1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen legger Justis- og politidepartementet frem forslag til endringer i lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven). Personopplysningsloven trådte i kraft 1. januar 2001. I lovforarbeidene ble det uttrykt et behov for å foreta en etterkontroll av loven for å undersøke om de nye reglene virker etter sin hensikt.

Personopplysningsloven gjennomfører direktiv 95/46/EF om beskyttelse av personopplysninger (personverndirektivet) i norsk rett. Det pågår for tiden et arbeid med revisjon av direktivet i EU. Med forslagene i proposisjonen tar Justis- og politidepartementet sikte på å imøtekomme et behov for oppdatering av enkelte deler av personopplysningsloven i påvente av det videre revisjonsarbeidet i EU.

Proposisjonen inneholder forslag til endring av personopplysningsloven § 7 om forholdet mellom personvernet og ytringsfriheten. I praksis kan det synes som om unntakene fra personopplysningsloven som regelen oppstiller har fått et noe bredere nedslagsfelt enn forutsatt av lovgiverne. Med endringsforslaget tar departementet sikte på å klargjøre rekkevidden av bestemmelsen. Forslaget er i tråd med Medieansvarsutvalgets utredning NOU 2011:12 Ytringsfrihet og ansvar i en ny mediehverdag.

Det foreslås videre en særskilt regel om beskyttelse av barns personvern. Den teknologiske utviklingen øker risikoen for misbruk av barn og unges personopplysninger. Forslaget innebærer et styrket vern for denne gruppen, ved at en behandlingsansvarlig ikke kan behandle barns personopplysninger dersom dette vil være uforsvarlig av hensyn til barnets beste.

Dagens konsesjonsordning etter personopplysningsloven er omfattende og ressurskrevende for Datatilsynet. Det åpnes i forslaget for at tilsynet skal kunne gjøre unntak fra konsesjonsplikten på skjønnsmessig grunnlag for behandling av personopplysninger som ikke representerer noen reell fare for personvernet. Forslaget tar sikte på å begrense omfanget av dagens system, og samtidig videreføre fordelene ved ordningen.

Regelverket for kameraovervåking foreslås endret. Lovforslaget representerer dels en oppdatering og modernisering av gjeldende regler og dels en innføring av enkelte nye bestemmelser. Det foreslås blant annet at definisjonen av kameraovervåking endres noe, slik at den både blir mer tidsriktig og samtidig reflekterer at kameraovervåking i stadig større grad kombineres med opptak av lyd og bilde. I nær tilknytning til det siste foreslås det en plikt til å varsle om kameraovervåkingen inkluderer en even-tuell mulighet for lydopptak.

Departementet foreslår videre å likestille falske kameraløsninger med ordinære overvåkingskameraer ettersom det personvernmessige inngrep normalt vil oppleves like stort uavhengig av om overvåking reelt sett finner sted eller ikke.

Det foreslås også å innføre en ny bestemmelse som innebærer at enkelte rekreasjonsområder undergis strengere regler for overvåking enn det som følger av dagens regler for kameraovervåking.

1.2 Personvern og ytringsfrihet

Av forarbeidene til personopplysningsloven fremgår at loven skal ivareta den enkeltes personvern, samtidig som det er et mål å utforme reglene så fleksibelt at det ikke legges unødige hindringer i veien for ytringsfriheten. Det understrekes dessuten at reglene skal anvendes på en teknologi som er i stadig utvikling, noe som stiller særlige utfordringer til utformingen av reglene.

Personopplysningsloven § 7 regulerer forholdet mellom personvern og ytringsfrihet. Spørsmålet om hvordan disse to sett av verdier skal balanseres i regelverket er svært aktuelt. De senere år har Internett og bruk av sosiale medier som arena for meningsutveksling økt betraktelig. Tilgangen på informasjon vokser, og det blir stadig enklere å nå ut til et betydelig antall personer. Samtidig tiltar omfanget av nettsjikane, uønsket bildepublisering og andre personvernmessige utfordringer.

Personopplysningsloven § 7 har som hovedformål å hindre at personopplysningsloven i for stor grad griper inn i ytringsfriheten. Bestemmelsen begrenser lovens anvendelsesområde for «behandling av personopplysninger utelukkende for kunstneriske, litterære eller journalistiske, herunder opi-nions-dannende formål».

Departementet mener at uttrykket «opinionsdannende» er noe vagt, og det har i praksis vist seg vanskelig å trekke grensene for hva det omfatter. Det synes videre som om begrepet har ført til at § 7 har fått et noe bredt nedslagsfelt ved at det i enkelte tilfeller har blitt praktisert som et selvstendig vilkår eller snarere et selvstendig unntak fra lovens regler. Departementet har derfor kommet til at det er hensiktsmessig å ta begrepet ut av bestemmelsen.

Forholdet mellom personvern og ytringsfrihet drøftes av Medieansvarsutvalget i NOU 2011:12 Ytringsfrihet og ansvar i en ny mediehverdag. Utvalget foreslår samme endring av personopplysningsloven § 7 som departementet nå går inn for. Fjerning av begrepet «opinionsdannende» vil etter utvalgets syn kunne korrigere praksis og åpne for at Datatilsynet i større grad enn i dag kan føre kontroll med medier som ikke er tilsluttet mediebransjens selvdømmeordning, og som ikke har en sentral redaktørfunksjon. Uten unntaket vil Datatilsynet kunne foreta mer nyanserte og inngående avveininger mellom ytringsfrihet og personvern.

1.3 Mindreåriges personvern

Barn og unge har samme krav på personvern som voksne. Det er imidlertid flere utfordringer knyttet til håndtering av mindreåriges personopplysninger.

Den senere tid har mindreåriges personvern fått større oppmerksomhet. Fokus har spesielt vært rettet mot problemstillinger som oppstår når foreldre, barnehager og skoler publiserer personopplysninger om barn på Internett. Personvernkommisjonen har i NOU 2009:1 Personvern i det digitale samfunnet – individ og integritet, særlig drøftet spørsmål forbundet med foreldre som offentliggjør bilder og sensitive personopplysninger om sine barn på nettet.

Personopplysningsloven har i dag ingen egne regler om behandling av mindreåriges personopplysninger. Personverndirektivet skiller heller ikke mellom opplysninger som gjelder barn og opplysninger som gjelder voksne.

Utgangspunktet etter gjeldende rett er at barn og voksne har samme rettigheter etter personopplysningsloven. Når det gjelder mindreårige vil det imidlertid vanligvis være den som har foreldreansvaret som opptrer på vegne av barnet.

Mindreåriges personvern beskyttes også av Barnekonvensjonen som bestemmer at ingen barn skal utsettes for ulovlig innblanding i sitt privatliv.

I høringsnotatet reiste departementet spørsmål om det bør innføres særskilte regler om beskyttelse av barns personopplysninger. Departementet uttalte at det antagelig kan være et behov for et styrket vern av denne gruppen. Departementet er kjent med at EU i forbindelse med revisjonen av personverndirektivet vil vurdere spørsmål knyttet til mindreåriges personvern.

Utfordringer knyttet til mindreåriges personvern er særlig forbundet med alder, erfaringsgrunnlag og deres bruk av ny teknologi. Det knytter seg også problemstillinger til voksnes holdninger til å offentliggjøre opplysninger og bilder av mindreårige. I økende grad ser en eksempler på at de mest alvorlige krenkelser av barns personvern begås av voksne.

Departementet går inn for å styrke mindreåriges rettsstilling gjennom en ny regel i personopplysningsloven § 11 tredje ledd om at personopplyninger som gjelder barn ikke skal behandles på en måte som er uforsvarlig av hensyn til barnets beste. Bestemmelsen vil rette seg mot den behandlingsansvarlige og innebærer både et forbud og en forpliktelse til å ta ekstra hensyn ved håndtering av personopplysninger som gjelder barn. Etter personopplysningsloven § 2 nr. 4 ligger behandlingsansvaret hos den som bestemmer formålet med behandlingen av de ak-tuelle personopplysningene og hvilke hjelpemidler som skal brukes. Både foreldre og andre personer, for eksempel kommersielle aktører, vil således kunne være behandlingsansvarlig.

Lovforslaget bygger på en forutsetning om at de alminnelige sanksjonsreglene i personopplysningsloven kan få anvendelse. Datatilsynet har eksempelvis hjemmel til å pålegge stansing av ulovlig behandling av personopplysninger, og tilsynet vil dermed ha kompetanse til å pålegge stans av særlig krenkende publiseringer om barnet på Internett.

Departementet utelukker for øvrig ikke at det på sikt kan være behov for flere regler om mindreårige i personopplysningsloven. På bakgrunn av signalene fra EU om nye direktivregler på dette punkt, anses det imidlertid hensiktsmessig å avvente ytterligere forslag til lovendringer.

1.4 Konsesjonsplikt

Personopplysningsloven §§ 33–35 har regler om konsesjon (forhåndstillatelse) fra Datatilsynet for behandling av personopplysninger.

Personopplysningsloven regulerer plikten til å søke konsesjon. Som hovedregel oppstår konsesjonsplikt dersom det skal behandles sensitive personopplysninger. Behandling av slike opplysninger anses gjennomgående å medføre større risiko for personvernet enn andre typer opplysninger. Det er tilstrekkelig at én opplysningstype er sensitiv for at hele behandlingen krever konsesjon.

Departementet pekte i høringsnotatet på at erfaringer fra Datatilsynet kan tilsi at dagens konsesjonsplikt er for omfattende. Det er ønskelig med større fokus på etterfølgende kontroll og tilsyn, fremfor at Datatilsynet benytter store ressurser på forhåndsgodkjenning av ulike behandlinger av personopplysninger. Departementet drøftet spørsmålet om Datatilsynets forhåndskontroll kan gjennomføres på annen måte enn gjennom et konsesjonssystem.

Departementet deler synspunktene i Datatilsynets høringsuttalelse, og har kommet til at tilsynets eget forslag til endringer i personopplysningsloven § 33 i denne omgang er den beste løsning for å oppnå et forbedret konsesjonsinstitutt.

Datatilsynet forvalter melde- og konsesjonsordningen. Tilsynets erfaringer med dagens system er således en viktig faktor ved valget av løsning. Departementet finner at forslaget vil gi tilsynet et praktisk verktøy i utøvelsen av forhåndskontrollen. Departementet mener videre at en ved å gå inn for Datatilsynets forslag kan oppnå formålet med endringen og samtidig beholde de positive sidene ved dagens system.

Departementet går etter dette inn for at det tilføyes et nytt tredje ledd i personopplysningsloven § 33, der Datatilsynet gis muligheten til å gjøre unntak fra kravet til konsesjon når dette fremstår som åpenbart unødvendig. Dette kan for eksempel være aktuelt i saker der det er innhentet aktivt samtykke fra den eller de registrerte. Avgjørelsene vil være enkeltvedtak som kan påklages.

1.5 Kameraovervåking

Utbredelsen av såkalt fjernsynsovervåking – eller «kameraovervåking» som begrepsmessig er blitt den vanlige betegnelsen for denne formen for overvåking – har økt markant de senere årene. Dette skyldes blant annet at den teknologiske utviklingen har medført at kameraløsninger som kan benyttes til overvåking i dag både er billigere og enklere enn tidligere. Samtidig reiser dette nye, personvernmessige utfordringer.

Kameraovervåking er i personopplysningsloven § 36 definert som vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende fjernsynskamera, fotografiapparat eller lignende apparat. Hvilke regler som gjelder ved denne form for behandling av personopplysninger er deretter angitt i personopplysningsloven § 37.

Personopplysningsloven kapittel VII om kameraovervåking er begrunnet i et antatt behov for særlige regler for behandling av personopplysninger som skjer i tilknytning til kameraovervåking. Ordningen med et slikt eget kapittel i loven er en særnorsk løsning. Personverndirektivet har ingen spesielle regler om kameraovervåking. Slik behandling av personopplysninger er omfattet av direktivet i den utstrekning den faller inn under de alminnelige regler om saklig virkeområde mv.

Kameraovervåking vil ofte kunne representere en inngripende form for behandling av personopplysninger. I høringsrunden er det først og fremst kommet innspill til hvordan spesialreglene skal utformes, herunder hvordan forholdet til de alminnelige reglene i personopplysningsloven skal forstås. Noen større innvendinger mot dagens løsning, med et eget kapittel i personopplysningsloven om kameraovervåking, har imidlertid ikke fremkommet.

Departementet foreslår derfor å videreføre dette. Departementet går imidlertid inn for at reguleringen av kameraovervåkning bør endres på flere punkter.

I personopplysningsloven § 36 er kameraovervåking definert som «vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende fjernsynskamera, fotografiapparat eller lignende apparat».

Departementet vil foreslå at definisjonen endres noe, slik at den både blir mer tidsriktig og samtidig reflekterer at kameraovervåking i stadig større grad kombineres med opptak av lyd og bilde. Derimot vil departementet ikke foreslå at mobile/håndholdte kameraer inkluderes i definisjonen. Departementet foreslår videre å likestille falske kameraer (ofte benevnt «dummy-kameraer») med ordinære overvåkingskameraer ettersom det personvernmessige inngrep normalt vil oppleves likt stort uavhengig av om overvåking reelt sett finner sted eller ikke. Departementet finner også grunn til å foreslå at definisjonen suppleres med en pedagogisk klargjøring av at kameraovervåking både er underlagt alminnelige regler og spesielle regler i personopplysningsloven, og at overvåking som utgangspunkt ikke kan finne sted før begge disse regelsettene er etterlevd.

Personopplysningsloven § 37 er den sentrale bestemmelse om hvilke regler som gjelder for kameraovervåking. I praksis har det oppstått enkelte tolkingsspørsmål knyttet til rekkevidden og forståelsen av personopplysningsloven § 37, blant annet forholdet til § 3 om lovens saklige virkeområde. For å få tydeligere frem hvilke regler som gjelder for kameraovervåking, samt unngå tolkingstvil, vil departementet derfor foreslå enkelte endringer.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene knyttet til ytringsfrihet og mindreårige bygger på en forutsetning om at Datatilsynet kan og skal øke sitt tilsyn og sin håndheving på disse punkter. Samtidig er formålet med endringsforslaget knyttet til konsesjonsplikten å effektivisere konsesjonsbehandlingen hos tilsynet, og gjøre det mulig å legge mer arbeid i andre oppgaver. Det er ikke mulig å tallfeste virkningene. I begge tilfeller vil håndhevelsen av loven utføres innenfor rammen av de budsjettmidler tilsynet blir tildelt, ved at tilsynet foretar de nødvendige omprioriteringer.

Endringene i reglene om kameraovervåking pålegger ikke tilsynet nevneverdig mer arbeid enn i dag.