2. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser til Dokument 3:8 (2011–2012) Riksrevisjonens undersøkelse av Mattilsynet. Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad Mattilsynets virksomhet er enhetlig og har gitt forutsatte effektiviseringsgevinster. Følgende problemstillinger er undersøkt:
I hvilken grad er Mattilsynet enhetlig i møte med brukerne?
I hvilken grad har etableringen av Mattilsynet gitt forutsatte effektiviseringsgevinster?
Har tilsynssystemet MATS bidratt til en mer effektiv og enhetlig saksbehandling?
I hvilken grad sikrer eierdepartementenes styring og oppfølging av Mattilsynet at tilsynets virksomhet er enhetlig og effektiv?
Komiteen har merket seg at undersøkelsen har hovedfokus på det utøvende tilsynsarbeidet i Mattilsynet. Å føre tilsyn utgjør om lag to tredeler av Mattilsynets samlede tidsbruk. Mattilsynet har et bredt spekter av virkemidler for å nå sine mål, for eksempel å pålegge tilsynsobjektene å gjennomføre tiltak, ilegge virksomhetene karantene, gi tvangsmulkt for å få tiltakene utført eller forby omsetning av produkter. Andre virkemidler er blant annet veiledning, kartlegging,samt regelverksutvikling.
Komiteen merker seg at undersøkelsen viser at Mattilsynets distrikts- og regionkontorer behandler tilsyns-, godkjennings- og klagesaker ulikt. Undersøkelsen viser at det er en stor variasjon i vedtak som Mattilsynets distrikts- og regionkontorer har fattet i like tilsyns-, godkjennings- og klagesaker. Kontorene vurderer ulikt både sakenes alvorlighetsgrad og omfang og styrke i sanksjonene. Riksrevisjonen har identifisert forskjellene ved å sende distrikts- og region-kontorene i Mattilsynet like saker til behandling. Mattilsynets hovedkontor kvalitetssikret sakene før de ble sendt ut.
Komiteen mener de avdekkede forskjellene er svært uheldige i forhold til forvaltningsprinsippet om likebehandling. Enkeltpersoner og næringsdrivende berøres av Mattilsynets saksbehandling, og det er åpenbart risiko for ulike vilkår etter hvor de er lokalisert i landet. Dette øker også risikoen for at næringsdrivende blir påført økonomisk tap og omdømmetap uten grunn.
Forskjeller i saksbehandling og vedtak i like saker øker også risikoen for at Mattilsynet unnlater å iverksette tiltak som er nødvendige av hensyn til helse eller dyrevelferd.
Komiteen understreker at størst mulig likebehandling er viktig for den allmenne tilliten som forvaltningen er avhengig av å ha. Komiteen forutsetter at Mattilsynet og de tre berørte departementene, Landbruks- og matdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet, bidrar til at Mattilsynet får en vesentlig mer lik behandling av like saker.
På bakgrunn av Riksrevisjonens rapport ber komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre Mattilsynet selv vurdere hensiktsmessigheten av å opprettholde 8 regionskontorer og 64 distriktskontorer. Videre mener disse medlemmer at klagesaker i større grad bør behandles sentralt. Etter disse medlemmers syn vil dette bidra til å sikre nødvendig kompetanse i saksbehandlingen og sørge for en mer enhetlig behandling av klagesaker.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti mener departementet på bakgrunn av Riksrevisjonens rapport bør vurdere om Mattilsynets organisering slik den fungerer, er hensiktsmessig.
Komiteen merker seg at Landbruks- og matdepartementet er enig i at enhetlig saksbehandling fortsatt er en hovedutfordring for Mattilsynet, og at departementet har vært i dialog med Mattilsynet om hensiktsmessige tiltak for en mer enhetlig saksbehandling i tilsyns- og klagesaker. Samtidig mener departementet at målet om nærhet til brukerne og lokal kunnskap om den enkelte virksomheten, sammen med et målrettet regelverk, tilsier at det vil være vanskelig å oppnå fullstendig enhetlighet i de enkelte sakene. Komiteen har forståelse for dette, men mener dette er en problemstilling som må tas alvorlig og forutsetter at eierdepartementene og Mattilsynet bidrar til en vesentlig reduksjon av variasjonen i saksbehandlingen.
Komiteen er tilfreds med at Riksrevisjonen vil følge opp dette og vurdere effekten av videre tiltak. Komiteen ber om å bli holdt orientert om oppfølgingen på egnet måte.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen i undersøkelsen har sett på om tilsynssystemet MATS har bidratt til en mer effektiv og enhetlig saksbehandling. For å undersøke dette er det gjennomført intervjuer med et utvalg distriktssjefer, regiondirektører og saksbehandlere. Mattilsynets hovedkontor og eierdepartementene er også intervjuet om samme tema. Mattilsynets hovedkontor og enkelte distriktskontorer har demonstrert hvordan tilsynssystemet fungerer. Det er også innhentet dokumentasjon fra flere distriktskontorer om forhold ved systemet som ikke fungerer.
MATS er både et arbeidsflyt- og beslutningsstøttesystem for Mattilsynet og en selvbetjeningsløsning for eksterne brukere. Totale kostnader for MATS-prosjektet har vært 322 mill. kroner.
Komiteen merker seg at det fremgår av intervjuene at Mattilsynets saksbehandlingstid, med få unntak, oppleves å ha blitt vesentlig lengre etter innføringen av MATS. Alle de intervjuede distriktskontorene mener det nye tilsynssystemet har mange utfordringer som samlet sett fører til at saksbehandlingen tar lengre tid. De peker på at MATS har ført til mindre effektiv saksbehandling siden systemet er lite brukervennlig og dessuten komplisert, samtidig som modulene ikke var godt nok utviklet før systemet ble satt i gang.
Det anføres for eksempel at enkelte saksbehandlingsløp har mangler, sakene stopper opp og blir liggende ved distriktskontorene, endringer kan ta to–tre måneder, eller at endringene ikke er mulig å utføre i MATS i det hele tatt. Det fremkommer også at tilsynsrapportene i MATS er lite tilpasset ulike mottakere, systemet kan bli for rigid og lite fleksibelt osv. Det nevnes også at kvaliteten på tilsynsrapportene har blitt forringet etter innføringen av MATS, fordi rapportene har blitt uoversiktlige for mottakerne.
Komiteen mener problemstillingene knyttet til brukervennlighet og andre utfordringer i MATS må tas på alvor, da dette er helt sentralt for Mattilsynets virksomhet.
Komiteen forutsetter at det gjøres vesentlige forbedringer av MATS og at det arbeides kontinuerlig med dette.
Komiteen forutsetter at Landbruks- og matdepartementet følger opp arbeidet med utbedringen av tilsynssystemet MATS, og ber om at Stortinget orienteres om dette arbeidet i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet for 2013.
Komiteen viser til at Riksrevisjonens undersøkelse av Mattilsynet tok sikte på å avdekke i hvilken grad etableringen av tilsynet har gitt forutsatte effektiviseringsgevinster.
Komiteen merker seg at gjennomgangen av kostnadsutviklingen i Mattilsynet i perioden 2004–2008 viser at etableringen av Mattilsynet har gitt en reduksjon av netto driftsutgifter i forhold til de sammenslåtte tilsynene. Landbruks- og matdepartementet fremhever i sitt svar at kostnadene for Mattilsynet er redusert med 100 mill. kroner i nevnte periode.
I gjennomgangen av dette spørsmålet har Riksrevisjonen lagt til grunn Stortingets forutsetning om en reduksjon på ca. 10 prosent i forhold til driften av de tidligere tilsynene. Deler av den rapporterte nedgangen på 100 mill. kroner skyldes reduksjon i ekstraordinære midler bevilget i forbindelse med etableringen av Mattilsynet. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved om den rapporterte kostnadsreduksjonen er i tråd med Stortingets forutsetning.
Komiteen har, i likhet med Riksrevisjonen, merket seg at Landbruks- og matdepartementet i sitt svar erkjenner at mangelfull konsistens i utgiftsføringen av de ekstraordinære utgiftene har gjort det vanskelig å fastslå omfanget av kostnadsreduksjonen etter etableringen av Mattilsynet i 2004. Departementets egne beregninger har tatt utgangspunkt i de budsjetterte og ikke de faktiske utgiftene til omstilling. Inkonsistent utgiftsføring har gjort det vanskelig for Riksrevisjonen å fastslå om målet om 10 prosents reduksjon i driftskostnader er realisert.
Komiteen merker seg at departementet tar til orde for at Riksrevisjonen i sin gjennomgang av kostnadsreduksjonen bør ta hensyn til nye eller endrete oppgaver og/eller særskilte prioriteringer som har kommet til etter etableringen av Mattilsynet. Samtidig påpeker Riksrevisjonen at Mattilsynet etter etableringen også er blitt fritatt for oppgaver, for eksempel bortfall av godkjenningsordningene. For å ivareta hensynet til en konsekvent tilnærming i undersøkelsen er det derfor korrigert verken for bortfallet eller tilførselen av oppgaver. Riksrevisjonen har lagt til grunn at slike oppgaver er en del av Mattilsynets oppdrag, med noe variasjon fra år til år. For øvrig har Riksrevisjonen lagt til grunn de samme forholdene som departementet i sin analyse av kostnadsutviklingen.
Komiteen konkluderer med at det er grunn til å stille spørsmål ved om etableringen av Mattilsynet har gitt de forutsatte effektiviseringsgevinster.
Komiteen vil vise til at ulike tilnærminger fra Riksrevisjonen og Landsbruks- og matdepartementet gir ulike svar på om effektiviseringsforutsetningene til Stortinget i forbindelse med dannelsen av Mattilsynet er nådd. Komiteen vil vektlegge viktigheten av at departementet foretar konsistent utgiftsføring også når det gjelder ekstraordinære midler, for slik å legge best mulig til rette for at Riksrevisjonen kan fastslå om målsettinger er nådd.
Komiteen vil påpeke at undersøkelsen har avdekket mangelfull pålitelighet i Mattilsynets datagrunnlag for egen ressursbruk. På bakgrunn av gjennomgang av Mattilsynets årsrapporter, og korrespondanse mellom Riksrevisjonen og Landbruks- og matdepartementet, knyttes det usikkerhet til hvor mye som faktisk er brukt til omstilling i Mattilsynet, og hvor mye som er brukt til ordinær drift. Samtidig har komiteen merket seg at LMD peker på at det ikke alltid er lett å trekke en helt presis linje mellom hva som er omstillingskostnader og hva som er driftskostnader, eksempelvis fordeling av personalkostnader til medarbeidere som dels bidrar i utviklingen av MATS og dels bidrar til oppretting, innfasing og vedlikehold av ferdig utviklede funksjonaliteter i MATS.
Komiteen vil påpeke at presis styringsinformasjon er en viktig forutsetning for god styring. I undersøkelsen stilles det derfor spørsmål ved om eierdepartementene i tilstrekkelig grad har fulgt opp at Mattilsynet prioriterer dette.
Det er videre svakheter i Mattilsynets rapportering om hvordan forutsetningen om enhetlig tilsyn er fulgt opp. Årsrapportene til Mattilsynet konkretiserer ikke dette utover generell omtale av at arbeidet med å utvikle et mer enhetlig tilsyn er prioritert. I undersøkelsen framgår det også at eierdepartementene ikke har etablert egnede måleindikatorer for effektivitet i Mattilsynet fra etableringen i 2004.
Komiteen mener undersøkelsen gir grunnlag for å stille spørsmål ved om Landbruks- og matdepartementet i sin styring i tilstrekkelig grad har fulgt opp at tilsynet skal være enhetlig og effektivt.
Komiteen ser de forhold som er avdekket som uheldige, og at de kan ha konsekvenser for mattrygghet og dyrevelferd og gi næringsdrivende ulike konkurransevilkår avhengig av hvor de er lokalisert.
Komiteen mener Landbruks- og matdepartementet i større grad bør legge til rette for et mer enhetlig tilsyn i Mattilsynet gjennom for eksempel raskere avklaring av prinsipielle spørsmål i Mattilsynet, økt kunnskapsdeling innen etaten og oppfølging av tilsynssystemet MATS.
Komiteen er også av den oppfatning at Landbruks- og matdepartementet bør følge utviklingen i Mattilsynet nøye, herunder også heve kvaliteten på styringsinformasjonen fra tilsynet, ved blant annet å etablere måleindikatorer for enhetlig tilsynsvirksomhet og forbedre kvaliteten på tallmaterialet i rapporteringen.
Komiteen har merket seg at Landbruks- og matdepartementet fokuserer på videreutvikling av styringsparametere og styringsinformasjon og at det er igangsatt en prosess for å få egnede indikatorer som kan benyttes for å vurdere utvikling med hensyn til enhetlighet.
Komiteen har for øvrig merket seg at den undersøkelsen som ligger til grunn for Dokument 3:8 (2011–2012), ikke måler om Mattilsynet har oppnådd sine effektmål, som for eksempel «trygg mat», «dyrevelferd» etc.
Komiteen ser at tilsynskampanjer gjerne er varslede og utføres i dialog med næringene. Da kan kritikkverdige forhold skjules i forkant.
Komiteen ser også at tipsbasert kontroll ford-rer at dyreholdet er synlig for andre enn den som vanskjøtter/mishandler dyrene.
Komiteen viser til at man gjennom den nye lov om dyrevelferd som ble vedtatt av Stortinget våren 2009, har fått et bedre grunnlag for å følge opp utford-ringer knyttet til dyrevelferd.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Venstre, legger til grunn at Mattilsynet prioriterer oppfølging av saker på dyrevelferdsområdet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Venstre ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en utredning om ulike forvaltningsmodeller for dyrevelferd.