanskeleg på generelt grunnlag å konkludere med at denne endringa
i samansetjinga av tilbodet over tid gjev ein netto samfunnsøkonomisk
gevinst.
Departement, direktorat og regionale statsetatar skal
rettleie kommunane både skriftleg og munnleg. Fylkesmannsembeta
er den statlege etaten som står for det meste av den direkte dialogen
med kommunane.
Difi konstaterer i sin rapport om statleg styring (Rapport
2010:4) at rundskriv i hovudsak blir nytta for å informere om endringar
i det formelle regelverket. Det er ikkje nokon vesentleg auke i bruken
av dette verkemiddelet gjennom det tiåret som er kartlagt (1999–2009).
Når det gjeld utarbeiding av skriftlege rettleiarar, er
det ein ganske sterk auke på velferdsområda om ein samanliknar produksjonstala
frå 2009 med tala tidlegare i tiåret. Difi peikar på at auken i
bruk av statlege rettleiarar må sjåast i samanheng med større kapasitet
i staten.
Innhaldet i dei statlege rettleiarane er ikkje
kartlagt, men departementet har kjennskap til at det finst rettleiarar
som nyttar ord og omgrep som kan gå ut over rammene i det formelle
regelverket på ved-komande område.
Det er grunn til å tru at kommunane som mottakarar
av statlege rettleiarar av og til kan ha vanskar med å skilje mellom
det som er rettsleg bindande for dei, det som er fastlagde faglege normer
og det som (berre) er meint som faglege råd og rettleiing. Eit stort
omfang av rettleiarar fører i tillegg til at det er utfordrande
å implementere desse i verksemda i mange kommunar.
Departementet meiner det er viktig at dei som utarbeider
rettleiarar retta mot kommunane, er særleg merksame på ordbruken,
slik at pedagogiske og «mjukare» verkemiddel ikkje fører til sterkare
styring av kommunane enn dei rammene som er lagde til grunn gjennom
ein omfattande prosess og politisk kontroll frå Stortinget ved lovvedtak.
For å sikre at rettleiing dekkjer kommunale behov best muleg, bør
representantar frå kommunane i større grad takast med i utarbeidinga
av statlege rettleiarar. Departementa bør følgje opp dette i sin
styringsdialog med direktorata.
Formidling av gode døme og god praksis er ei tilnærming
som statlege etatar på ulike nivå bør satse meir på og utvikle vidare
på ein målbevisst måte.
I meldinga peikar departementet på at fleksible studietilbod
skal vere dynamiske og ein integrert del av universitets- og høgskulesystemet,
der den einskilde institusjonen i samarbeid med lokale aktørar som
næringsliv, kommunar og fylkeskommunar skal vurdere studietilbod
i tråd med dei skiftande behova regionen står overfor. I tillegg
kjem fagskuleutdanning, som er yrkesretta utdanningar som byggjer
på vidaregåande opplæring eller tilsvarande realkompetanse. Fylkeskommunane
skal sørgje for at fagskuletilbodet tek omsyn til lokalt, regionalt
og nasjonalt kompetansebehov.
I meldinga blir det peika på at ein ser døme
på at ulike delar av statsforvaltninga tek ansvar for kompetanseutvikling,
som går ut over reine informasjonsopplegg knytte til endringar i
dei statlege rammevilkåra innan juss og økonomi.
Det er ofte fylkesmennene som får i oppdrag
å stå for formidling av innhaldet i nye lover og lovendringar. Det
er også døme på at departement eller direktorat står for opplæringstilbod retta
mot kommunane når det er omfattande regelverk som skal innførast.
Opplæring og informasjonsopplegg knytt til ny plandel av plan- og
bygningslova, ny naturmangfaldlov og samhandlingsreforma er døme
på dette.
Rettleiarkorps og Skole- og kommuneutviklingsprosjektet
(SKUP) er tiltak som er sette i gang for å styrkje arbeidet retta
mot kommunar med svake elevresultat.
Når det gjeld planlegging, er det ein tradisjon
for tilbod om vidareutdanning og administrative nettverk mellom
forvaltningsnivåa.
Dei siste 10–15 åra har det vore teke ei rekkje initiativ
til samarbeid og samhandling mellom staten og kommunesektoren om
utviklingstiltak. Desse kan anten ha tverrfaglege perspektiv eller vere
retta mot berre eitt sektorområde. I nokre høve har staten teke
initiativet, i andre er det KS som tek initiativ og inviterer staten
med. Nokre utviklingstiltak har grunnlag i ein bilateral avtale.
Ofte blir slike utviklingstiltak eller nettverk
finansierte av staten i ein oppstartsfase. Det er fleire døme på
at kommunesektoren sjølv tek over ansvaret etter ein periode når
tiltaket blir vurdert som nyttig.
Regjeringa har nyleg inngått ein samarbeidsavtale
med KS og hovudsamanslutningane på arbeidstakarsida, «Saman om ein
betre kommune». Hovudtema for samarbeidet vil vere sjukefråver,
kompetanse og rekruttering, heiltid/deltid og kommunalt omdømme.
Ved årsskiftet 2011/2012 er om lag 50 kommunar deltakarar i programmet.
I kapittel 6.4.3 i meldinga blir det gitt nærmare omtale
av fleire slike initiativ innafor dei ulike sektorane.
Forskjellige utviklingsprosjekt der staten og kommunesektoren
samarbeider, vil gjennomgåande vere nyttige for kommunane, men det
er likevel mange kommunar som av ulike grunnar ikkje deltek. Då
er det viktig at initiativtakarane og dei kommunane som deltek,
har formidling til andre kommunar som eitt av tiltaka i prosjektet.
Departementet legg til grunn at deltaking i
utvik-lingsprosjekt og opne nettverk må vere basert på frivillig
innsats frå den einskilde kommunen/fylkeskommunen, men nettverka
sjølve bør vere merksame på at brei deltaking frå kommunane gjev
størst læringsutbyte og nytte for kommunesektoren samla.
Gjennomføring av Stortinget og regjeringa sin politikk
og kommunal oppgåveløysing er kopla tett saman. Lokaldemokratikommisjonen
legg i si utgreiing vekt på at samhandlinga mellom det nasjonale
og det lokale demokratiet er blitt stadig viktigare (NOU 2006:7).
I ein demokratisk idealprosess er politisk styring hierarkisk
oppbygd, og folkevalde styrer på vegner av veljarane. «Government»
er eit innarbeidd omgrep for denne forma for styring. I nyare forsking
står «governance» meir sentralt når ein drøftar offentleg styring
og politikk. Regimepolitikk, nettverkspolitikk eller partnarskap
er andre omgrep som blir nytta i litteraturen for å framstille offentleg
styring og politikk i nyare tid. Samstyring blir òg brukt om slike prosessar
(Aars, Fimreite og Homme 2004). Dette perspektivet inneber at politikarane
får mindre høve til å føre ein heilskapleg politikk, fordi andre
aktørar tek del i styringa.
Vabo og Røiseland (2005) legg til grunn at samstyringa
har auka i omfang, og at politikarar gjennom ulike rettslege rammer
for offentleg verksemd har lagt til rette for slik styring.
I eit fleirnivåsystem oppstår behovet for samordning.
Samordning gjennom dialog og samhandling skal mellom anna sikre
heilskapen, ettersom staten er sektororganisert og kommunane har
ei mindre sektorbasert organisering.
I meldinga går det fram at det òg er rimeleg
å tru at dialogbasert samhandling vil gje ein meirverdi i form av
betre utnytting av lokale og regionale fortrinn og ressursar.
Konsultasjonsordninga er ein nyare arena for politisk
kontakt.
Sidan 2001 har konsultasjonsordninga mellom regjeringa
og kommunesektoren (ved KS) vore sentral i den formaliserte dialogen
om statlege rammer og måloppnåing innan kommunal verksemd. Hovudtemaet
for ordninga er kommuneopplegget i statsbudsjettet, men andre problemstillingar
og tema blir òg drøfta. Hovudføremålet er å bli samde om kva ein
kan oppnå innanfor rammene til kommunesektoren. Eit anna mål for
ordninga er å redusere bruken av sterke statlege styringsverkemiddel
gjennom å bli samde om prioriteringar knytte til ressursane i kommunesektoren.
Det er fire faste politiske møte i året. I tillegg
er det bilateral kontakt mellom einskilddepartement og KS, både
på administrativt og på politisk nivå.
Frå og med 2006 har konsultasjonsordninga blitt styrkt,
dels gjennom ei styrking av arbeidet med bilaterale samarbeidsavtalar
mellom staten og KS innanfor einskildsektorar, dels ved innføring av
rutinar for å involvere KS ved berekning av kostnader for statleg
initierte reformer i kommunesektoren.
Regjeringa og KS er opptekne av korleis ein
best kan leggje til rette for ei velfungerande konsultasjonsording.
Det blei våren 2011 gjort ei vurdering av innretninga på konsultasjonsmøta
etter innspel frå KS, som mellom anna har bede om meir politisk
diskusjon om enkeltsaker, gjennom fleire bilaterale møte med departementa
på statsrådsnivå. Det tredje plenumsmøtet i 2011 blei erstatta av
ei rekkje bilaterale møte i august som ei prøveordning. Ordninga
skal evaluerast og ei eventuell vidareføring vil bli drøfta i det
2. konsultasjonsmøtet i 2012.
Bilaterale samarbeidsavtalar er blitt eit vanleg verkemiddel
i styringa og styringsdialogen mellom staten og kommunesektoren.
Bilaterale samarbeidsavtalar skal gje eit bidrag til tenesteutvikling
og måloppnåing på sentrale område som kommunesektoren har ansvaret
for. Kvalitetsutvikling er eit viktig element i mange av avtalane.
I tillegg er samhandlingsutfordringar mellom ulike delar av forvaltninga,
eller mellom ulike forvaltningsnivå, eit område der avtalar kan
vere eit godt verkemiddel. Eit anna føremål med avtalane er å fremje
samordning mellom ulike fagområde og sektorar, og avtalane bør innrettast
slik at dei fremjar dette føremålet. Avtalar tek meir omsyn til
behovet for kommunalt handlingsrom enn sterkare styringsverkemiddel
som lovfesting og øyremerking. Avtalane kan nyttast på prioriterte
kommunale politikkområde som alternativ til sterkare styringsverkemiddel
som lovfesting og øyremerking.
Avtalane skal gjelde innanfor den politikken
og dei økonomiske rammene som Stortinget har vedteke. Både staten
og KS kan føreslå nye avtalar. Ein avtale tek utgangspunkt i at
staten og kommunesektoren har samanfallande interesser på eit område,
og definerer felles mål for samarbeidet. Regjeringa og KS gjorde
hausten 2010 ei heilskapleg vurdering av kva for avtalar ein skal ha
i konsultasjonsordninga frå 2011. Per oktober 2011 var det sju avtalar
innanfor konsultasjonsordninga.
Føremålet med å involvere KS i arbeidet med
å berekne kostnader knytte til statleg initierte reformer i kommunesektoren
er todelt. For det første betrar dette avgjerdsgrunnlaget for regjeringa
og Stortinget. Dessutan legg ein til rette for ei breiast muleg
oppslutning om reformer i kommunesektoren ved å sikre at ein tek
systematisk omsyn til innspela frå KS i arbeidet med utrekning av
kostnader.
Involvering av KS i kostnadsberekning er eit
fast tema på konsultasjonsmøta, og både departementa og KS kan melde
på aktuelle saker. I meldinga går det fram at det alltid vil vere naudsynt
å gjere ei skjønsvurdering av kva for saker KS skal involverast
i.
Ein nærare omtale av konsultasjonsordninga, dokument
og samarbeidsavtalar ligg på Kommunal- og regionaldepartementets
nettsider på www.regjeringa.no. Departementet har utarbeidd ein
rettleiar om konsultasjonsordninga (H-2228).
Slik partane vurderer det, har ordninga gjeve
betre semje om faktagrunnlaget og omtalen av verkelegheita i sektoren.
Ordninga kan ha medverka til at fagdepartementa blir meir medvitne om
økonomiske og administrative konsekvensar for kommunesektoren som
følgje av statlege tiltak og reformer, sidan det er større merksemd omkring
å involvere KS i aktuelle saker på eit tidleg tidspunkt.
Departementa og KS er samde om at bilaterale avtalar
medverkar til tettare og meir systematisk og omfattande dialog og
samarbeid mellom staten og kommunesektoren.
Det er likevel semje mellom partane om at det
er utfordringar knytte til avtalar som eit reelt alternativ til
sterkare styringsgrep.
Senter for økonomisk forskning AS (SØF) har drøfta
om konsultasjonsordninga gjev gevinst for både staten og kommunesektoren
(SØF 2009). SØF meiner at kommunesektoren nok opplever at dei har
større fordelar enn staten. Sjå meldinga for nærare omtale av drøftinga
fra SØF og NIBR (2009).
Departementet har gjeve Deloitte i oppdrag å
utgreie og analysere bruken av avtalar mellom staten og kommunesektoren.
Oppdraget gjeld avtalar både i og utanfor konsultasjonsordninga, og
skal ferdigstillast innan 1. desember 2012.
Det er mange arenaer for dialog og samhandling mellom
staten og kommunesektoren i tillegg til konsultasjonsordninga. Nokre
døme er nemnt nedanfor og er kort omtala i meldinga:
Utvikling og dialog
gjennom bruk av nettverka i kommunesektoren
Kontaktkonferansen med fylkeskommunane
Arbeidet med Nasjonal transportplan
Kommunale og fylkeskommunale arenaer og kollegium
Regionale partnarskap og arbeidet med regionale
planstrategiar
Det generelle heimelsgrunnlaget for å gjennomføre
forsøk i offentleg forvaltning er forsøkslova av 26. juni 1992 nr.
87. Denne lova gjer det muleg å drive forsøksverksemd i alle delar
av forvaltninga ved å få mellombelse unntak frå gjeldande lover
og forskrifter. Kommunar, fylkeskommunar og statlege organ kan gjennom forsøkslova
prøve ut løysingar med ei anna fordeling av oppgåvene mellom forvaltningsnivåa.
Det kan også gjerast forsøk med det ein meiner vil føre til meir
effektiv organisering, raskare sakshandsaming eller betre tenester
for innbyggjarane.
I tillegg til det generelle heimelsgrunnlaget
i forsøkslova er det eigne forsøksheimlar i desse tre lovene:
Barnevernlova opnar
for å gjere unntak frå lovfastsett teieplikt for å gje høve til
tverretatleg samarbeid mellom barnevernstenesta og andre relevante
tenester.
Opplæringslova gjev heimel til å gjennomføre pedagogiske
forsøk.
Vallova gjev heimel til å gjennomføre forsøk knytte
til gjennomføring av val.
I tillegg til desse lovbaserte forsøksgrunnlaga blir
det gjort utviklingsarbeid i forvaltninga som ofte blir kalla forsøk.
Sidan forsøkslova blei sett i verk 1. januar
1993 har det vore gjennomført ei lang rekkje forsøk i kommunar og
fylkeskommunar. I utgangspunktet kan det gjevast godkjenning til
å drive forsøk i inntil fire år.
Nokre av forsøka er det eitt eller fleire departement
som har teke initiativ til.
Mange forsøk er blitt gjennomførte på grunnlag av
søknader frå ein eller fleire kommunar eller fylkeskommunar.
Departementet har som mål å halde Stortinget informert
om forsøksverksemda i kommunar og fylkeskommunar etter forsøkslova
og vallova. Den årlege kommuneproposisjonen blir nytta til slik
informasjon.
Juridisk og økonomisk rammestyring skal vere hovudmodellen
for statleg styring av kommunesektoren. Rammestyring vil gje rom
for lokale prioriteringar og lokal tilpassing av tenestetilbodet.
Stram og detaljert styring kan føre til mangel på fleksibilitet
til å sjå ulike tenester i samanheng, og gjere det vanskeleg med
individuell tilpassing og effektiv bruk av ressursane. Mange velferdstenester
er komplekse tenester der tilbodet må tilpassast individuelt. Stram
statleg styring av slike tenester vil samla sett kunne føre til eit
velferdstap, anten fordi tenestene blir for dårleg tilpassa, eller
fordi summen av styringa gjev for store kostnader.
Regjeringa vil understreke prinsippet om rammestyring.
Ved lovgjevingsprosessar som gjeld nye plikter for fylkeskommunane
eller kommunane, og som rører ved føresetnadene for det lokale sjølvstyret,
skal det gjerast ei avveging mellom nasjonale omsyn og omsynet til
lokaldemokratiet. Effektane og kostnadene knytt til val av ulike
styringsgrep må i kvart høve utgreiast og vurderast.
Nasjonale omsyn må liggje til grunn for at staten kan
ta i bruk verkemiddel for styring av kommunar og fylkeskommunar.
Departementet meiner det er muleg og naudsynt å finne ein god balanse mellom
statleg styring og lokalt folkestyre for at staten og kommunesektoren
på kort og lang sikt skal nå det sams målet om gode velferdstenester og
ei tillitsskapande lokalforvaltning som sikrar rettstryggleik og
openheit.
Departementet meiner det er grunnlag for å konstatere
at det no er både større omfang og meir detaljering i utforminga
av statlege styringsverkemiddel enn det var for 10–15 år sidan. Dette
gjeld særleg regelstyring på velferdsområda. Også bruk av pedagogiske
verkemiddel som statlege rettleiarar retta mot kommunane, har auka
vesentleg.
Departementet har i kapittel 6.2 i meldinga
gjort nokre vurderingar knytte til utviklinga innanfor regelstyring.
Innføring av individuelle rettar for einskild- personar og/eller
grupper av innbyggjarar gjer det mogleg for desse å få innhaldet
i rettane for sitt vedkomande fastlagt ved domstolane. For kommunane
vil slike rettskrav innebere at dei må prioritere å oppfylle rettane,
at dei får avgrensa fridom til å ta avgjerder ut frå lokale tilhøve
og mindre mulegheit til å sjå ulike behov i samanheng. Det kan dermed
oppstå eit effektivitetstap for kommunane når mange ulike individuelle
rettskrav skal forvaltast. Innføring av individuelle rettar for
visse grupper fører lett til at behova til andre grupper blir fortrengde.
Når ein innfører fleire individuelle rettar, vil det føre til gradvis
mindre rom for lokal prioritering og lokalt tilpassa løysingar innanfor
rammestyringsprinsippet. Departementet meiner difor at eit så stramt
statleg styringsverkemiddel som individuelle rettar knytt til objektive
forhold, berre bør nyttast der det ligg føre nasjonale omsyn til
likskap/likeverd og/eller rettstryggleik. Ved gjennomføring av rettar
som er knytt til objektive forhold, som til dømes alder, vil det
ikkje vere særleg rom for kommunen til å finne lokalt tilpassa løysingar,
bortsett frå organisering og lokalisering av skolebygg, barnehagar
og liknande.
Lovføresegner om individuelle rettar som ikkje er
knytt til objektive forhold er også eit sterkt styringsverkemiddel,
og må difor vere grunngjevne i nasjonale omsyn. Fastsetjing av innhaldet
i slike rettar for den einskilde vil måtte gjerast etter ei vurdering
i kommunen, og praksis kan difor variere mellom kommunane. Det er likevel
ein føresetnad at eventuelle minstenormer innan det einskilde lovverket
skal oppfyllast i alle kommunar. Grunnlaget for innføring av denne
typen individuelle rettar kan vere knytt til fleire omsyn enn likskap/likeverd
og rettstryggleik. Til dømes kan omsynet til liv og helse og omsynet
til nasjonale minoritetar eller særleg utsette grupper vere det
som grunngjev innføring av denne typen rettar.
Kommunane har relativt lite rom for å påverke storleiken
på inntektene. Gjennom skattereglar og skattøyre, rammeløyvingar
og øyremerkte løyvingar, fastset staten langt på veg nivået på inntektene
til kommunane. KS har ved ulike høve, seinast i innspel frå hovudstyret
til denne meldinga, bedt regjeringa vurdere ulike former for friare
inntektsdanning.
Spørsmålet om friare inntektsdanning er vanlegvis
motivert av eit ønske om vitalisering av lokaldemokratiet. Dersom
kommunane fekk høve til å auke skatteinntektene i ein avgrensa periode
for å realisere konkrete prosjekt, kunne det medverke til ein lokalpolitisk
debatt om prioriteringar mellom offentleg og privat velferd.
Departementet viser i meldinga til at kommunane
har fridom til å skrive ut eigedomsskatt, og at mange kommunar nyttar
den mulegheita. Vidare har kommunane fridom til å fastsetje skattøyren
for skatt på alminneleg inntekt innanfor ei øvre grense. Alle kommunane
nyttar maksimalsatsen for skattøyren, slik at spørsmålet om friare skattøyre
i realiteten er eit spørsmål om auka skattlegging.
Inntektssystemet for kommunane er utforma slik at
ein svekkjer koplinga mellom inntekts- og for-muesskatten frå innbyggjarane
i kommunen og utgiftene til velferdstenester og anna for dei same
innbyggjarane. Grunngjevinga for dette er det breie ansvaret kommunane
har for nasjonale velferdstenester, og sterke likskapsideal knytte til
desse tenestene over heile landet. Friare skattøyre vil kunne føre
til meir ulikskap i velferdstenester mellom kommunane.
Departementet viser til at kommunane dei seinare
åra har fått auka fridom til å utforme eigedomsskatten. Erfaringar
frå mange kommunar viser at spørsmålet om eigedomsskatt har stort potensial
for å stimulere til lokalpolitisk debatt. På denne bakgrunnen vil
ikkje departementet leggje opp til endringar i inntektsdanninga
for kommunane.
Regjeringa legg til grunn at rammefinansiering framleis
skal vere hovudmodellen for finansiering av kommunesektoren. Dette
gjev rom for lokalt tilpassa løysingar og slik sett den mest treffsikre
ressursbruken. Øyremerkte ordningar må nyttast med varsemd. Etablerte
retningslinjer for bruk av øyremerkte tilskot blir vidareførte. Dette
inneber at øyremerkte tilskot som hovudregel skal vere avgrensa
til viktige nasjonale prioriteringsområde i ein oppstartsfase. I
tillegg kan øyremerking nyttast til finansiering av oppgåver som
få kommunar har ansvaret for, og der variasjonar vanskeleg kan fangast
opp av objektive kriterium i inntektssystemet. Det bør alltid vurderast
om det er andre verkemiddel som kan nyttast i staden for den typen
statleg detaljstyring som øyremerking inneber. Allereie ved etableringa
av nye øyremerkte tilskot bør det vurderast når tilskotet skal avviklast
eller inngå som ein del av inntektssystemet. Vurderingar og framlegg
om avvikling eller innlemming av tilskot blir handsama i dei årlege
statsbudsjetta.
Kommunal- og regionaldepartementet vil gjere eit
arbeid med å sjå nærare på korleis ulike ordningar med øyremerking
er utforma. Siktemålet med eit slikt arbeid er å leggje eit grunnlag
for forenkling og effektivisering ved at øyremerkte tilskot får
ei føremålstenleg utforming som krev minst muleg bruk av administrative
ressursar både i kommunane og i staten.
Styring frå staten gjennom ulike verkemiddel kan
stille store krav til kommunal iverksetjing og implementering, både
i den organisatoriske tilrettelegginga og når det gjeld å ha tilstrekkeleg kapasitet
og kompetanse i administrasjonen. Det er som regel sektor-omsyn
som står i fokus for departementa og direktorata, og som er grunnlaget
for endringar i regelverk og statlege satsingar gjennom handlingsplanar
og liknande. Kommunane har mange ulike oppgåver og må sjå meir på
samanheng og heilskap for å kunne tilpasse ulike delar av forvaltninga
og tenesteytinga til lokale behov, og dermed få ei effektiv drift.
Ofte vil det vere relativt kort tid mellom nasjonale vedtak og iverksetjing
av lover, forskrifter eller tilskotsordningar. Kort tid mellom vedtak
og gjennomføring kan gjere det vanskelegare for kommunane å nytte
fortrinna sine ved å sjå ting i samanheng og sikre god utnytting
av tilgjengelege ressursar i oppgåveløysinga – både økonomisk og
personellmessig.
Det er behov for statleg rettleiing av kommunane for
at dei skal kunne løyse kompliserte oppgåver på rett måte og til
beste for innbyggjarane. Skriftlege rettleiarar er likevel ikkje
pålegg. Ein rettleiar skal rettleie innanfor ramma av regelverket
på området. Ved utforminga av rettleiingar er det viktig at avsendarane
sentralt tenkjer over kva som er mest nyttig for mottakarane i kommunane,
som er dei formelt ansvarlege for tenestene og forvaltningsoppgåvene.
Dermed er det naturleg å prioritere område der rettleiing blir etterspurd.
Representantar for kommunesektoren bør også i større grad få medverke
ved utarbeiding av rettleiarar og andre informasjonstiltak som skal
rettast mot kommunane.
Departementet legg til grunn at ulike former
for samarbeidstiltak mellom kommunesektoren og staten kan vere eit
godt verkemiddel for å oppnå konkrete og føremålstenlege resultat.
Å lage eit utvik-lingsprogram eller tilby målretta statleg rettleiing
i samråd med kommunane, til dømes for å heve kompetansen innan eit
særskilt felt, kan vere eit godt alternativ til styring gjennom
detaljert regelverk eller øyremerking av midlar. Utviklingstiltak
kan utformast meir fleksibelt og målretta enn generelle styringsverkemiddel.
Det går fram av meldinga at ein ser fleire døme på utviklingsprogram,
målretta rettleiing og tiltak for kompetanseutvikling der eitt eller
fleire departement/direktorat samarbeider med kommunesektoren v/KS
eller einskildkommunar/fylkeskommunar om gjennomføringa. Slike tiltak
bør vidareutviklast og nyttast i større omfang enn hittil. På sikt
kan denne typen rettleiing og samhandling avløyse ein del av dei
formelle verkemidla, særleg bruken av detaljerte forskrifter.
Det vil vere gråsoner i spørsmålet om kommunesektoren
opplever styringsdialogen med ulike instansar som inngrep eller
rimelege handlingar, sett frå eit regionalt eller lokalt perspektiv.
Til dømes kan dialogen med fylkesmannen vere tillitsskapande dersom
kommunane opplever støtte for verksemda og at kvaliteten på tenesteytinga
blir betra. Behovet for rett-leiing og støtte vil vidare kunne vere
forskjellig og bli oppfatta forskjellig i ulike kommunar. Tilgjengeleg
kompetanse og høve til å byggje opp den kommunale organisasjonen
vil sjølvsagt vere vesentleg for korleis kommunane følgjer opp ulike
statlege forventingar og krav. Difi (2010) har dokumentert at mindre
kommunar ønskjer og har behov for meir rettleiing og støtte enn
større kommunar.
Bruk av fullmaktslover for å fastsetje kommunale
oppgåver har vore vanleg på nokre fagområde som gjeld reine forvaltningsoppgåver
i kommunane. Dette gjeld særleg innan landbruks- og miljøvernområda.
På velferdsområda har slike forskriftsheimlar vore mindre vanlege. I
ny helse- og omsorgstenestelov, jf. Prop. 91 L (2010–2011), er det
i § 3-1 teke inn ein heimel for Kongen til å gje nærare føresegner
om innhaldet i kommunane sine plikter til å yte helse- og omsorgstenester.
Ein modell med fullmaktslover inneber at Stortinget
i lovvedtak overlèt til Kongen eller det ansvarlege departementet/direktoratet
å fastsetje den konkrete fordelinga av oppgåver til kommunar/fylkeskommunar
gjennom forskrifter. Dette inneber at lova sjølv ikkje tek stilling
til om – og i tilfelle i kva omfang – kommunar og fylkeskommunar
skal ha ansvar for oppgåver etter lova. Kommunar og fylkeskommunar
står då gjerne i lovteksten i ei opprekning saman med ulike statlege
organ som mulege forvaltarar av oppgåver etter lova. Dette kan vere
ein fleksibel modell for departementa, som gjennom ein mindre omfattande
prosess enn ei lovendring kan tilpasse oppgåvefordelinga til konkrete utfordringar
og utviklinga innan sektoren. Det gjer det også muleg å gje oppgåver
til einskildkommunar når det oppstår utfordringar eller særskilde
omstende som er nemnde i førearbeida til lova. Eit døme på det er
forureiningslova § 24 (drift og vedlikehold av avløpsanlegg).
Det blir i meldinga peika på at bruk av fullmaktslovgjeving
for å tildele oppgåver til kommunar og fylkeskommunar likevel reiser
visse prinsipielle spørsmål. Ved å overlate fordelinga av oppgåver
til forskrifter vil ikkje Stortinget få høve til å vurdere den konkrete
oppgåvefordelinga mellom forvaltningsnivåa i samanheng med finansieringa
av sektoren. Det er berre Stortinget som kan treffe ulike typar
budsjettvedtak, mellom anna om bruk av øyremerking.
Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité
har i Innst. S. nr. 296 (1995–1996) gjeve ei relativt brei drøfting
av bruken av forskrifter i forvaltninga. Komiteen framhevar at omfattande
bruk av delegering av mynde til å gje forskrifter er naudsynt i
dagens samfunn, men strekar samstundes under at det i mange høve
er grunn til å vise varsemd med bruken av forskriftsheimlar. Kontroll-
og konstitusjonskomiteen uttalar at det generelt er særleg grunn
til å vise varsemd med bruken av forskriftsheimlar når det gjeld
reglar som gjev rettar og plikter for innbyggjarane. Rettar og plikter
bør i størst muleg grad gå fram av lova (Justisdepartementets lovavdeling: Lovteknikk
og lovforberedelse).
Nokre av dei omsyna som komiteen peika på, kan
også gjerast gjeldande ved regulering av kva for oppgåver kommunar
og fylkeskommunar skal ha. Desse er sjølvstendige forvaltningsnivå med
direkte folkevalde som ansvarlege, og er ikkje underlagde alminneleg
instruksjon frå statsforvaltninga. Dette bør det takast omsyn til
ved utforming av pålegg om å utføre visse oppgåver på vegner av
det offentlege.
Regjeringa legg ut frå dette til grunn at det
for framtida skal vere eit overordna prinsipp at Stortinget gjennom
lovvedtak bør fastsetje den konkrete tildelinga av oppgåver til
kommunar og fylkeskommunar. Forskrifter kan likevel nyttast til
å definere kommunale oppgåver og plikter når det blir vurdert som
naudsynt. Forskriftene må ha heimel i lov fastsett av Stortinget.
Eit overordna prinsipp om at oppgåvetildeling til kommunesektoren
skal gå fram av lov, skal ikkje innebere ein gjennomgang av gjeldande
lovverk med sikte på justeringar i tråd med det nemnde prinsippet.
Utgreiingsinstruksen med rettleiar (FAD-publikasjon
P-0885) gjev alle statlege etatar og utgreiingsutval påbod om å
greie ut økonomiske, administrative og andre vesentlege konsekvensar
ved bruk av ulike verkemiddel. Både effektane og kostnadene knytte
til val av ulike styringsgrep – både for kommunane og for staten –
skal i kvart tilfelle greiast ut og vurderast. Mellom anna er det
ei plikt for den som er ansvarleg for utgreiinga, å avvege konsekvensane
av å setje i verk eit nytt tiltak mot konsekvensane av å avstå frå
tiltaket. Vidare skal det gjerast ein analyse av alternative verkemiddel,
mellom anna bruk av andre verkemiddel enn regulering ved lov eller
forskrift, til dømes økonomiske verkemiddel, jf. utgreiings-instruksen
kapittel 2.
Departementet vil streke under at det er særs
viktig at det ligg føre grundige utgreiingar når kommunar eller
fylkeskommunar skal påleggjast nye oppgåver eller plikter eller
det skal innførast særlege økonomiske styringsverkemiddel som vedkjem
føresetnadene for det lokale sjølvstyret. Regjeringa legg til grunn
at det i lovgjevingsprosessar som inneheld framlegg om nye oppgåver/plikter
for kommunesektoren, skal gjerast ei avveging mellom dei nasjonale
omsyna som ligg til grunn for framlegget, og omsynet til kommunal
handlefridom. Denne avveginga skal gå fram både av høyringsdokument
og lovproposisjonar.
I nokre høve vil overordna prinsipp som legalitetsprinsippet
styre bruken av statlege verkemiddel. Kommunane kan ikkje få påbod om
å gjennomføre ei oppgåve utan heimel i lov. Internasjonale tilhøve
og forpliktingar, til dømes EØS-avtalen og menneskerettskonvensjonane, kan
også styre val av verkemiddel i statlege organ.
Hovudstyret i KS har 27. januar 2011 vedteke innspel
til arbeidet med meldinga. Eitt av punkta frå KS er at dei overordna
prinsippa for forholdet mellom stat og kommune bør takast inn i føremålsparagrafen
i kommunelova. KS peikar på at slik lovfesting i første rekkje bør
gjelde proporsjonalitetsprinsippet, legalitetsprinsippet, det lokalpolitiske
prinsippet og fullfinansieringsprinsippet. KS meiner at det ikkje
er tilfredsstillande at statsforvaltninga aleine vurderer dei nemnde
prinsippa ved innføring av ny lovgjeving og gjer framlegg om at
det bør innførast eit uavhengig lovutval – knytt til konsultasjonsordninga
– som skal vurdere all lovgjeving opp mot prinsippa for forholdet
mellom staten og kommunesektoren. KS gjer også framlegg om å innføre
eit forvaltningsutval, med fleirtal frå kommunesektoren, som i etterkant
av vedtekne lover og forskrifter skal vurdere dei statlege verkemidla
som statsforvaltninga vil ta i bruk opp mot prinsippa for forholdet
mellom stat og kommune.
Ved ein framtidig generell revisjon av kommunelova
vil departementet vurdere framlegget frå KS om ein utvida føremålsparagraf.
Departementet vil peike på at fleire av prinsippa som KS trekkjer
fram, alt er lagde til grunn i forholdet mellom staten og kommunane,
sjølv om dei ikkje er lovfesta. Det er såleis vist til fleire av
desse prinsippa i meldinga. Departementet viser også til det som
er sagt ovanfor om at det i lovgjevingsprosessar skal gjerast ei
avveging mellom nasjonale omsyn og omsynet til kommunal handlefridom.
Departementet vil arbeide vidare med korleis medverknad frå kommunesektoren kan
ivaretakast på ein god måte i arbeid med statlege lovutgreiingar.
Staten har eit legitimt behov for å kontrollere
at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine overfor innbyggjarane.
Ei kartlegging av statens bruk av juridiske verkemiddel kan tyde på
auka vektlegging av tilsyn og kontroll (Difi 2010:4). Departementet
legg til grunn av staten ikkje skal kontrollere kommunane i større
grad enn det som er naudsynt. Ein aktiv bruk av forvaltningsrevisjon
og administrativ internkontroll i kommunane bør på sikt kunne redusere
behovet for statleg tilsyn og kontroll.
Det går fram av meldinga at mål- og resultatstyring
inneber at staten spesifiserer nasjonale mål og forventa resultat,
medan kommunane skal finne fram til dei midla lokalt som vil føre
til best muleg realisering av måla. For at staten skal kunne oppfylle
det overordna ansvaret sitt for oppgåveløysinga, er det behov for
tilbakemelding om utviklinga i tenestene og kva for resultat som
er oppnådde (styringsinformasjon). Det er eit mål at informasjonsflyten
skal medverke til læring. Føremålet er forbetring av dei kommunale
tenestene, med auka effektivitet og kvalitet i oppgåveløysinga.
Det går fram av meldinga at kartlegginga av statlege
verkemiddel (Difi 2010:4) viser ei utvikling der staten legg aukande
vekt på prosedyrar og rapportering. Kommunesektoren må bruke ressursar
på å byggje opp system og rutinar for dette.
På dei områda der kommunesektoren har eit særskilt
ansvar, vil kommunane og fylkeskommunane i kraft av å vere ansvarshavande,
utførande eining, eigar eller anna også kunne ha eit ansvar for
å rapportere opplysningar om ressursbruk, tenesteyting og anna.
I samband med øyremerkte tilskot krev staten
at mottakarane skal rapportere om bruken av midlane.
Kommunane og fylkeskommunane vil ved tilsyn måtte
leggje fram dokumentasjon for tilsynsmyndigheitene i forkant av
besøket. I tillegg vil kommunar og fylkeskommunar som arbeidsgjevar
ha dei same pliktene som andre til å rapportere til staten.
Kommunalt rapporteringsregister (KOR) gjev oversikt
over kva for opplysningar som ulike statlege etatar gjennom lov,
føresegn eller løyvingsvedtak krev frå kvar einskild kommune og fylkeskommune.
Departement og underliggjande etatar har plikt til
å melde frå til registeret før nye rapporteringsplikter for kommunar
og fylkeskommunar blir sette i kraft eller eksisterande rapporteringsplikter
blir endra.
Pliktene kan vere både periodiske eller hendingsutløyste.
Reint ad hoc-prega rapporteringsplikter og eingongsundersøkingar,
som kan vere heimla i vedtak i Stortinget, ligg ikkje inne i registeret.
Etter at KOR blei oppretta, har utviklinga vist ein
svak auke i den registrerte rapporteringsbyrda.
PwC har på oppdrag frå KS og Kommunal- og regionaldepartementet
kartlagt dei administrative kostnadene ved den pliktige rapporteringa og
kva nytte rapporteringa har for kommunesektoren og staten, i første
rekkje den pålagde rapporteringa.
Samla sett var dei administrative kostnadene
ved å rapportere til staten til nasjonale informasjonssystem, for
arbeidsgjevarrapporteringa, for øyremerkte tilskot og for tilsynsarbeid,
på rundt 1 000 årsverk (600–700 mill. kroner).
Nytteverdien av informasjonen som blir overført,
blei òg vurdert i undersøkinga til PwC. For pålagd rapportering
til informasjonssystema er nytteverdien i det store og det heile
vurdert som høg både for kommunesektoren og for staten. Når det
gjeld tilskotsordningar, er nytteverdien av rapporteringa truleg
lågare, ifølgje PwC, og for tilsyn og arbeidsgjevarrapportering
er nytteverdien ikkje vurdert.
Effektiviseringsnettverka er eit godt døme på korleis
kommunane bruker tala dei rapporterer inn. Sjå nærmare omtale i
meldinga.
Rapporteringspliktene til staten er omfangsrike og
varierer i både innhald, frekvens og omfang. Kartlegginga kan tyde
på at den avdekte misnøya med omfanget av rapporteringskrava til staten,
eit stykke på veg kan kome av andre tilhøve. Sjå nærmare omtale
i meldinga.
Det er viktig at kommunen og fylkeskommunen skil
mellom kva som er pliktig rapportering, og kva som er opp til kommunane
og fylkeskommunane sjølve å avgjere korleis dei vil handsame.
Korleis rapporteringa til staten er innretta,
varierer mellom dei ulike tenestene og dei ulike rapporteringsordningane.
Det mest sentrale systemet for rapportering
frå kommunesektoren til staten er KOSTRA (kommune-stat-rapportering).
KOSTRA er eit nasjonalt informasjonssystem som samlar inn, registrerer
og publiserer styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal
verksemd. Informasjonen om kommunale og fylkeskommunale tenester,
bruk av ressursar på ulike tenesteområde og eigenskapar ved innbyggjarane
blir registrerte og samanstilte for å gje relevant informasjon til
avgjerdstakarar i kommunane, fylkeskommunane og staten. Dei siste
åra har også fleire indikatorar for kvaliteten på dei ulike tenestene
blitt publiserte.
Informasjonen skal gje betre grunnlag for analyse,
planlegging og styring i kommunar og fylkeskommunar og kunne brukast
for å vurdere om nasjonale mål blir nådde. I tillegg vil innbyggjarar,
interessegrupper, media og andre interesserte kunne finne informasjonen
om tenestene og ressursbruken i kommunane og fylkeskommunane.
KOSTRA har vore obligatorisk for kommunane og
fylkeskommunane sidan 2001 og gjeve eit positivt grunnlag for styringa
i kommunane og fylkeskommunane.
Gjennom KOR, KOSTRA og andre informasjonssystem
og databasar finst det gode verktøy for å sikre effektiv rapportering
frå kommune til stat. I internasjonal målestokk ligg Noreg langt framme
på dette feltet.
KOR gjev oversikt over den samla rapporteringa.
Staten må ha kontroll på kor mykje informasjon han krev frå kommunesektoren,
og korleis omfanget utvik-lar seg over tid, og rapporteringsregisteret
er den viktigaste reiskapen i så måte. Kartlegginga av rapporteringspliktene
har vist at rapporteringsregisteret ikkje er komplett, og at einskilde
rapporteringskrav frå staten ikkje er blitt melde inn i registeret
(PwC 2011). I meldinga går det fram at Kommunal- og regionaldepartementet
i tida framover vil følgje tettare opp dei statlege organa som krev
rapportering frå kommunesektoren, og sørgje for betre rutinar for
å oppdatere registeret. Departementet vil i lys av resultata frå
kartlegginga be instansane vurdere sine pårekningar på den administrative
tidsbruken og det registrerte føremålet med dei ulike rapporteringspliktene,
som kartlegginga har vist at det er naudsynt å gjere betre. Eit
klart definert føremål med rapporteringa – kvifor har staten pålagt
kommunesektoren å rapportere dette, og kva skal informasjonen brukast
til – er viktig for at dei som rapporterer opplysningane, skal forstå nytta
og føremålet med innrapporteringa, også i dei tilfella kommunen
eller fylkeskommunen ikkje nyttar informasjonen sjølve. Departementet vil
framover sende årlege påminningar til dei same organa om å oppdatere
opplysningane i Kommunalt rapporteringsregister.
Både statistikk frå KOR og undersøkinga til PwC
indikerer at rapporteringsbyrda som staten pålegg kommunesektoren,
ikkje isolert sett kan seiast å vere for omfattande. Andre dokumentasjonskrav
til prosedyrar og planar, byråkratisk og arbeidskrevjande innretting
av nokre øyremerkte tilskot og ein jamn straum av førespurnader
kan likevel opplevast som rapportering for kommunane og fylkeskommunane.
Mange av førespurnadene vil kan hende òg vere nyttige for innbyggjarane,
kommunen sjølv eller andre aktørar, men for somme kommunar vil dei
krevje meir enn dei gjev. I meldinga blir det peika på at det er
viktig at kommunane og fylkeskommunane som opplever dette som uønskt
og ei unyttig byrde, har ei medveten haldning til korleis dei skal
handsame førespurnader som dei ikkje er pålagde å svare på.
Utgangspunktet bør vere at innrapporterte data skal
ha nytte både for staten og for kommunesektoren, og at rapporteringskrava
blir utforma i eit samarbeid mellom dei to partane. Staten må vere medveten
om ansvaret sitt og ikkje å påleggje kommunesektoren unødige rapporteringsbyrder.
Arbeidsformene og rutinane som er opparbeidde,
til dømes gjennom arbeidsgruppene i KOSTRA, legg til rette for gode
prosessar. Det er derfor eit mål at den rapporteringa som i dag ligg
utanfor KOSTRA, som går att årleg, og som ikkje går gjennom etablerte
kanalar, skal bli teken inn i dei prosessane som går i KOSTRA.
KOSTRA har vore obligatorisk i over ti år, og drifta
av systemet har no sett seg. Departementet vil vurdere nærare effektiviteten
i informasjonsinnhentinga og om systemet dekkjer behova for styringsinformasjon
i kommunesektoren og staten.
Kommunelova kapittel 10 A gjev rammer, prosedyrar
og verkemiddel for statleg tilsyn med kommunane og skal medverke
til at det statlege tilsynet med kommunane blir meir oversiktleg, einsarta
og føremålstenleg. Dei einskilde særlovene gjev reglar om kva for
oppgåve eller område innan den kommunale verksemda det kan førast
tilsyn med.
Eit sentralt element i kapittel 10 A er føresegna om
lovlegskapstilsyn.
Grunngjevinga for å ha ein generell regel som avgrensar
statens tilsyn med kommunane til eit lovlegskapstilsyn, er omsynet
til den kommunale handlingsfridomen og legalitetsprinsippet. Lovlegskapstilsyn
er eit uttrykk for rammestyringsprinsippet.
Ein konsekvens av føresegna om lovlegskapstilsyn
er at tilsynsorgana ikkje skal gje rettleiing som ledd i gjennomføringa
av tilsynet.
Eit anna sentralt element i kommunelova kapittel
10 A er at fylkesmannen gjennom § 60 e har rett og plikt til å samordne
alt statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar. Samordningasplikta
gjeld både såkalla kommuneplikter og for aktørplikter. Samordningsplikta
omfattar all tilsynsverksemd retta mot kommunar, både den tilsynsverksemda
som fylkesmannen sjølv driv og verksemda til andre statlege tilsynsorgan,
til dømes Mattilsynet og Arbeidstilsynet.
Samordninga skal medverke til å unngå at tilsyn og
pålegg på éin sektor gjev utilsikta konsekvensar for andre sektorar.
Dersom det samla tilsynet ikkje er tilstrekkeleg samordna, kan nokre
tilsyn, på ein utilsikta måte, gripe inn i det kommunale sjølvstyret.
Det går fram av meldinga at om staten bør ta
i bruk tilsyn som styringsverkemiddel overfor kommunane, må vurderast
i samanheng med både det generelle forholdet mellom stat og kommune
og det at tilsyn er eit inngripande styringsverkemiddel. I kva grad
statleg tilsyn med kommunane er eit naudsynt og tenleg verkemiddel,
skal vurderast i tilknyting til fire sentrale omsyn og verdiar:
rettstryggleik, berekraftig utvikling og samfunnstryggleik, det
kommunale folkestyret og ein føremålseffektiv offentleg ressursbruk.
Innføring av heimlar for statleg tilsyn med
nye kommuneplikter krev ei særskild grunngjeving, der vurderinga
skal byggje på omsyna som er nemnde ovanfor. Vurderingane skal ta
utgangspunkt i ein analyse av risiko og sårbarheit (ROS-analyse)
og nytte- og kostanalysar på det aktuelle området, jf. Innst. O.
nr. 19 (2006–2007).
I Meld. St. 7 (2009–2010) kapittel 2.3 er det gjeve
eit samla oversyn over eksisterande og planlagde tilsynsheimlar.
I den meldinga er den einskilde tilsynsordninga vurdert ut frå ein
analyse av risiko- og sårbarheit og ut frå eit nytte- og kostperspektiv.
Alle dei aktuelle departementa konkluderte med at det var behov
for tilsynsheimlar på eigne lovområde.
I Meld. St. 7 (2009–2010) er det gjeve retningslinjer
for konkrete tilpassingar og endringar av føresegner om statleg
tilsyn med kommunane i særlovgjevinga, for å samordne og tilpasse
dei ulike tilsynsheimlane til dei generelle reglane om statleg tilsyn
i kommunelova kapittel 10 A. Sjå nærmare omtale i meldinga kapittel
7.3.2.
Departementet har merkt seg utsegna i Innst.
180 S (2009–2010), der kommunal- og forvaltningskomiteen sluttar
seg til departementets syn på at ein i særlovene bør vere tilbakehaldne
med å utforme tilsynsregelen som ein pliktregel, men at det heller
bør vere ein kompetanseregel.
Dei departementa som har føresegner om statleg tilsyn
i eige lovverk, har no utarbeidd, eller er i gang med å utarbeide,
nye tilsynsheimlar om statleg tilsyn.
Kommunelova kapittel 10 A føreset at fylkesmannen
fører statleg tilsyn med kommunesektoren.
Fylkesmannen er underlagd styring og instruksjon
frå sentrale myndigheiter på dei aktuelle sektorområda. Kva for
tilsynsoppdrag fylkesmannen har, går fram av ulike oppdragsdokument
frå sentrale myndigheiter, medrekna det sentrale embetsoppdraget
og tildelingsbrevet frå Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet.
I tillegg sender ein-skilde departement eller underliggjande organ
ut eigne, særskilte styringsdokument til fylkesmennene.
Etter helse- og omsorgs- og barnevernslovgjevinga
har Statens helsetilsyn rolla som overordna fagleg tilsynsmyndigheit.
Det inneber at Statens helsetilsyn på desse fagområda styrer og
prioriterer område og tema for landsomfattande tilsyn, metodeutvikling
og harmonisering av tilsyn.
Det går fram av meldinga at desse ulike styringslinene
kan skape utfordringar for den samordningsplikta fylkesmannen har
etter kommunelova § 60 e, fordi dei ulike styringslinene trekk tilsyna
i ulike retningar.
Sjølv om fylkesmannen i utgangspunktet er ein sentral
aktør, er det òg andre statlege etatar som fører tilsyn med kommunesektoren.
Statleg tilsyn kan grovt sorterast i to hovudtypar: tilsyn
som blir gjennomført som ein planlagd aktivitet (planlagt tilsyn),
og tilsyn som ein reaksjon på einskildhendingar (hendingsbasert tilsyn).
Statleg tilsyn er eit inngripande styringsverkemiddel.
Innføring av nye tilsynsheimlar krev difor ei særskilt grunngjeving,
og vurderingane av om tilsyn er eit naudsynt og eigna verkemiddel,
skal ta utgangspunkt i ein ROS-analyse.
Når eit statleg tilsyn er initiert og styrt
frå nasjonalt nivå, blir det kalla landsomfattande tilsyn. Føremålet
med landsomfattande tilsyn er å setje eit nasjonalt søkjelys på
eit tenesteområde, for å avdekkje eventuelle mangelfulle forhold
og medverke til forbetring på dette særskilde området.
Kva for kommunal teneste som skal vere tema for
eit landsomfattande tilsyn, vil bli avgjort av fagdepartementa eller
andre statlege tilsynsmyndigheiter.
I perioden 2007–2010 blei det gjennomført landsomfattande
tilsyn på helse-, sosial-, barneverns-, grunnskuleopplærings- og
forureiningsområdet. Dei sentralt fastsette volumkrava varierer mellom
dei ulike sektorane. Eit generelt bilete viser at volumkrava har
vore relativt stabile over desse tre åra. Sjølv om volumkrava i
eit landsomfattande tilsyn på eit aktuelt område kan verke moderate,
kan det gjevne tilsynstemaet vere svært omfattande.
Kommunal- og regionaldepartementet har spurt fylkesmennene
om kva handlingsrom dei opplever at dei har til å initiere og differensiere
tilsyn etter behov, i lys av volumet på ulike landsomfattande tilsyn.
Svara til fylkesmennene er ikkje heilt eintydige, men peikar likevel
klart mot at dei har fått mindre mulegheiter til å gjere eigeninitierte
tilsyn.
På same måte viser NIBRs rapport Samordning av
statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport
2011:28) at det at nesten alle ressursane i embeta er bundne opp
i landsomfattande tilsyn blir oppfatta som eit problem, fordi det
reduserer fylkesmannen sin muligheit til å peike ut kommunar som
objekt for tilsyn basert på eigne ROS-analysar.
Kva metode som blir brukt i tilsyn retta mot kommunane,
varierer. Generelt kan det i tilsyn skiljast mellom systemrevisjon,
inspeksjonstilsyn og områdeovervaking, sjå NOU 2004:17.
På bakgrunn av innsamla informasjon frå fagdepartementa
og einskilde fylkesmenn, har Kommunal- og regionaldepartementet
inntrykk av at systemrevisjon som tilsynsmetode i stor grad blir
nytta i gjennomføringa av landsomfattande tilsyn, og at sentrale
myndigheiter ofte stiller krav om at tilsynsorgana skal bruke systemrevisjon
som metode.
Systemrevisjon byggjer på det grunnleggjande utgangspunktet
at kommunane sjølve har ansvar for å oppfylle krava lova stiller
til tenestene. Framfor å sjå til at detaljane i tenesta er i samsvar med
lova (jf. inspeksjonstilsyn), fokuserer tilsynsorganet på om internkontrollsystemet
i kommunane er forsvarleg, og på korleis leiinga og styringa av
tenesta er lagde opp. Nærmare omtale om metoden finst i meldinga
kapittel 7.4.
Fleire sentrale tilsynsmyndigheiter har gjeve
uttrykk for at dei meiner systemrevisjon som metode er best eigna
når ein skal undersøkje og ta stilling til om tenestene er slik
innbyggjarane etter lova har krav på.
Ei undersøking viser at samordning av metodebruk
i liten grad finn stad, jf. NIBRs rapport Samordning av statlig
tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport 2011:28).
Staten har eit legitimt behov for å kontrollere
at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine overfor innbyggjarane.
Statleg tilsyn er eitt av fleire verkemiddel som staten kan nytte.
Samstundes kan føremonene med lokalt ansvar og lokalt tilpassa tenester
trekkje i retning av at staten i mindre grad grip inn i verksemda
til kommunane. Staten bør ha tillit til at kommunane innrettar tenestene
til beste for innbyggjarane, og sjå behovet for statleg tilsyn i
lys av andre måtar å kontrollere og påverke kommunane på.
Det går fram av meldinga at eit godt innretta statleg
tilsyn kan medverke til meir langsiktig læring og kvalitetsforbetring
i den kommunale tenesteproduksjonen. I kva grad ein oppnår ein slik
positiv konsekvens av tilsynet, kjem an på korleis tilsynsorgana
innrettar tilsynet og at leiarskapen i kvar einskild kommune viser
vilje til å lære av eigne og andre sine erfaringar.
Reglane i kommunelova kapittel 10 A har vore gjeldande
sidan 1. mars 2007. Kommunelova § 60 e fastset at fylkesmannen skal
samordne praktiske sider ved tilsynet og bruk av reaksjonar. For
det første skal alle statlege tilsynsorgan varsle fylkesmannen i
førevegen om bruk av pålegg og andre sanksjonar med vesentlege verknader
for kommunen eller fylkeskommunen. For det andre skal fylkesmannen
og andre tilsyn i førevegen ha dialog med kommunen eller fylkeskommunen
om utforminga av pålegg eller andre sanksjonar med vesentlege verknader
og om korleis kommunen eller fylkeskommunen følgjer opp desse. Utover
desse innhaldskrava skal fylkesmannen sjølv vurdere kva for konkrete
samordningsgrep og rutinar som er naudsynte og føremålstenlege for
å fylle samordningsrolla i det einskilde fylket. Dette inneber at
det kan vere forskjellar frå embete til embete på korleis det konkrete
samordningsarbeidet er innretta.
I samband med Stortingets handsaming av Meld. St.
7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med
kommunene uttala fleirtalet i Kommunal- og forvaltningskomiteen
i Innst. 180 S (2009–2010) s. 5:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, ber regjeringen vurdere
om det kan være hensiktsmessig å evaluere hele eller deler av kommunelovens
kapittel 10 A når bestemmelsene har fungert en tid. Det bør i tilfelle
spesielt ses på om endringene har gitt fylkesmannen et godt nok
verktøy til å sikre nødvendig koordinering av statlige tilsyn og
en god samordning mellom statlige tilsyn og kommunenes egne kontrollorganer.»
Kommunal- og regionaldepartementet sette i 2011
ut eit oppdrag om å evaluere føresegna om samordning i kommunelova
kapittel 10 A. Departementet mottok i desember 2011 sluttrapporten
frå evalueringa, gjennomført av Norsk institutt for by- og regions-forskning
(NIBR-rapport 2011:28). Ein sentral del av evalueringa har vore
å undersøke korleis fylkesmannen si samordning av statlig tilsyn
etter kommuneloven § 60 e verkar i praksis.
Hovudkonklusjonane i NIBRs rapport viser at samordningsregelen
§ 60 e har styrka fylkesmannens ambisjonar om å samordne statleg
tilsyn med kommunane, skjerpa fylkesmannen si rolle som samordnar
og vore med å tydeleggjere og legitimere fylkesmannen sitt samordningsmandat.
NIBR legg likevel vekt på at inntrykket er at regelen først og fremst
har medverka til å styrke eksisterande samordningstiltak; intern samordning
i embeta har auka, medan den eksterne samordninga framleis kan bli
betre. Undersøkinga viser vidare at tilsynsetatane utanfor embeta
jamt over er positive til fylkesmannen si samordningsrolle og at
rolla gjev legitimitet til tilsynsmyndigheitene sitt arbeid. Fylkesmannsembeta
sjølve har varierande syn på i kva grad kommunelova § 60 e gjev
tilstrekkeleg heimel for samordningsoppgåva. Fleire informantar
har peika på at regelen vanskeleg kan vere sterkare, fordi faglege
vurderingar frå den einskilde tilsynsetat må gå framfor behovet
for samordning. Undersøkinga viser at detaljerte tingingar frå sentrale
oppdragsgjevarar gjer tilsynsporteføljen lite fleksibel, og difor
blir samordningsoppgåva vanskeleg. Det kjem også fram at fylkesmannsembeta
samla sett opplever at det er volumet på oppdraga som blir gjeve,
og graden av detaljstyring frå oppdragsgjevar med omsyn til talet
på tilsyn, tilsynsobjekt og tilsynsmetodikk, som er den største
utfordringa for å oppnå god samordning.
Departementet peiker på at målet om å medverke til
gode tenester for innbyggjarane bør vere eit sentralt moment når
ein vurderer innretning av statleg tilsyn med kommunane. Sidan ein
føreset at even-tuelle avvik blir korrigerte, er kommunal forbetring
og læring også viktige aspekt ved tilsynet. Tilsynsorgana bør difor
rette merksemd mot å organisere verksemda på ein måte som legg til
rette for læring i kommunane, slik at tenestene etter gjennomført
tilsyn faktisk blir retta opp i samsvar med lov.
I NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren
gjorde Aasland-utvalet greie for bruken av ulike tilsynsmetodar
i fylkesmannsembeta og korleis embeta og kommunane vurderte metodane.
Utvalet gjekk ikkje inn for å lovfeste særskilte reglar om metode.
Kommunal- og regionaldepartementet meiner det
er viktig å sjå til at dei metodane som blir brukte er tenlege,
og at dei ikkje går ut over grensene for kva ein kan kontrollere
gjennom eit lovlegskapstilsyn.
I kapittel 7.5 i meldinga gis ei omtale av ulike forkingsrapportar.
Det er Kommunal- og regionaldepartementets syn
at det er viktig framleis å vidareutvikle gode metodar for tilsyn
og prosedyrar for samarbeid mellom staten og kommunen i forkant,
under og etter gjennomføringa av eit statleg tilsyn. Ein bør arbeide
for at tilsynsmetodane ikkje genererer uforholdsmessig mykje arbeid
for kommunane, til dømes gjennom krav til dokumentasjon.
Då Stortinget handsama Meld. St. 7 (2009–2010)
Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene uttala
ein samla kommunal- og forvaltningskomité at «Fylkesmannen og andre
statlige tilsynsetater bør i utgangspunktet gis et skjønn med hensyn
til når og hvordan tilsynet skal utføres», (Innst. 180 S (2009–2010), s. 5).
Fleirtalet i komiteen, medlemmene frå Arbeidarpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, peikar óg på at fylkesmannen
kan medverke til å oppnå varige forbetringar i kommunale tenester
gjennom å differensiere tilsynet sitt, med omsyn til både når og
kvar det er viktig å føre tilsyn.
NIBR viser i sin rapport «Samordning av statlig tilsyn
og systemrevisjon som tilsynsmetode» (NIBR-rapport 2011:28) at fylkesmannsembeta som
var med i undersøkinga meiner det er eit problem at nesten alle
tilsynsressursane til fylkesmannen er bundne opp i landsomfattande
tilsyn.
Etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering
talar dette for at statlege, sentrale organ bør vere varsame med
å gje fylkesmennene og andre regionale tilsynsorgan for sterke nasjonale
føringar med omsyn til når, korleis og kvar det skal førast tilsyn.
Som fleirtalet i Kommunal- og forvaltningskomiteen peikar på, meiner
også departementet at meir fridom i gjennomføringa av statleg tilsyn
med kommunane vil frigjere ressursar hjå fylkesmannen, slik at han
kan rette særskild merksemd mot dei kommunane som har størst utfordringar.
Departementet understrekar at i tillegg til
å vere differensierte og målretta, er det vesentleg at dei statlege
tilsyna er samordna. Det er uheldig og arbeidskrevjande for ein
kommune om dei ulike tilsynsorgana gjennomfører ukoordinerte tilsyn, til
dømes når tilsyn med tema som heng tett saman med kvarandre, ikkje
er lagde saman i tid. Samstundes kan det også vere krevjande for
ein kommune å vere gjenstand for fleire omfattande tilsyn på same
tid.
Kommunal- og regionaldepartementet viser til
at statleg tilsyn ikkje står aleine, men er éin av mange kontroll-
og påverknadsmekanismar overfor kommunesektoren.
Dette kom også til uttrykk i fråsegna frå ein
samla kommunal- og forvaltningskomité, i Innst. 180 S (2009–2010)
s. 5.
Departementet meiner at ein kan hente ut store effektivitetsvinstar
ved å sjå statleg tilsyn og kommunal eigenkontroll i samanheng.
Til dømes kan ei sterkare fokusering på gjenbruk av dokumentasjon
som kommunane sjølve har fått fram i samband med eiga kontrollverksemd, danne
grunnlag for førebuing, prio-ritering og gjennomføring av statleg
tilsyn.
Departementet meiner at tilsyna bør bruke kunnskap
frå kommunens eigne forvaltningsrevisjonsrapportar som del av grunnlaget
når dei planlegg tilsyn i kommunane, for å frigjere ressursar hjå
kommunen.
I tråd med dette er det i det samla tildelingsbrevet
frå Fornyings-, kyrkje- og administrasjonsdepartementet til fylkesmennene
for 2012 streka under at fylkesmannen skal ta omsyn til den interne
kontrollverksemda i kommunen i si planlegging, prioritering og gjennomføring
av tilsynet. Kommunal- og regionaldepartementet har også tatt dette
opp i embetsoppdraget til fylkesmannsembeta.
Departementet viser i meldinga til rapporten «Samordning
av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode» (NIBR-rapport
2011:28).
Departementet peikar på at eit samspel for å unngå
dobbeltarbeid og for å auke læringa av kontroll og tilsyn må gå
begge vegar. Kommunal- og regionaldepartementet meiner at fylkesmannen
bør ta omsyn til eigenkontrollaktiviteten i kommunane ved valet
av kommunar det skal førast tilsyn med. Departementet meiner at
den statlege tilsynsverksemda ikkje berre bør differensierast med
omsyn til når, korleis, kor mange og kva for kommunar staten bør
føre tilsyn med. Tilsynsverksemda bør også differensie-rast i lys av
eigenkontrollen i den einskilde kommune.
Departementet meiner at på same måte som tilsynsorgana
må ta omsyn til kommunane si eiga kontrollverksemd når dei førebur,
prioriterer og gjennomfører tilsyn, bør kommunane aktivt bruke tilsynsrapportane
frå staten som grunnlag for planlegging av eigenkontrollen sin.
Departementet meiner dessutan at kommunane bør bruke tilsynsrapportane
aktivt som grunnlag for læring og vidare kvalitetsutvikling av eigne
tenester og sakshandsaming.
Direktorat er ein av dei mest vanlege måtane
å organisere forvaltningsorgan på. Av dei meir enn 150 sentrale
forvaltningsorgana i Noreg er det vanleg å rekne med om lag 60 direktorat
(Difi 2008:14).
Departementa styrer verksemdene gjennom instruksar,
tildelingsbrev og årlege budsjett, i tillegg til jamleg kontakt
om styringa. Departementet skal i samråd med verksemda finne ut kva
slags rapportering departementet treng. Departementa kan in-struere
direktorata sine om alle sider av verksemda i direktoratet, om dette
ikkje er avgrensa i lov.
Mål- og resultatstyring er sentrale element
i dei reformtiltaka som er gjennomførte, for å gje auka handlingsrom
til å utøve mynde innanfor gjevne regelverk.
Det er vanskeleg å teikne eit eintydig bilete
av kva rolle direktorata har i den statlege styringa av kommunesektoren.
Det er nærliggjande å tru at utviklinga med å flytte ut også meir
politisk viktige saker til direktorata, har hatt innverknad på tilhøvet
mellom direktorata og kommunane.
Direktorata har ulike roller som på ulikt vis påverkar
kommunane. Direktorata har ein viktig funksjon i å gi faglege råd
og rettleiing til kommunane. Direktorata har ei sentral rolle i
iverksetjinga av nasjonal politikk. På bakgrunn av dette kan direktorata
seiast å opptre nasjonalt normerande på område som er viktige for
kommunesektoren.
Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet
vil i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og andre
aktuelle departement innhente meir kunnskap om tilhøvet mellom direktorata
og kommunane og sjå nærare på om og eventuelt i kva grad utviklinga
i direktorata har påverka den kommunale handlefridomen og på måloppnåinga
for den statlege styringa. Kunnskapsinnhentinga skal vere grunnlaget
for ei vurdering av korleis samhandlinga mellom statleg og kommunalt nivå
bør utformast slik at både den kommunale handlefridomen og statens
behov for styring blir teke vare på.
Regional statsforvaltning omfattar i denne omtalen
statlege organ som er instruert av statlege forvaltningsorgan sentralt,
men som har oppgåver dei løyser innanfor ein avgrensa geografisk
del av landet. Regio-nal statsforvaltning er sentral i arbeidet
med å gjennomføre nasjonal politikk regionalt og lokalt.
Regional stat består av 39 ulike verksemder.
Regional statsforvaltning er ein viktig reiskap for å utforme og
setje i verk statleg politikk på område der nasjonale omsyn veg
tungt, men der det samstundes er viktig å ta omsyn til lokal variasjon. Styrings-
og oppfølgingsoppgåver som rettar seg spesielt mot kommunane, er
i dag i hovudsak samla hos fylkesmannen.
Eit anna utviklingstrekk i statleg verksemd
er reformer og omstillingar som har ført til meir fristilling av
statlege verksemder, gjennom å etablere selskap, føretak, stiftingar
og andre sjølvstendige organisasjonsformer. På einskilde område
har dette endra vilkåra for demokratisk styring ved at det ikkje
lenger er ei ubroten styringslinje mellom departement og underliggjande verksemd.
Den regionale inndelinga av statsforvaltninga
er i hovudsak fastsett etter det som er mest rasjonelt for sektoren,
kvar einskild verksemd og dei oppgåvene ho skal ta seg av.
Det store mangfaldet av regionale inndelingar skaper
likevel visse utfordringar, mellom anna når det gjeld samhandling
på tvers av sektorar og saksområde. Dette er ei utfordring for fylkesmannen,
som er ansvarleg for samordninga av all statleg verksemd i fylket.
Det blir i meldinga peika på at det er viktig
at regional stat er organisert slik at ein teke vare på interessene
til så vel staten som innbyggjarane, næringslivet og kommunesektoren.
I St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid
la regjeringa til grunn at inndelinga av den regionale statsforvaltninga
ikkje skaper så store problem at det er naudsynt med full harmonisering
av den geografiske inndelinga av dei statlege verksemdene. Det er
heller ikkje tungtvegande grunnar til å gjere om på den inndelinga som
alt finst. I Innst. S. nr. 166 (2006–2007) syner eit fleirtal, medlemmene
frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre at Makt- og demokratiutgreiinga peika på at forvaltningsendringane dei
seinare tiåra har vore prega av sektorvise reformer som har ført
til auka differensiering og fragmentering av offentleg verksemd.
Dette fleirtalet understreka behovet for at ein i framtida ser inndelingsspørsmål
for dei ulike verksemdene i samanheng og som ein del av ein heilskapleg
regionalpolitikk.
Kommunal- og regionaldepartementet og For-nyings-,
administrasjons- og kyrkjedepartementet har eit særleg samordningsansvar
for å vurdere framtidige omstruktureringar i den regionale statsforvaltninga.
Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet
har mellom anna fått utarbeidd ei samla elektronisk oversikt over
den regionale staten.
Kommunal- og regionaldepartementet skal kvart år
hente inn ei oversikt over pågåande eller planlagde strukturendringar
og aktuelle lokaliseringsspørsmål i statlege etatar.
Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet
ser det som viktig å vidareutvikle kunnskapen om regional stat og
korleis han fungerer. Departementet vil difor jamleg vurdere om
det trengst ytterlegare kunnskapsinnhenting på området. Vidare kan
det særleg vere aktuelt å vurdere behovet for sterkare og meir målretta samordning
av regional stat.
Fylkesmennene – eller fylkesmannsembeta – er regionale
statlege forvaltningsorgan. Embeta utgjer eit viktig bindeledd mellom
den sentrale statsforvaltninga og kommunane.
I rolla som statens representant i fylket skal
fylkesmannen fremje likskap og likehandsaming. Samstundes skal fylkesmannen
vere lydhøyr og fleksibel for lokale og regionale tilhøve og støtte opp
under prinsippet om regionalt og lokalt folkestyre.
Det er det einskilde departementet eller direktoratet
som legg regionale arbeidsoppgåver til fylkesmennene og som har
direkte instruksjonsmynde overfor embeta. Handlingsgrunnlaget for
dei oppgåvene fylkesmannen utfører, kjem til uttrykk i særlovgjeving, tildelingsbrev
og embetsoppdrag.
Som sektormyndigheit skal fylkesmannen i dialog
med kommunane og fylkeskommunen medverke til å gjennomføre nasjonal
politikk på ulike område. Fylkesmannen skal medverke til at kommunane
forstår og varetek viktige statlege mål og interesser. Samstundes
må kommunane få handlingsrom til å utforme ein eigen politikk på
aktuelle område, innanfor rammene av nasjonale mål. Rapportering
attende til sentralt nivå om korleis kommunane og sektoren fylgjer
opp nasjonale mål og interesser er òg ein viktig funksjon.
Ifølgje Instruks for fylkesmenn skal fylkesmannen
medverke til å samordne, forenkle og effektivisere den statlege
verksemda i fylket.
Samordningsansvaret til fylkesmannen er framstilt
i Kommunal- og regionaldepartementets Retningslinjer for fylkesmannens
samordningsfunksjon i forhold til kommunerettet styring. Fylkesmannen
må også sjå til at den fagbaserte styringa av kommunane ikkje blir
sterkare enn det er heimel for i lovgjevinga, eller enn det som kjem
fram av politiske vedtak og retningslinjer som Stortinget har gjeve.
Det er eit viktig siktemål at ein byggjer inn tilstrekkelege
tryggleiksomsyn i alle forvaltningsoppgåver fylkesmannen utfører.
Tilsynsoppgåvene og klagehandsaminga som fylkesmannen
utfører overfor kommuneforvaltninga på vegner av staten, utgjer
hovudelementa i fylkesmannens rettstryggleiksrolle.
Ifølgje meldinga syner undersøkingar at det
er omfattande kontakt mellom kommunane og fylkesmannen, og at fagleg
rettleiing (kurs, saksmøte, fagmøte, temasamlingar) saman med tilsyn
og formidling av statlege styringssignal er dei viktigaste formåla
med samhandlinga. Undersøkingar syner vidare at eit stort fleirtal
av kommunane opplevde at fylkesmannen var viktig ved at han medverka
til kompetanseutvikling og var støttespelar for utviklingsarbeidet
og tenestetilbodet i kommunane. Ordførarar og rådmenn har eit positivt
inntrykk av oppgåveløysinga i fylkesmannsembeta. Kommunikasjonen
med fylkesmannsembeta er prega av openheit og tillit, og at embeta
sit på god kompetanse. Respondentane i ei undersøking (hos ordførarar
og rådmenn) oppfattar fylkesmennene som den viktigaste formidlaren
av statlege styringssignal.
Dei ulike embeta oppnår varierande skår. Ein
må sjå resultata i samanheng med at fylkesmannsembeta møter til
dels svært ulike utfordringar rundt omkring i landet.
Ei undersøking syner vidare at ordførarar og
rådmenn er relativt samstemte i at sakshandsamingstida hos embeta
kan bli betre i plan- og byggjesaker.
Det går fram av meldinga at resultata vil bli
følgde opp i styringsdialogen med embeta.
Det går fram av meldinga at som det tidlegare
er slått fast i St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn –
regional framtid, og i St.meld nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning
for demokrati og fellesskap, er det viktig å halde fast ved fylkesmannen
som eit knutepunkt mellom stat og kommune særleg for å samordne
og formidle statleg politikk overfor kommunane, men også for å sikre
grunnleggjande rettstryggleiksomsyn ved klagehandsaming. Fylkesmannen
sit på ein kompetanse som kan seiast å vere unik for eit statleg forvaltningsorgan.
Kombinasjonen av breidd i sektorkompetanse og distrikts- eller regionalkunnskap
er verdifull i dagens styringssystem. Ein kan òg hevde at fylkesmannen
og embetets portefølje i mangt og mykje modererer den statlege sektorstyringa
av kommunane.
For at statlege reglar, krav, finansieringsformer og
så bortetter skal vere godt tilpassa kvarandre og kommunane, meiner
regjeringa at det framover er behov for god samordning, informasjonsutveksling
og kommunikasjon mellom forvaltningsnivåa. Siktemålet er å gjere
grunnlaget for læring, rettleiing, samarbeid og utvikling best muleg.
Fylkesmannen har med sin portefølje og kunnskap ei viktig rolle
i dette arbeidet. Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet
vil, i samarbeid med aktuelle departement, sjå nærare på om fylkesmannens
samordningsmandat har tilstrekkelege verkemiddel til å kunne fylle
rolla fullt ut. I eit slikt perspektiv er det viktig å sjå på mulegheitene
for å vidareutvikle gode møteplassar og samarbeidsrelasjonar knytte
til fylkesmannens rolle som informasjonsknutepunkt, initiativtakar,
rettleiar, tilsynsførar og samordnar.
Fylkesmannens mange roller og samansette verksemd
er det mest openberre kjenneteiknet ved embetet. Det kan vere krevjande
å handsame desse rollene, særleg fordi dei kan kome i konflikt med
kvarandre. Fylkesmannen har like fullt lang tradisjon med å meistre
utfordringa. Fylkesmennene har med sin samansette kompetanse og si
røynsle eit godt grunnlag for å kome fram til heilskaplege løysingar
i dialog med kommunane og andre statlege etatar. Både Fornyings-,
administrasjons- og kyrkjedepartementet og fylkesmennene sjølve
er opptekne av god og medveten rollehandsaming. Temaet er viktig
i styringsdialogen mellom dei.
Embeta utfører oppgåver på vegner av tolv departement,
og dei faglege styringslinjene går til det einskilde fagdepartementet.
I tillegg er ni direktorat og tilsyn involverte i styringsdialogen. Dette
inneber eit styringssystem med mange aktørar på ulike nivå. Undersøkinga
til Norsk institutt for by og regionforsking i 2009 (NIBR-rapport
2009:19), syner at oppdraga frå dei ulike sektormyndigheitene varierer
til dels kraftig i detaljeringsgrad og kravspesifikasjonar. Rapporten
peika på at det kan vere grunn til å stille spørsmål ved om det
er ein viss konkurranse mellom sektorkreftene. NIBR hevdar at denne utviklinga
kan vere med på å auke detaljstyringa av fylkesmannen og i neste
omgang kommunesektoren.
Samstundes som fylkesmannen skal yte tenester til
sektormyndigheitene, skal embetet samordne dei statlege styringssignala
overfor kommunesektoren og aktivt ta i bruk lokalkunnskapen sin
i forvaltninga av oppgåveporteføljen. Fornyings-, administrasjons-
og kyrkjedepartementet vil ta initiativ til ein gjennomgang av styringsdialogen
og styringsdokument knytte til embeta. Her vil ein mellom anna sjå
på korleis ein betre kan kombinere dei styrings- og oppfølgingsbehova
sektoren sjølv har med fylkesmannens heilskaplege verksemd og dei
behova og utfordringane kommunesektoren har.
Eigenkontrollen til kommunane og fylkeskommunane
er regulert i kommunelova. Kontrollutvalet, revisoren og administrasjonssjefen
driv ulike former for kontrollverksemd for å sikre effektiv og riktig
bruk av ressursane og at tenestene følgjer lover og lokale krav.
Eigenkontrollen er eit viktig element for å byggje opp under tilliten
til kommunen, mellom anna ved å førebyggje og avdekkje mislegheiter,
regelbrot og andre uheldige forhold i kommunen. Eit like viktig
føremål er at kontrollarbeidet legg grunnlaget for læring og forbetring.
Kommunane har eit breitt spekter av oppgåver. Det
blir i meldinga peika på at for at eigenkontrollen skal bli effektiv,
er det viktig at han famnar dei ulike måtane kommunen kan løyse oppgåvene
sine på. Regelverket pålegg kommunane rekneskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og
selskapskontroll. Kommunane skal på bakgrunn av eigne analysar og
planar velje ut kva del av verksemda dei til kvar tid prioriterer
å kontrollere.
Kommunane blir leidde av ei direkte folkevald forsamling.
Omkring seg har dei innbyggjarar, frivillige lag, lokalt næringsliv,
leverandørar, fylkesmenn, statlege direktorat og nasjonale reglar.
Alle vil påverke kommunane, og mange vil medverke til forbetring.
Medverknad frå innbyggjarar er ein etablert
del av måten vi driv offentlege tenester på i dag, og slik kan innbyggjarane
påverke kommunane mellom vala òg.
Statlege reglar og føringar har sjølvsagt stor
innverknad på korleis kommunane opptrer. Eit tenleg regelverk er
likevel ikkje nok, og derfor må arbeidet for ei open forvaltning
haldast oppe gjennom arbeid med haldningar og god praksis lokalt.
Lovkrava om sakshandsaming, openheit og eigenkontroll er meint å
sikre gode prosessar internt i kommunane. Reglane om klage, tilsyn, varsling
og lovlegkontroll gjev høve til å ta tak der tilhøva ikkje er som
dei skal vere etter lova. Sivilombodsmannen og andre ombod kan òg peike
på feil og manglar.
Eigenkontrollen spring ut av både det folkevalde og
det administrative ansvaret. Ein effektiv eigenkontroll er med på
å sikre folkevald styring gjennom oppdatert kunnskap om stoda, og
gjev høve til å drøfte korleis kommunen driv verksemda si og sørgjer
for at måla blir nådde.
Gjennom lokalkunnskap og nærleik (før, under og
etter kontrollen) og ved å vere ein kontinuerleg prosess har eigenkontrollen
gode føresetnader for å vere ei effektiv kontrollform med gode mulegheiter
for læring og forbetring i kommuneorganisasjonen. Kontrollutvalet
og administrasjonssjefen har si verksemd i kommunen, og revisoren
er knytt til kommunen. Dette gjer eigenkontrollen raskare og lettare
tilgjengeleg enn statlege tilsyns- og klageorgan. Dette gjer det
òg mogleg for kommunane å føre kontroll i langt fleire saker enn
fylkesmannen og andre statlege organ kan, og i forvaltningsrevisjonen har
kommunane høve til å gå djupare i einskildsaker enn det som er vanleg
når fylkesmannen fører tilsyn.
Eigenkontrollen omfattar kontroll både med det som
har skjedd, og med det som skjer.
Det er viktig at innbyggjarane oppfattar kontrollordningane
internt i kommunane som velfungerande, og at dei har høg legitimitet.
Det er eit mål at kommunane i størst muleg grad er
sjølvkontrollerande.
Ein kan sjå kontroll frå to ulike perspektiv.
I det første perspektivet dreier kontroll seg om å avdekkje feil
og manglar for å plassere ansvaret der det høyrer heime. Slik sett
dreier kontroll seg om ansvarleggjering.
I det andre perspektivet dreier kontroll seg
om å undersøkje og evaluere. Kontroll i dette perspektivet vil kunne
munne ut i nye eller endra styringssignal og kan kallast kontroll
som styringsgrunnlag.
I ein konkret kontrollprosess vil ofte begge
perspektiv vere til stades, men med ulik vekt.
I kapittel 9 i meldinga gjev departementet ei
kort oversikt over historikken bak reglane om kontroll og revisjon
og ein kort omtale av nokre sentrale forskingsrapportar om temaet.
Ei arbeidsgruppe som fekk i oppgåve å føreslå tiltak
for å styrkje eigenkontrollen i kommunar og fylkeskommunar leverte
i desember 2009 rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i
kommunane.
Departementet har følgt opp fleire av tilrådingane
i arbeidsgrupperapporten. Departementet har gjeve ut ein omfattande
rettleiar som klargjer rolla og oppgåvene til kontrollutvalet. Nokre
av tilrådingane var retta mot departementet som forvaltar av eigenkontrollregelverket.
Departementet sendte på den bakgrunn forslag til endringar i regelverket
på høyring og tek sikte på å fremje ein proposisjon for Stortinget
i 2012.
Kommunestyret er direktevalt av innbyggjarane og
er derfor det øvste organ i kommunen. På dei områda kommunestyret
ikkje tek avgjerdene sjølv, blir kontroll eit verkemiddel for å
sikre folkevald påverknad og for å sikre at avgjerder blir følgde
opp.
Kommunestyret kan kontrollere andre folkevalde
organ og administrasjonen fordi desse er underlagde kommunestyret,
jf. kommunelova § 76. I dette ligg det at kommunestyret i tillegg
til å vere det øvste ansvarlege forvaltningsorganet i kommunen også
er eit tilsynsorgan.
Kommunestyret står over kontrollutvalet. Overordningsforholdet
inneber at det er opp til kommunestyret korleis det vil handsame
sakene som kontrollutvalet legg fram for kommunestyret. Korkje revisoren
eller kontrollutvalet skal kontrollere verksemda i kommunestyret.
Ettersom kontrollutvalet driv tilsyn på vegner av kommunestyret,
kan kommunestyret gje instruksar om tilsynsverksemda. Kommunestyret
fastset budsjettet og dermed også omfanget av kontrollverksemda
til kontrollutvalet.
Ei utfordring for kontrollutvala er å balansere forventninga
om å vere ein ubunden kontrollinstans på den eine sida og behovet
for samarbeid med politiske og administrative organ i kommunen på
den andre. Utvalet skal ikkje overprøve politiske prioriteringar
som er gjorde av dei folkevalde organa i kommunen.
Gjennom planmessig rekneskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon
og selskapskontroll sørgjer kontrollutvalet for at kommunane blir
sette i stand til å fange opp feil og forbetre verksemda si. Dersom
det kjem varsel, tips eller mistankar (internt eller gjennom media)
eller ei tinging frå kommunestyret, kan kontrollutvalet medverke til
å avklare faktiske tilhøve og sørgje for ein god prosess når situasjonen
skal handterast. Kontrollutvalet kan òg ta opp saker på eige initiativ.
Rekneskapsrevisjonen skal skape tillit til innhaldet
i rekneskapen og er ein obligatorisk del av revisjonsarbeidet. Det
er kommunestyret sjølv som skal vedta rekneskapen, og som øvste
organ har kommunestyret etter kommunelova eit overordna ansvar for
å sjå til at rekneskapen blir revidert på ein trygg måte. Revisoren
skal gjere arbeidet på sjølvstendig fagleg grunnlag og i tråd med
god kommunal revisjonsskikk.
Kjernen i rekneskapsrevisjonen er å vurdere årsrekneskapen.
Ein annan viktig del av revisjonen er å sjå etter at kommunen har
ordna den økonomiske internkontrollen på ein trygg måte og med forsvarleg
kontroll. Revisoren skal også medverke til å førebyggje og avdekkje
mislegheiter og feil.
Rekneskapsrevisjon er den kontrollforma som
er mest regelbunden.
Arbeidsgruppa som kom med 85 tilrådingar for styrkt
eigenkontroll, viste til at storleiken på fagmiljøa innanfor kommunal
revisjon har mykje å seie for breidda i kompetansen som er tilgjengeleg
i revisjonsarbeidet. Departementets vurdering er at dei einskilde
revisjonseiningane bør vurdere om ein har tilstrekkeleg breidde
i kompetansen.
Det er svært viktig at revisoren både er og
blir oppfatta som ubunden. Kommunelova inneheld eit generelt krav
om at revisoren skal vere ubunden.
Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner
mv. av 15. juni 2004 nr. 904 utfyller kommunelova.
Revisorlova gjeld for revisjon av rekneskapspliktige
einingar, til dømes aksjeselskap. Lova gjeld ikkje for kommunar.
Revisorlova inneheld reglar om at revisoren skal vere objektiv og
ha ei ubunden stilling, som i det vesentlege samsvarer med tilsvarande
føresegner i kommunelova og revisjonsforskrifta. Ifølgje revisorlova
kan ikkje revisoren vere tilsett hos den revisjonspliktige, og den
revisjonspliktige kan heller ikkje eige revisjonsselskapet. Dette
er ein grunnleggjande forskjell frå kommunelova, som tillèt at revisor er
tilsett hos den revisjonspliktige (kommunen) og at den revisjonspliktige
eig revisjonseininga.
Kommunelova fastset at forvaltningsrevisjon
er ein obligatorisk del av revisjonsarbeidet. Det er kontrollutvalet
som skal sjå til at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon, der
kontrollutvalet meiner det er størst behov.
Kjernen i forvaltningsrevisjonen er systematiske vurderingar
av økonomi, produktivitet, måloppnåing og verknader ut frå kommunestyrets
vedtak og føresetnader.
Nordlandsforskning har i NF-rapport 13/2009 kartlagt
bruken av forvaltningsrevisjonar i åra 2006–2008. Sjå meldinga kapittel
9 for nærmare omtale.
Nordlandsforskning fann at det i hovudsak er mindre
alvorlege brot på reglar og rutinar som blir avdekte. Potensial
for økonomisk forbetring er òg noko forvaltningsrevisjonane ofte
peikar på.
Eit sentralt føremål med forvaltningsrevisjon
er at administrasjonen og dei folkevalde kan lære av det.
Rapportane gjev kommunane eit godt grunnlag for
å vurdere tilstanden på det området det er ført forvaltningsrevisjon
på, og om det eventuelt kan vere grunn til å setje i verk forbetringstiltak.
Departementet har derfor forventningar om at kommunane i større
grad tek dette verktøyet i bruk.
Mange kommunar har valt å organisere delar av verksemda
si i interkommunale selskap og aksjeselskap. Desse selskapa har
eigne revisjons- og kontrollordningar, men kommunelova fastset at
kontroll-utvalet skal sjå til at det blir ført kontroll med forvaltninga
av selskap som kommunen har interesser i.
På same måte som ved forvaltningsrevisjon må kontrollutvalet
tinge selskapskontroll. Resultata skal rapporterast til kommunestyret.
Selskapskontroll kan romme ulike kontrollar. Eigarskapskontroll
er ei obligatorisk kontrollform som går ut på å kontrollere om den
som utøver kommunens eigarinteresse i selskap, gjer dette i tråd
med vedtaka og føresetnadene til kommunestyret. Forvaltningsrevisjon
av selskap er ei frivillig kontrollform.
Nordlandsforskning har også kartlagt bruken
av selskapskontroll. Fleire ordførarar, administrasjonssjefar og
kontrollutvalssekretærar seier i rapporten at selskapskontroll enno
ikkje har sett seg som ei form for folkevalt tilsyn og kontroll og
ser eit stort forbet-ringspotensial i måten selskapskontroll fungerer
på.
Nordlandsforskning peikar på at vanlege eller svært
vanlege konklusjonar i selskapsrapportar er at «eierskapsstrategi
mangler», «eierskapsstrategi bør utarbeides» eller «vedtatt eierskapsstrategi
bør gjennomgås på nytt».
Mulegheita for innsyn og kontroll i selskap
er prinsipielt viktig fordi det er så mange selskap i kommunesektoren,
og departementet vil følgje utviklinga i selskapskontrollen nøye.
Mange kommunar er inne i prosessar knytte til å utvikle eigarrolla
og den folkevalde styringa, til dømes i form av eigarmeldingar.
Departementet strekar under at dette er eit viktig arbeid. Ei gjennomtenkt
styring av selskapa vil gje eit betre grunnlag for å drive selskapskontroll.
Selskapskontroll er ei ny kontrollform samanlikna
med rekneskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Det er derfor ikkje
overraskande at det er eit utviklingspotensial på dette området.
Departementet har forventningar om at kommunane etter kvart vil
kunne ta ut dette utviklingspotensialet, parallelt med at eigarstyringa
av selskapa blir utvikla.
Kommunelova pålegg kommunane å ha eit kontrollsystem
med fleire former for kontroll. Men det er ikkje meininga at kontrollaktivitetane
skal gå inn i detaljane i alle delar av kommunen. Kontrollutvalet
og administrasjonssjefen må på kvar si side prioritere kvar det
blir gjennomført kontroll. For kontrollutvalet sin del er dette
regulert i kravet om planar for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll
som skal fastsetjast av kommunestyret.
Eigenkontrollen byggjer på at kontrollutvala,
administrasjonssjefane og revisorane legg vurderingar av risiko
og vesentlegheit til grunn for prioriteringa av kontrollinnsatsen.
Det er ei utfordring for det samla kontrollarbeidet dersom dei statlege
føringane blir for mange eller for detaljerte, fordi ein da vil
kunne miste føremonene ved at dei ansvarlege lokalt kan prioritere
kontrollinnsatsen og innrettinga på kontrollarbeidet og sjå ting
i samanheng.
Departementets syn er at ei statleg styring
som byggjer på at kommunane har ansvar for å kontrollere si eiga
verksemd, gjev god effektivitet og det beste grunnlaget for eit
levande lokaldemokrati og lokalt tilpassa oppgåveløysing.
Det blir i meldinga peika på at for at den samla velferda
skal bli best muleg og det samla kontrollarbeidet effektivt, må
omsynet til statleg kontroll vegast opp mot omsynet til lokalt ansvar.
Administrasjonssjefen er øvste administrative leiar
i kommunen og bindeleddet mellom dei folkevalde og administrasjonen.
Som leiar har administrasjonssjefen eit ansvar for
styring og kontroll. Internkontroll er ikkje eit fast rettsleg eller
fagleg omgrep og departementet strekar under at omgrepet ikkje berre
dreier seg om kontroll, men minst like mykje om styring. Internkontroll
er ein kontinuerleg prosess som blir tilpassa i kvar einskild kommune.
Målet med internkontrollen er systematisk å auke
mulegheita til å nå fastsette mål. Internkontrollen skal redusere
risikoen for uønskte hendingar, men kan aldri fjerne all risiko.
Internkontrollen er ein viktig del av eigenkontrollen
fordi han representerer kontinuerleg styring og kontroll med verksemda
som kjem før dei to andre elementa i eigenkontrollen, rekneskapsrevisjon
og forvaltningsrevisjon.
Kommunelova har ein generell regel om at administrasjonssjefen
skal sørgje for at reglane blir følgde, og ha «betryggende kontroll»
med verksemda, sjå kommunelova § 23 nr. 2 andre setning. Kommunelova
nyttar ikkje omgrepet internkontroll.
Styrking av internkontrollen var hovudtilrådinga frå
ei arbeidsgruppe nedsett av departementet som i desember 2009 kom
med 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Arbeidsgruppa
stilte spørsmål ved om kontrollsystema har halde tritt med utviklinga,
med ulike omorganiseringar og endringsprosessar i kommunene, og om
ein har tenkt godt nok gjennom kva delegering, flat struktur og
selskapsorganisering har å seie for internkontrollen.
Arbeidsgruppa hadde desse hovudsynspunkta:
Kommunane må utvikle
den administrative kontrollen. Dette er administrasjonssjefens ansvar.
Internkontroll er viktig, ikkje berre for
kvaliteten på tenesteytinga og andre lovpålagde oppgåver, men også
for den folkevalde og administrative styringa.
Internkontrollen er ikkje ei isolert kontrollform, men
må sjåast i ein brei samanheng. Arbeidet med internkontrollen heng
saman med arbeidet og systema for å sikre kvaliteten på kommunale tenester.
Internkontrollen heng òg saman med organisasjonsutviklinga elles
i kommunen. Organiseringa og kompetansen hos medarbeidarane har
konsekvensar for kva kontrollsystem som er nødvendig.
Utvikling av internkontrollen må gå føre
seg i kvar einskild kommune.
Arbeidsgruppa retta òg nokre tilrådingar til
departementet om regelendringar og behov for rettleiing. Departementet
strekar under at kommunane sjølve er ansvarlege for å utvikle styringa
og kontrollen i administrasjonen. Dette er ikkje eit statleg ansvar.
Departementet vil medverke gjennom å hente fram ny kunnskap og spreie
informasjon. I februar 2011 sende departementet ut ein nyskriven
rettleiar retta mot kontrollutvala, og her er internkontrollen og
rolla til kontrollutvalet omtala. Departementet har vidare støtta
ei utgreiing i regi av KS som har gått djupare inn i internkontrollen
i kommunane for å få fram utfordringar og døme på god praksis.
Føresegner som stiller krav om internkontroll, seier
noko om kva kommunane skal gjere for å sikre at dei oppfyller krava
i lover og forskrifter og andre krav til god styring av verksemda.
Om krava til internkontrollen blir brotne, er det likevel ikkje
sikkert at tenesta er ulovleg eller uforsvarleg, eller at andre
reglar er brotne.
Kommunelova stiller eit overordna krav om heilskapleg
internkontroll, medan sektorregelverket stiller til dels mykje meir
detaljerte krav til arbeidet i kommunane.
Arbeidsgruppa vurderte om det er behov for fleire
reglar eller betre samordning av krava om internkontroll. Gruppa
meinte at «kunnskapen ein har i dag om internkontroll i kommunane,
ikkje peiker mot at fleire eller detaljerte nasjonale føresegner
er vegen å gå. Betre og heilskapleg internkontroll må uansett utviklast
i kvar einskild kommune».
Med utgangspunkt i rolla som samordnar og som forvaltar
av kommunelova har departementet eit ansvar for å følgje med på
rammene for den overordna internkontrollen på tvers av sektorane.
I forholdet mellom staten og kommunane kan det oppstå ei spenning
mellom kva staten meiner det er behov for å regulere, og kva kommunane
meiner det vil vere mest tenleg og effektivt at dei finn ut av sjølve.
I meldinga peikar departementet på at den statlege reguleringa av internkontrollen
i kommunane i dag må bidra til å fremje effektiv oppgåveløysing
og kvalitet i tenestene.
Departementet sluttar seg til synspunktet til
arbeidsgruppa bak dei 85 tilrådingane for styrkt eigenkontroll i
kommunane, om at den administrative styringa og kontrollen i kommunane
bør styrkjast. Internkontrollen er avgjerande for den samla eigenkontrollen,
han har mykje å seie for mulegheitene for folkevald styring og påverkar
i kva grad nasjonale mål blir nådde på sektorområda. For å nå eit
mål om styrkt eigenkontroll er det først og fremst nødvendig med
innsats lokalt. Kva for verkemiddel staten vel for å styrkje internkontrollen
i kommunane, må sjåast i samanheng med prinsippa for statleg styring
og tilsyn med kommunane.
Internkontrollen i kommunane blir i dag regulert av
føresegner i ei rekkje lover, som er temmeleg omfattande forskrifter
og rettleiarar frå departement og direktorat. Fylkesmennene fører
tilsyn med om kommunane oppfyller krava. Det er ei utfordring at
dei ulike krava om internkontroll på sektorområda er ulike i form,
innhald og nivå. Internkontroll er ikkje primært eit spørsmål om reglar,
men om leiarskap og systematisk arbeid lokalt.
Staten bør leggje til rette for kvalitetsutvikling
i det lokale kontrollarbeidet gjennom til dømes utvik-lingsarbeid,
rettleiing og informasjon om gode føredøme. Departementet merkjer
seg at KS og fleire kommunar arbeider aktivt med å utvikle internkontrollen
og eigna verktøy for det lokale arbeidet.
Dersom staten vil innføre nye krav til internkontrollen
i kommunane, skal konsekvensane på vanleg måte utgreiast, medrekna
å vege mellom nasjonale omsyn og omsynet til lokaldemokratiet og
å vurdere om dei statlege krava til internkontrollsystemet skal
dekkje alle elementa i tenesta, eller om krava bør avgrensast til
område med stor risiko. Internkontrollarbeidet vil gje størst effekt
lokalt dersom merksemda er retta mot dei områda som lokale risiko-
og sårbarheitsanalysar peikar ut.
Internkontrollen er eit leiaransvar og bør utformast
som eitt system lokalt. Difor bør det vere eit mål at dei statlege
krava til internkontrollen i framtida legg til rette for det. Det
bør vidare vere eit mål at statlege krav ikkje har unødvendig omfattande
krav til kontrollaktivitetar og dokumentasjon. Ein vesentleg føremon
med eit samordna regelverk vil vere at kommunane lettare kan ha lærings-
og forbetringsprosessar på tvers av sektorane og oppnå betre heilskapleg
styring.
Dei ulike statlege reglane om internkontroll
i kommunane har ikkje blitt evaluerte.
Departementet ser behov for ei kunnskapsinnhenting
om dei gjeldande statlege krava til internkontrollen i kommunane.
Den nye kunnskapen vil vere eit viktig grunnlag for den vidare regelverksutviklinga
i departementa og vil kunne gje føringar for eit vidare arbeid for
eit meir samordna regelverk om internkontrollen i kommunane og fylkeskommunane.
Det går fram av meldinga at ho handlar om styringsrelasjonen
mellom staten og kommunesektoren og eigenkontrollen i kommunane
og fylkeskommunane. Dei ulike framlegga i meldinga har samla sett
små økonomiske og administrative konsekvensar og blir dekte innanfor
dei gjeldande budsjettrammene til departementa og kommunesektoren.
Kommunal- og regionaldepartementet varslar kunnskapsinnhenting på fleire
fagområde, mellom anna om individuelle planar. Kunnskapsinnhentinga
blir dekt innanfor departementets budsjettramme.
Regjeringa legg til grunn at juridisk og økonomisk
rammestyring skal vere hovudregelen for statleg styring av kommunesektoren.
Rammestyring legg til rette for mest muleg effektiv og treffsikker
bruk av offentlege ressursar.