Vedlegg
Jeg viser til Arbeids- og sosialkomiteens brev av 21. oktober 2011, der det bes om statsrådens vurdering av forslag fremmet i dokument 8:4 S (2011-2012):
«I
Stortinget ber regjeringen fremme nødvendige forslag til lovendringer slik at kommunene ikke kan foreta avkorting i foreldrenes sosialhjelp når de har barn under 18 år som bor hjemme og som har egen inntekt under den skattemessige friinntektsgrensen.
II
Stortinget ber regjeringen fremme nødvendige forslag til lovendringer slik at det innføres et lovmessig krav om aktivitetsplikt for den enkelte sosialhjelpsmottaker.
III
Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om å gjøre den kommunale sosialhjelpen om til et statlig ansvar under Nav, og at man innfører normerte satser tilnærmet likt over hele landet.»
Forslaget innebærer at det settes en absolutt skranke for når kommunene kan trekke inn barns inntekt ved vurdering av behovet for og utmåling av økonomisk stønad til en familie.
Utgangspunktet er at økonomisk stønad til livsopphold etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen er et felles, siste sikkerhetsnett. Stønad gis til personer som i en periode ikke har tilstrekkelige inntekter eller inntektsmuligheter til å forsørge seg selv. Ordningen bygger på – og henter sin legitimitet fra – subsidiaritetsprinsippet. Prinsippet innebærer at andre inntekter og inntektsmuligheter skal være utnyttet før en person har lovfestet rett på stønad fra det offentlige.
Loven er klar – alle skal sikres et forsvarlig livsopphold, og ingen har krav på doble ytelser til dekning av samme utgift. Jeg tror det er bred enighet om at dette er både riktig og viktig.
Foreldre har plikt til å forsørge sine barn etter evne. Jeg vil understreke at barn uansett ikke har plikt til å forsørge foreldre eller søsken, og at de under ingen omstendigheter kan pålegges dette av NAV-kontoret. Barn som har tilstrekkelig inntekter til å bidra til å forsørge seg selv, skal imidlertid gjøre det. Dette følger av barneloven § 66, og det gjelder alle barn. Spørsmålet her blir da om det bør settes en lovbestemt grense for når barn av sosialhjelpsmottakere kan anses helt eller delvis å forsørge seg selv, og hvor denne grensen i tilfelle skal gå.
Økonomisk stønad utmåles etter en konkret vurdering av søkerens behov. Forsørgelse av barn er et viktig behov ved søknad om stønad fra en mor eller far. Utmålingen skal baseres på en individuell vurdering. Departementet har i retningslinjer fra 2001 (rundskriv I-34/2001) uttalt følgende om barns inntekter: «I tilfeller hvor barnet har egne midler, kan sosialtjenesten avslå å gi økonomisk hjelp til dekning av barnets underhold. Dette følger av prinsippet om sosialhjelpen som en subsidiær ytelse. Det må her som ellers foretas en rimelighetsvurdering, der det blant annet legges vekt på barnets alder, hvor mye midler det dreier seg om, og hvor midlene kommer fra. For eksempel kan det være urimelig å kreve at penger barnet har tjent ved eget arbeid ved siden av skolegang, har fått i konfirmasjonsgave mv. skal gå til underhold. Dersom plasseringen av midler i barnets navn er et rent proforma arrangement fra foreldrenes side, kan midlene anses som familiens felles midler.» I henhold til disse retningslinjene kan NAV-kontoret etter en konkret vurdering holde både barns gaver og selvtjente penger utenfor ved utmåling av økonomisk stønad. Hensynet til at barn med foreldre som mottar sosialhjelp, på samme måte som andre barn, skal kunne ha glede av egne arbeidsinntekter vil bli ytterligere understreket i det nye rundskrivet som er under utarbeidelse. Det vil for eksempel kunne være rimelig å se hen til grensen for skattefri inntekt.
Jeg mener at det er viktig å bevare økonomisk sosialhjelp som et sosialt sikkerhetsnett og en siste løsning. Det innebærer at ordningen bør baseres på prinsippet om stønaden som en subsidiær ytelse, andre løsninger skal først være vurdert. Jeg mener derfor at dagens ordning, som kombinerer rom for å utvise skjønn med klare retningslinjer, er bedre enn en lovregulering av dette forholdet.
Det er heller ikke åpenbart at forslaget om en absolutt skranke fører til betydelig grad av økt likebehandling, med mindre man presiserer i lov eller forskrift en rekke forhold knyttet til hvordan en eventuell lovbestemt inntektsgrense skal praktiseres. Det vil medføre behov for svært detaljert regelverk og kunne hindre muligheten for å se på individuelle ulikheter og å utvise skjønn i saken.
Hensynet til at barn og unge i familier som mottar sosialhjelp skal ha en oppvekst mest mulig lik den andre barn har, vil bli tillagt stor vekt i nytt rundskriv til loven. I arbeidet til Fylkesmannsembetene som klageinstanser skal embetene også fange opp urimelig behandling av unges egne inntekter.
Forslaget innebærer at det innføres et lovpålagt krav om aktivitetsplikt for alle sosialhjelpsmottakere. Det er i denne forbindelse viktig å ta som utgangspunkt at grunnvilkåret for rett til økonomisk stønad til livsopphold er at søker ikke har andre muligheter til å skaffe seg eller øke egne inntekter. Stønaden skal dessuten ha som mål å gjøre stønadsmottakeren selvhjulpen. En eventuell aktivitetsplikt må ses i sammenheng med disse forutsetningene.
Dagens lov gir hjemmel for å stille vilkår, også vilkår om å utføre arbeid, til personer som mottar økonomisk sosialhjelp. Denne hjemmelen brukes i saker hvor NAV-kontorene mener dette er riktig og kan ha en motiverende eller opplærende effekt. Det er opp til kommunene å sørge for at dette blir gjort. Regjeringen vil vurdere om det er behov for en ny undersøkelse for å få en mer systematisk oversikt over kommunenes bruk av vilkår, både omfang og vilkårenes karakter.
Regjeringen har allerede innført en ordning med målrettet aktivitetsplikt, nemlig kvalifiseringsprogrammet, som er blitt gradvis innført siden 2008, og som alle landets kommuner tilbyr fra 2010. Kvalifiseringsprogrammet kombinerer rett og plikt til målrettet aktivitet på full tid med en fast stønad på 2G. Alle som fyller vilkårene har rett til deltakelse i kvalifiseringsprogram, noe som innebærer at en stor del av dem som mottar sosialhjelp som eneste inntekt over lang tid kan få slikt program.
Om lag 45 prosent av stønadsmottakerne mottok stønad i mindre enn 3 måneder i 2010. Dette er personer som i utgangspunktet er selvforsørget, men som trenger hjelp i en overgangsfase eller i forbindelse med en akutt situasjon. Innføring av aktivitetsplikt er mindre aktuelt for denne gruppen.
Etter min mening er det verken riktig eller praktisk mulig å lovfeste en ubetinget plikt til aktivitet til alle mottakere av økonomisk sosialhjelp. Det vil være nødvendig med en hel rekke forbehold og unntak, samt rom for konkret vurdering.
Selv om en aktivitetsplikt knyttes til langtidsmottak, vil det være nødvendig med en rekke unntak for personer som av ulike grunner ikke kan pålegges en plikt til aktivitet. Dette gjelder for eksempel de som mottar supplerende stønad til arbeidsinntekt, og som derfor er i full aktivitet. Dette gjaldt ca 10 % av alle stønadsmottakere i 2010. Det gjelder også personer som mottar supplerende stønad til ytelser fra folketrygden, og som er pålagt aktivitetskrav for å få slik ytelse (for eksempel arbeidsavklaringspenger) eller der det ikke forventes eller kreves at mottaker skal være i aktivitet (uførepensjon, alderspensjon). Dette gjaldt ca 33 % av stønadsmottakerne i 2010.
For personer med sosialhjelp som hovedinntektskilde (41 % av alle stønadsmottakere i 2010) brukes dagens virkemidler i stor grad, og med den fleksibilitet som er nødvendig for å tilpasse aktivitetskravene til den enkeltes situasjon. Det er ikke gitt at det bør stilles aktivitetskrav til personer som mottar sosialhjelp mens søknad om ytelser fra folketrygden er til behandling, eller til rusmiddelmisbrukere som venter på behandling i en institusjon. Her må det være rom for å vurdere den enkeltes situasjon.
Noe av utfordringen for NAV-kontorene er å tilpasse tjenester og krav til den enkelte, og legge til rette for at den som trenger lang tid, små skritt og tett oppfølging får nettopp det, mens andre trenger at det stilles krav. Dette gir gjeldende regelverk rom for. En lovpålagt og sanksjonert aktivitetsplikt må også gi rom for slike konkrete vurderinger i hver sak. I praksis er det dermed stor sannsynlighet for at en slik ordning vil bli svært lik dagens ordning.
Forslaget går ut på å oppheve det kommunale ansvaret for økonomisk sosialhjelp, og gjøre stønaden til et statlig ansvar under Arbeids- og velferdsetaten, samt innføre normerte satser tilnærmet likt over hele landet.
Det er NAV-kontoret, som er et lovbestemt partnerskap mellom stat og kommune, som i dag har ansvaret for å forvalte økonomisk stønad. I henhold til arbeids- og velferdsforvaltningsloven har alle brukere av NAV-kontorene, uavhengig av om de har rett på en statlig eller kommunal ytelse, rett til en behovsvurdering og eventuelt også en arbeidsevnevurdering. En eventuell statliggjøring av økonomisk stønad er dermed først og fremst et spørsmål om det er staten eller kommunen som skal betale stønaden. For den enkelte søker er dette antagelig uten interesse, så lenge søknadene behandles og eventuell stønad kommer til rett tid.
Kommunene har ansvar for en rekke tjenester som har nær sammenheng med økonomisk stønad. Jeg mener det er viktig ikke å løsrive den økonomiske stønaden fra det øvrige sosiale arbeidet, knyttet til boforhold, økonomisk veiledning, gjeldsrådgivning, oppfølging av søkerens totale situasjon, om nødvendig i samarbeid med det øvrige kommunale tjenesteapparatet. Slik rådgivning og oppfølging bør skje lokalt, i et system som kjenner de lokale forholdene. Økonomisk stønad til livsopphold utgjør et element i de sosiale tjenestene som kommunen har ansvar for, også utenfor rammene av det kommunale ansvaret som etter loven skal legges til NAV-kontoret. Etter min vurdering vil en eventuell statliggjøring av sosialhjelpen kunne bidra til å svekke mulighetene for å få til en helhetlig innsats individuelt tilpasset hver enkelt. Det vil gi svakere mulighet til å lykkes i å få flere over i en situasjon hvor de er selvhjulpne.
Forslag III inkluderer også et forslag om å innføre «normerte satser tilnærmet likt over hele landet». Det er noe uklart hva som ligger i begrepet «tilnærmet likt», men jeg antar at dette betyr at det fortsatt skal være et visst rom for skjønn i utmålingen av ytelsen. Dersom prinsippet om at stønad skal utmåles etter behov ligger fast, må regelverket ha rom for skjønn. Slik ordningen er i dag gis det rom for å ta hensyn til at det er individuelle forskjeller mellom stønadsmottakerne, at det er lokale og regionale variasjoner i kostnadsnivå knyttet til varer og tjenester, og at de faktiske mulighetene for å skaffe seg arbeid og inntekt varierer rundt om i landet. Dette gjelder selv om bokostnader holdes utenfor satsen.
I prinsippet er det mulig å innføre normerte satser uavhengig av om ordningen er statlig eller kommunal. Skjønnsrommet kan reduseres ved å fastsette et minimumsnivå i lov eller forskrift. Ordningen vil da få mindre preg av individuelt tilpasset stønad, og mer preg av garantert minsteinntekt. En ordning med svært begrenset mulighet for skjønn vil også kunne resultere i dårlige løsninger for enkeltmennesker i en vanskelig livssituasjon.
Jeg mener, som nevnt i mine merknader til forslag I, at det er viktig å bevare økonomisk sosialhjelp som et siste felles sikkerhetsnett, og at ordningen bør baseres på prinsippet om stønaden som subsidiær. En eventuell innføring av normerte satser vil etter mitt syn stride mot dette prinsippet.