Spørsmål fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen til Dokument 1 (2011–2012) Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2010

Det vises til brev 20. desember 2011 fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite om Dokument 1 (2011–2012) Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2010. Nedenfor følger komiteens spørsmål vedrørende den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren og mitt svar.

Spørsmål:

”Ved innføringen av den generelle kompensasjonsordningen for merverdiavgift i 2004, ble det innført forenklede dokumentasjonskrav ved at grunnlaget for kompensasjonskravene skulle kontrolleres og attesteres av revisor. Ordningen er omfattet av et komplekst regelverk, og det fremmes krav som åpenbart ikke omfattes av ordningen. Riksrevisjonen anser det uheldig at gjeldende regelverk og etablerte kontrollordninger ikke er tilstrekkelige for å forhindre urettmessige utbetalinger av krav på merverdiavgiftskompensasjon. Det er opplyst at departementet vil se på om regelverket bør tydeliggjøres. Når kan det forventes at gjennomgangen av reglene blir ferdig?”

Svar:

I spørsmålet fra kontroll- og konstitusjonskomiteen er det bedt om en tilbakemelding på når departementet forventer at en gjennomgang av reglene er ferdig. Ved besvarelsen av dette spørsmålet finner jeg det hensiktsmessig først å gi en kort redegjørelse for innretningen av og formålet med den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren. Jeg vil også gå litt nærmere inn på hva som er vurderingstemaene i den videre oppfølgingen.

1. Innretningen av og formålet med den generelle kompensasjonsordningen

Den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren ble innført med virkning fra 1. januar 2004 under regjeringen Bondevik II.

Formålet med den generelle kompensasjonsordningen er ytterligere å nøytralisere de konkurransevridninger merverdiavgiften kan gi opphav til når kommunene står overfor valget mellom å produsere avgiftspliktige tjenester selv (uten avgift) eller å kjøpe tjenestene fra private aktører (med avgift). Ordningen er finansiert av kommunene selv gjennom trekk i de statlige overføringene tilsvarende omfanget av ordningen. Ordningen påvirker dermed ikke balansen i statsbudsjettet.

Den generelle kompensasjonsordningen erstattet en begrenset kompensasjonsordning som ble innført i 1995, se nærmere Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) og NOU 2003:3 Merverdiavgiften og kommunene. I NOU 2003:3 anbefalte utvalget å innføre en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet. Det ble vist til at en generell kompensasjonsordning sikrer konkurransenøytralitet overfor kommunal egenproduksjon, er mer robust i forhold til utviklingen av privat tjenesteproduksjon og er enklere å administrere enn den begrensede ordningen. Den begrensede kompensasjonsordningen omfattet kun enkelte tjenesteområder, og medførte dermed betydelige avgrensningsproblemer når det gjaldt hvilke tjenester og subjekter som var omfattet. Dagens generelle kompensasjonsordning omfatter i utgangspunktet alle varer og tjenester.

For å motvirke nye konkurransevridninger som kompensasjonsordningen kan medføre er også enkelte private aktører omfattet av ordningen. Dette gjelder private og ideelle virksomheter som produserer helse-, sosial- eller undervisningstjenester som kommunen har et lovpålagt ansvar for, jf. kompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c. For private og ideelle virksomheter er ordningen avgrenset til slike lovpålagte oppgaver siden dette er tjenester som er innenfor kommunesektorens kjernevirksomhet og hvor kompensasjonsordningen eventuelt kunne medføre nye konkurransevridninger. Det framgår av forarbeidene til kompensasjonsloven at en generell kompensasjonsordning, som omfattet alle private og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver, ville bli meget omfattende. Ut fra hensynet til finansiering og administrasjon av ordningen, samt usikkerhet knyttet til omfanget av nye konkurransevridninger, var det nødvendig å begrense hvilke private og ideelle virksomheter som skulle være kompensasjonsberettiget. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Innst.O. nr. 20 (2003–2004) avsnitt 20.2.2.

For å få kompensert merverdiavgift må det sendes oppgave til skattekontoret. Det er et krav at revisor har attestert for at virksomheten er omfattet av kompensasjonsordningen og at oppgitt beløp er kompensasjonsberettiget. Dette er en forenkling i forhold til den tidligere kompensasjonsordningen hvor de private og ideelle virksomhetene måtte sende kompensasjonskrav til den kommune eller fylkeskommune de var hjemmehørende i, vedlagt opplysninger om hvordan virksomheten var finansiert samt en oppstilling over alle fakturaer med spesifikasjon av merverdiavgiftsbeløpene knyttet til de forskjellige tjenesteområdene. Kommunene og fylkeskommunene sendte deretter de private og ideelle virksomhetens kompensasjonskrav til skattekontoret.

Etter at kompensasjonsordningen hadde vært i kraft i to år ble det foretatt en evaluering av ordningen, se St.prp. nr. 1 (2006–2007) avsnitt 3.2.1. Det ble her uttalt:

”Den generelle kompensasjonsordningen trådte i kraft i 2004, og den har derfor bare virket i to hele kalenderår. Omleggingen til den generelle kompensasjonsordningen har vært krevende, både for de kompensasjonsberettigede og avgiftsmyndigheten. Den administrative belastningen kan imidlertid ikke sies å være større enn det som har vært naturlig å forvente. Problemene knyttet til kortsiktige inntektsendringer som følge av investeringene vil ikke kunne løses i dagens system, men slike svingninger i inntektsnivået vil som nevnt jevne seg ut over tid. Regjeringen vil på denne bakgrunn ikke foreslå endringer i kompensasjonsordningen i denne omgang. Dette skyldes også at det for tiden pågår en dialog med EFTAs overvåkingsorgan (ESA) om ordningen. ESA åpnet i sommer formell undersøkelse av den generelle kompensasjonsordningen, jf. omtalen nedenfor. Regjeringen vil i tiden som kommer ha ordningen til vurdering og følge med på utviklingen.”

2. Vurderingstemaene i saken

I Riksrevisjonens brev 15. april 2010 om Revisjon av Finansdepartementets ansvarsområde 2010 er det vist til at Skattedirektoratet har erfaring med at revisorer har attestert kompensasjonsoppgaver for virksomheter eller aktiviteter som åpenbart ikke er omfattet av ordningen. Det er videre vist til at det fremmes krav om kompensasjon som er foreldet, eller som for øvrig skyldes en feiltolkning av regelverket. Riksrevisjonen uttaler videre at kompensasjonsregelverket ser ut til å være komplekst og vanskelig å følge, samt at det er høy treffprosent ved kontroll av kompensasjonsoppgaver.

I Dokument 1 (2011–2012) Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2010 uttales følgende:

”Etter Riksrevisjonens oppfatning er det behov for en gjennomgang av regelverket med hensyn til aktuelle lovhjemler for tjenester som skal omfattes av kompensasjonsordningen for å avklare tolkningstvil og avgrensingsproblemer. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil undersøke om kompensasjonsregelverket bør tydeliggjøres med hensyn til i hvilke tilfeller en privat virksomhet kan anses for å utføre en kommunal lovpålagt oppgave på helse-, sosial- eller undervisningsområdet. Dette med sikte på å motvirke feil i kompensasjonsoppgavene. Riksrevisjonen anser det uheldig at gjeldende regelverk og etablerte kontrollordninger ikke er tilstrekkelige til å forhindre urettsmessige utbetalinger av krav på merverdiavgiftskompensasjon.”

Departementet har som ledd i oppfølgingen av Riksrevisjonens brev 15. april 2011 hatt kontakt med Skattedirektoratet for nærmere å undersøke de forholdene som er påpekt. I brev 22. november 2011 ba departementet Skattedirektoratet om å gi en sammenfatning av de vurderinger direktoratet har foretatt så langt, samt å komme med forslag til egnede tiltak for å unngå feilutbetalinger knyttet til kompensasjonsordningen. Direktoratet ble i denne forbindelse bedt om en gjennomgang som omfattet både kontrollsiden og den materielle regelverkssiden. Det ble også bedt om en vurdering av omfanget av feilaktige utbetalinger og hvordan dette stiller seg sammenliknet med andre ordninger på inntektssiden. Direktoratet ble videre bedt om å vurdere og komme med forslag om eventuelt andre måter kontrollarbeidet kan utføres på, herunder uttale seg om det kan være hensiktsmessig å gå ut med økt informasjon om kontrolltiltak på området.

Departementet ba Skattedirektoratet særlig om å gi vurderinger og forslag til endringer som kan bidra til å klargjøre kompensasjonsloven og/eller kompensasjonsforskriften slik at det blir tydeligere hvilke typer virksomheter som omfattes. Til sist ble direktoratet bedt om en vurdering av om det kan være hensiktsmessig å stille mer konkrete krav til dokumentasjon for kompensasjonskravet, samt vurdere mulige sanksjoner, som for eksempel tilleggsavgift, for å redusere risikoen for feilutbetalinger.

Direktoratet har gitt sitt svar på departementets oppdrag ved brev 21. desember 2011.

3. Nærmere om kontrollomfang og treffprosent

Riksrevisjonen viser til at Skatteetaten i 2010 gjennomførte kontroll av 3,3 pst. av kompensasjonsoppgavene og at treffprosenten er relativt høyere enn treffprosenten på andre oppgavekontroller. Som departementet har påpekt i brev 19. mai 2011 til Riksrevisjonen, gir ikke en høy treffprosent ved kontroll av kompensasjonsoppgaver noe generelt uttrykk for hvor mange uriktige kompensasjonsoppgaver som sendes inn. Skattekontorene har lagt ned betydelig arbeid med å utføre målrettede kontroller mot bransjer hvor det erfaringsmessig forekommer feil. Etaten har gjennom disse utvalgskriteriene identifisert enkelte bransjer med høy treffprosent; barnevern, boligutleie, spesialisthelsetjenester, privatskoler, familiebarnehager og foreldelse.

Når dagens ordning ble vedtatt ble det bevisst valgt å legge et lavt kontrollnivå på ordningen ikke minst fordi ordningen allerede har et strengt kontrollnivå som følge av krav om særskilt revisjonsattestasjon på alle innsendte oppgaver.

Gjennomførte kontroller viser i følge Skattedirektoratet at enkelte bransjer har fått en feilaktig aksept av revisorene for at deres virksomhet omfattes av ordningen, og har således fått utbetalt kompensasjon i strid med regelverket. Direktoratet følger opp disse bransjene med kontroller og informasjon.

Direktoratet har videre foreslått å be Revisorforeningen om å gi mer konkrete eksempel på hvordan revisors beretning bør utformes for å oppfylle kompensasjonslovens krav. Videre vises det til at avgiftsmyndighetene i den senere tid på stadig flere områder har avklart sitt syn på retten til kompensasjon på helt sentrale områder, jf. uttalelser på skatteetaten.no samt i Merverdiavgiftshåndboken. Skattedirektoratet mener disse tiltakene burde gi mindre feil i framtiden.

4. Videre framdrift

Departementet er nå i gang med å vurdere de innspill som direktoratet har kommet med. Arbeidet med saken prioriteres. Arbeidet med å komme frem til en mer treffsikker løsning for å unngå feilutbetalinger vil imidlertid nødvendigvis bli omfattende og dermed kunne ta noe tid. Dersom det blir ansett nødvendig å foreta materielle lovendringer krever dette at forslaget sendes på offentlig høring. Det er derfor på nåværende tidspunkt vanskelig å si noe konkret om hvor lang tid arbeidet vil ta før departementet har fått vurdert hvilke tiltak som anses mest hensiktsmessige.

Finansdepartementet har ellers i sitt tildelingsbrev til Skatteetaten for 2012 bedt om at etaten arbeider for at omfanget av feilutbetalinger av kompensasjon begrenses. Departementet vil følge opp disse forholdene i styringsdialogen med Skatteetaten.