Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Det fremkommer av proposisjonen at utfordringene med identitetsavklaringer i utlendingssaker og problemene med at mange forsøker å unndra seg gjennomføringen av vedtak som innebærer at de har plikt til å forlate Norge, skaper store vanskeligheter for arbeidet med en effektiv utlendingskontroll og et effektivt returarbeid. Videre har man de senere år erfart et økende problem med asylsøkere og utlendinger uten lovlig opphold som begår kriminalitet, særlig vinningskriminalitet og besittelse og salg av narkotika. Samtidig som retten til å søke asyl skal vernes, mener departementet at det altså er en kjensgjerning at enkelte misbruker asylsystemet ved å begå kriminalitet. Utnyttelsen av asylsystemet er ikke bare en utfordring for samfunnet, men kan svekke oppslutningen om hele asylinstituttet og dermed undergrave muligheten for personer på flukt til å søke beskyttelse mot alvorlige menneskerettsbrudd i hjemlandet.

Det er også alvorlige utfordringer knyttet til utlendinger som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Departementet mener derfor det er viktig at det ikke er snevrere adgang i regelverket for utlendingsrettslige kontrolltiltak i slike saker enn nødvendig.

Bruk av tvangsmidler bidrar både til å gjøre det vanskeligere å utnytte asylsystemet og til å effektivisere myndighetenes arbeid med å gjennomføre avslagsvedtak. Departementet ønsker i større grad å utnytte det handlingsrom Norge har innenfor våre internasjonale forpliktelser, men uten at det etableres mer inngripende regler enn det som er nødvendig.

I proposisjonen foreslår derfor departementet utvidede hjemler for bruk av utlendingsrettslige tvangsmidler overfor utlendinger med uklar identitet, utlendinger som det er grunn til å frykte vil unndra seg utsendelse, og overfor kriminelle utlendinger og utlendinger som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Forslagene innebærer endringer i lov av 15. mai 2008 nr. 35 (utlendingsloven).

Lovforslagene, med unntak av forslag om endringer i lovens § 90 og forslag om § 103 nytt annet ledd, har vært på alminnelig høring.

I høringsbrevet ble det foreslått en ny hjemmel for pålegg om bestemt oppholdssted/meldeplikt og for fengsling, overfor utlendinger som hindrer eller vesentlig forvansker opplysning av en asyl- eller utvisningssak. Etter en fornyet vurdering har departementet valgt å frafalle dette forslaget.

I høringsbrevet ble det videre foreslått en utvidelse av fremstillingsfristen i utlendingssaker fra «snarest mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelsen» til «snarest mulig og senest tre dager etter pågripelsen». Departementet har etter en samlet vurdering kommet til at man foreløpig utsetter å ta stilling til spørsmålet om endret fremstillingsfrist i utlendingssaker.

I proposisjonens kapittel 3 gis det en oversikt over gjeldende rett.

I proposisjonens kapittel 4 gis det en fremstilling av redegjørelse for internasjonale forpliktelser.

I proposisjonens kapittel 5 gis det en oversikt over andre lands rett.

Av utlendingsloven § 103 første ledd bokstav b og c fremgår at det kan foretas undersøkelse av en utlendings person, bolig, rom eller annet oppbevaringssted, dersom det er «skjellig grunn til å mistenke» at utlendingen skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin identitet eller andre opplysninger av vesentlig betydning for en sak om oppholdstillatelse. Videre er det etter lovens § 104 adgang til å foreta beslag i utlendingens reisedokumenter eller lignende, blant annet dersom det «foreligger tvil» om utlendingens identitet, eller dersom det er «skjellig grunn til å mistenke» at vedkommende skjuler eller tilbakeholder opplysninger om identiteten. Med hjemmel i lovens § 105 første ledd bokstav a og b kan en utlending videre pålegges meldeplikt eller bestemt oppholdssted, blant annet når det er «skjellig grunn til å mistenke» at utlendingen oppgir falsk identitet eller «mest sannsynlig» at han/hun vil unndra seg iverksetting av et vedtak.

Utlendingsloven § 106 første ledd bokstav a åpner for å fengsle en utlending på grunn av identitetstvil i de tilfeller hvor det er «skjellig grunn til å mistenke» at vedkommende oppgir falsk identitet. Pågripelse og fengsling kan også skje når det er «mest sannsynlig» at utlendingen vil unndra seg iverksetting av et vedtak, jf. lovens § 106 første ledd bokstav b.

Departementet foreslo i høringsbrevet å endre sannsynlighetskravet for unndragelsesfare i § 106 første ledd bokstav b, ved at det skal være tilstrekkelig for å kunne fengsle en utlending at det er «grunn til å anta» at vedkommende vil unndra seg iverksettelse. Tilsvarende ble det foreslått å senke sannsynlighetskravet i utlendingslovens bestemmelse om adgang til å fengsle ved identitetstvil, til at det er «grunn til å anta at utlendingen oppgir feil identitet».

Det ble også foreslått tilsvarende endringer i lovens § 104 om beslag og i § 105 om meldeplikt eller bestemt oppholdssted, ved å senke kravet til sannsynlighet for unndragelsesfare eller uriktig identitet som grunnlag for bruk av de aktuelle tvangsmidlene. Videre foreslo departementet et mindre strengt sannsynlighetskrav i § 103 første ledd bokstav b og c for undersøkelse av utlendingens person, bolig eller lignende.

Mens både § 105 første ledd bokstav a og § 106 første ledd bokstav a, retter seg mot situasjoner hvor utlendingen «nekter å oppgi sin identitet, eller det er skjellig grunn til å mistenke at utlendingen oppgir falsk identitet», foreslo departementet i høringsbrevet at man i stedet skulle bruke formuleringen «ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 83, eller det er grunn til å anta at utlendingen oppgir feil identitet».

Lovens § 83 første og annet ledd lyder som følger:

«I forbindelse med en sak etter loven kan politiet og Utlendingsdirektoratet pålegge den utlendingen saken gjelder, å møte personlig for å gi opplysninger som kan ha betydning for vedtaket, jf. § 93 fjerde ledd.

Ved innreise, og frem til korrekt identitet er registrert, har utlendinger plikt til å medvirke til å avklare sin identitet i den grad utlendingsmyndighetene krever det. Utlendingsmyndighetene kan også senere pålegge utlendingen en slik plikt dersom det er grunn til å anta at den registrerte identiteten ikke er den riktige. En utlending kan ikke pålegges å medvirke til å avklare sin identitet på en måte som kommer i konflikt med et behov for beskyttelse.»

I proposisjonen fremgår at identitetsavklaringer og gjennomføring av en effektiv returpolitikk er de viktigste utfordringene i asylpolitikken. For departementet er det viktig å sikre at Norge har et regelverk som gjør at vi kan møte utfordringene. Det vil sikre oppslutning om asylinstituttet, og legge til rette for lovlig bevegelse over landegrensene.

Adgangen til å benytte tvangsmidler i utlendingsrettslig sammenheng utgjør et viktig element i håndhevingen av en effektiv utlendingskontroll. Politidirektoratet og Politiets utlendingsenhet har også pekt på at de tiltakene som departementet har foreslått, vil gjøre arbeidet med utlendingskontroll og tvangsreturer enklere.

Departementet viser videre til bestemmelsen i § 106 a som ble innført fra 24. desember 2010 i forbindelse med gjennomføringen av returdirektivet i norsk rett. Bestemmelsen angir objektive kriterier for hva som kan vektlegges ved vurderingen av unndragelsesfare, og er et relevant argument for å senke kravet til sannsynlighet for unndragelsesfare for å benytte tvangsmidler på dette grunnlaget.

Departementet påpeker også at det ikke er noen folkerettslige hindringer mot å operere med et lavere sannsynlighetskrav enn sannsynlighetsovervekt når det gjelder identitetstvil eller unndragelsesfare.

Det følger videre av fremstillingen av svensk og finsk rett i proposisjonens kapittel 5, at sannsynlighetskravet for å fengsle er mindre strengt formulert i Sverige og Finland enn i Norge. I Sverige er kriteriet at det på grunn av utlendingens personlige forhold eller øvrige omstendigheter, «finns anledning att anta» at utlendingen vil unndra seg iverksettelse. I Finland er kriteriet at det ut fra utlendingens personlige og øvrige forhold, «finns grundad anledning att anta» at vedkommende vil unndra seg iverksettelse. Ingen av disse formuleringene fortolkes slik i de respektive landene at det gjelder noe krav til sannsynlighetsovervekt. Departementet mener at det er et selvstendig poeng at rammene for fengsling ikke bør være snevrere i Norge enn i våre naboland. Innenfor de rammene som Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og andre folkerettsinstrumenter fastsetter, bør norsk politi ha like effektive virkemidler for utlendingskontrollen som politiet i våre naboland.

Flere høringsinstanser har tolket departementets forslag til ny formulering av sannsynlighetskravet («grunn til å anta») slik at det ikke vil stilles krav til noen objektive holdepunkter for at utlendingen skjuler identitetsopplysninger eller vil unndra seg utreise. Dette er departementet ikke enig i. Departementet mener på den annen side det er uheldig i seg selv dersom flere aktører mener at man kan misoppfatte innholdet i den formuleringen departementet har foreslått, og som vil være sentral for bruken av tvangsmidler på utlendingsfeltet. Departementet finner derfor grunn til å foreslå en justering av forslaget. Departementet mener begrepet «konkrete holdepunkter for å anta» får tydeligere frem at bevis- og sannsynlighetsvurderingen må basere seg på konkrete, objektive forhold. Denne formuleringen har også klare likhetstrekk med formuleringen i den finske loven; «finns grundad anledning att anta».

I henhold til § 90 syvende ledd kan en utlending føres ut blant annet dersom politiet anser det som «mest sannsynlig» at vedkommende ikke vil forlate riket innen utløpet av en gitt utreisefrist, jf. § 90 sjette ledd. Også her foreslås sannsynlighetskravet endret til «konkrete holdepunkter for å anta».

For anvendelse av de aktuelle tvangsmidlene må sannsynligheten for unndragelse, uriktig identitet mv. være av en viss styrke ved at det foreligger ett eller flere objektive, konkrete holdepunkter for mistanken.

De aktuelle bestemmelsene i utlendingsloven er etter departementets vurdering derfor ikke i strid med diskrimineringsforbudet i EMK art. 14.

Departementet har vurdert forholdet mellom et senket sannsynlighetskrav ved bruk av tvangsmidler og EMK art. 8, som beskytter retten til privatliv.

Det er et omfattende og utfordrende problem at en rekke utlendinger oppholder seg i Norge uten lovlig opphold og ofte under falsk identitet. Etter departementets mening vil flere av de hensynene som er regnet opp i art. 8 nr. 2 gi hjemmel for eventuelle inngrep i privatlivet til personer med ulovlig opphold og eventuelt uriktig identitet. Dette innbefatter også hensynet til den nasjonale sikkerhet. Departementet mener også at et senket sannsynlighetskrav ligger innenfor det handlingsrom statene har til å gjøre innskrenkninger i retten til privatliv etter EMK art. 8.

Adgangen til undersøkelse i lovens § 103 har til hensikt å sikre kontroll med identiteten til personer som oppholder seg i Norge, samt å gi mulighet for å håndheve vedtak som innebærer at personer med ulovlig opphold skal forlate Norge.

I høringsbrevet drøftet ikke departementet om skrankene mot husransaking i Grunnloven § 102 kan ha noen betydning for adgangen til å benytte et lavere sannsynlighetskrav enn sannsynlighetsovervekt som grunnlag for blant annet husundersøkelse i lovens § 103. Grunnloven § 102 fastsetter at husransaking bare kan skje i «kriminelle Tilfælde».

I teorien er det antatt at det bør være tilstrekkelig at det er grunn til mistanke om at det foreligger et kriminelt tilfelle.

For at det ikke skal oppstå noen tvil om forholdet til Grunnloven § 102, foreslår departementet å begrense adgangen til husundersøkelse i de tilfeller som omtales i § 103 første ledd bokstav b og c til de tilfeller hvor utlendingen har ulovlig opphold som omfattes av straffebestemmelsen i § 108 eller hvor vedkommende har begått et lovbrudd ved å unnlate å fremlegge reisedokument i henhold til pålegg etter lovens § 83 eller § 21. Det vises til forslaget til nytt § 103 annet ledd.

Bestemmelsen i § 106 første ledd bokstav a er foreslått omformulert slik at det ikke lenger bare er i de tilfeller der utlendingen nekter å oppgi sin identitet eller mest sannsynlig oppgir falsk identitet, at det skal være grunnlag for bruk av fengsling. I stedet foreslår departementet at det også skal kunne besluttes fengsling dersom «utlendingen ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 21 eller § 83, eller det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen oppgir uriktig identitet».

Lovens § 21 gjelder alminnelig utlendingskontroll, og regulerer politiets kompetanse med hensyn til forvaltningsmessig kontroll av utlendingers identitet og oppholdsgrunnlag.

Lovens § 83 første ledd gjelder utlendingens generelle møte- og opplysningsplikt i forbindelse med saker etter loven.

Bestemmelsene i § 105 første ledd bokstav a om meldeplikt/bestemt oppholdssted, § 104 første ledd om beslag og § 103 første ledd om undersøkelse, er foreslått endret tilsvarende.

Når det gjelder utlendinger som det er konkrete holdepunkter for å anta at oppgir feil identitet, har Politiets utlendingsenhet foreslått å endre uttrykket «feil identitet» med «uriktig identitet». Departementet kan ikke se at de to uttrykkene «feil» og «uriktig» innebærer noen meningsforskjell, men er enig med PU i at «uriktig» kan være å foretrekke rent språklig.

I henhold til utlendingsloven § 99 skal det alltid gjøres en vurdering av om det vil være hensiktsmessig og forholdsmessig å benytte et tvangsmiddel i en gitt situasjon. Bestemmelsen i § 99 innebærer videre at man skal benytte det minst inngripende tvangsmiddelet som anses tilstrekkelig for formålet. Det følger av dette at det ikke vil være aktuelt å benytte pågripelse eller fengsling, dersom det vil være tilstrekkelig å pålegge meldeplikt og/eller bestemt oppholdssted. Av presiseringshensyn er dette foreslått å ta inn i bestemmelsen om fengsling i et nytt annet ledd i § 106. Endringen innebærer ingen realitetsendring.

I forbindelse med gjennomføringen av returdirektivet ble det som nevnt inntatt en ny § 106 a i utlendingsloven, som presiserer det nærmere innholdet i begrepet unndragelsesfare. Bestemmelsen lister opp ulike momenter som kan vektlegges og som gjelder individuelle forhold knyttet til den enkelte utlending.

Departementet mener at det ved vurderingen av unndragelsesfare også må kunne legges vekt på generelle erfaringer selv om dette ikke fremkommer uttrykkelig av § 106 a. I denne sammenheng vil erfaringer som politiet har med utlendinger med samme nasjonalitet eller utlendinger i samme situasjon, være relevante. Departementet understreker at det kan være mange forhold som har betydning når unndragelsesfaren skal vurderes, og det må alltid foretas en konkret vurdering knyttet til den enkelte utlending. Det er ingen motsetning mellom å legge vekt på generelle erfaringer og det å vurdere hver sak individuelt. Departementet ønsker derfor å innta en presisering i § 106 a om at det skal være adgang til å legge vekt på generelle erfaringer. Det bemerkes for øvrig at en slik adgang til å legge vekt på generelle erfaringer fremgikk uttrykkelig av utlendingsloven 1988 § 41, og det er ikke nærmere begrunnet i forarbeidene til utlendingsloven 2008 hvorfor presiseringen ikke ble videreført.

Utlendingsloven har ikke i dag noen egne regler om adgang til bruk av tvangsmidler overfor utlendinger som begår kriminalitet. Muligheten for å bruke ordninger med pålegg om bestemt oppholdssted, meldeplikt eller fengsling i en uttransporteringsfase, må derfor søkes i de eksisterende reglene om fengsling på grunn av identitetstvil eller unndragelsesfare.

I høringsbrevet foreslo departementet nye hjemler, som på nærmere vilkår vil tillate pålegg om bestemt oppholdssted, meldeplikt og fengsling overfor følgende utlendinger som begår kriminalitet: asylsøkere, utlendinger med ulovlig opphold og utlendinger som er utvist for et straffbart forhold av en viss alvorlighet.

Det fremgår av proposisjonen at det både etter norsk rett og etter folkeretten er statens rett til å drive utlendingskontroll som er selve grunnlaget for bruk av tvangsmidler overfor utlendinger som mangler lovlig opphold eller som er i en utsendelsesprosess.

Departementet viser til at det på utlendingsfeltet kan legges vekt på hensynet til offentlig orden som ledd i utlendingskontrollen, også når det gjelder spørsmålet om bruk av tvangsmidler. Når departementet i proposisjonen foreslår at man skal utforme regler i den norske utlendingsloven som i visse situasjoner åpner for bruk av tvangsmidler (herunder fengsling) av utlendinger som ikke har et avklart oppholdsgrunnlag eller som er i en utsendelsesprosess, og som kan knyttes til kriminelle handlinger, er det derfor i full overensstemmelse med det folkerettslige rammeverket og andre lands lovgivning at dette implementeres som en del av utlendingskontrollen.

Departementet understreker videre at det er flere grunner til at departementet nå foreslår å innføre regler om fengsling av asylsøkere og personer med ulovlig opphold som begår kriminalitet:

  • Man har i de senere årene erfart et økende problem med asylsøkere og utlendinger uten lovlig opphold, som begår kriminalitet. Dette er særlig knyttet til vinningskriminalitet og besittelse og salg av narkotika i åpne rusmiljøer.

  • Det har vært en økende erkjennelse av at hensynet til oppslutningen om asylinstituttet tilsier at myndighetene må etablere og håndheve et effektivt system for å hindre at regelverket om beskyttelse utnyttes av kriminelle.

  • Det er i seg selv uheldig at norske politimyndigheter har svakere virkemidler til bruk i sitt arbeid med å håndheve en effektiv utlendingskontroll enn politimyndighetene i våre naboland.

Departementet understreker at den praktiske bruken av disse nye bestemmelsene vil bli begrenset. Den viktigste årsaken til at utlendinger som begår kriminalitet og som mangler lovlig opphold ikke blir uttransportert umiddelbart i sammenheng med at det treffes vedtak i utlendingssaken eller at straffen er ferdig sonet, er at det er praktiske problemer knyttet til å kunne gjennomføre uttransporteringen. I mange saker er problemet å få avklart de aktuelle personenes identitet. Dernest er det et problem at flere stater ikke godtar tvangsretur av egne borgere. I slike situasjoner vil det være begrenset mulighet til å anvende tvangsmidler mot utlendingen i Norge. Det vises til at det må pågå en aktiv prosess med å få til retur. Endelig må de aktuelle tiltakene ikke fremstå som uforholdsmessige i det enkelte tilfelle.

I en del saker vil det imidlertid følge en ny mulighet for bruk av tvangsmidler etter de nye hjemlene, og i en del saker vil de også gi politiet et enklere grunnlag for å få rettens godkjennelse for bruk av tvangsmidler. Overfor utlendinger som spekulerer i å komme til Norge for å begå kriminalitet, kan derfor de nye bestemmelsene gi et klart signal om en økt risiko som vil få betydning når de aktuelle personene vurderer kostnadene ved reisen til Norge mv.

Utlendingsloven § 105 første ledd og utlendingsforskriften § 18-12 regulerer pålegg av meldeplikt eller bestemt oppholdssted for en utlending.

I høringsbrevet ble det foreslått en adgang til å pålegge meldeplikt eller bestemt oppholdssted, dersom en asylsøker eller utlending med ulovlig opphold er ilagt straff for et forhold som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder.

I proposisjonen vises det til at man i de senere år har erfart et økende problem med asylsøkere og utlendinger med ulovlig opphold som begår kriminalitet. I mange tilfeller pågriper politiet i én kommune asylsøkere eller personer med ulovlig opphold som har bostedsadresse i en annen kommune. Utlendingsloven bør i slike tilfeller gi hjemmel for at den det gjelder kan pålegges å beholde bosted der hvor vedkommende allerede er bostedsregistrert (normalt et asylmottak) eller der hvor vedkommende har fått tilbud om bosted/mottaksplass. Utlendingen må også kunne pålegges å oppholde seg for eksempel i den kommunen eller i det politidistriktet hvor det aktuelle bostedet ligger.

Et slikt pålegg om bestemt oppholdssted vil både kunne motvirke at den det gjelder oppsøker kriminelle miljøer andre steder, og motvirke at det gis mulighet for omreisende kriminell virksomhet. Tiltaket vil også innebære at personer som begår straffbare handlinger i den kommunen hvor de er bosatt, vil kunne nektes å skifte bosted, samt pålegges slike begrensninger i bevegelsesfriheten som nevnt.

Det understrekes at den foreslåtte hjemmelen ikke kan brukes til å etablere en praksis hvor man for eksempel plasserer kriminelle personer i andre områder eller kommuner enn der hvor de allerede er bosatt eller er gitt et tilbud om mottaksplass. Samtidig må selve lovbestemmelsen ta høyde for at det kan forekomme spesielle situasjoner, hvor det vil være nødvendig med en viss handlingsfrihet: Det kan for eksempel forekomme tilfeller med alvorlig uro på et bestemt mottak, hvor det er behov for å spre enkelte beboere som begår straffbare handlinger til andre mottak.

I tilfeller hvor en utlending som ikke tidligere har vært registrert som asylsøker, fremmer en asylsøknad i forbindelse med at vedkommende pågripes for en straffbar handling, vil det også kunne være aktuelt med pålegg om å bo på et bestemt mottak, og utlendingen kan ikke gjøre krav på å bli tildelt mottaksplass i den kommune hvor vedkommende blir pågrepet eller der hvor vedkommende har oppholdt seg ulovlig.

Et pålegg om for eksempel å bo på et bestemt mottak med meldeplikt og pålagt opphold i en bestemt kommune, vil falle klart utenfor hva som må regnes som frihetsberøvelse etter EMK artikkel 5. Det vises for øvrig til det som fremgår av utlendingsforskriften § 18-12, om at et pålegg om bestemt oppholdssted ikke må begrense bevegelsesfriheten mer enn det som er nødvendig for å ivareta de hensyn som begrunner pålegget. Dersom et pålegg om bestemt oppholdssted og meldeplikt ikke overholdes, vil det kunne gi grunnlag for fengsling inntil asylsaken eller utvisningssaken er ferdig behandlet.

En ordning med meldeplikt vil kunne gi en viss kontroll med at et pålegg om bestemt oppholdssted, faktisk blir overholdt. Det forutsettes imidlertid ikke noen inngående kontroll med at utlendingen ikke beveger seg utenfor det området hvor vedkommende er pålagt opphold. Det sentrale er at politiet vil ha mulighet til å vurdere fengsling i de tilfeller hvor vedkommende faktisk påtreffes utenfor det aktuelle området.

Departementet viser til at den foreslåtte bestemmelsen omfatter asylsøkere og utlendinger uten lovlig opphold. Utlendinger som har et lovlig oppholdsgrunnlag bør ikke kunne pålegges bevegelsesbegrensninger etter utlendingsloven.

Den nye bestemmelsen vil heller ikke ha betydning for utlendinger som er omfattet av retten til fri bevegelighet etter EØS-retten.

Det vises til forslag til ny bestemmelse i lovens § 105 første ledd bokstav c.

Departementet foreslo i høringsbrevet at meldeplikt eller bestemt oppholdssted skal kunne pålegges dersom utlendingen er ilagt straff for et forhold som kan medføre fengselsstraff i mer enn tre måneder.

Riksadvokaten har bemerket at lignende pålegg etter straffeprosessloven har et kriminalitetskrav med strafferamme på høyere straff enn fengsel i seks måneder. Departementet har etter en nærmere vurdering falt ned på at dette vil være en egnet grense også når det gjelder bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven. Det vises til lovforslagets § 105 første ledd bokstav c.

Departementet har merket seg høringsinstansenes innspill om hvorvidt adgangen til å pålegge meldeplikt eller bestemt oppholdssted for utlending som har begått kriminelle forhold skal knyttes til ilagt straff, eller om det skal være tilstrekkelig med en siktelse.

Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at det i utgangspunktet bør gjelde et krav til ilagt straff. Med begrepet «ilagt straff» menes vedtatte forelegg samt straffedommer selv om en slik dom ikke er rettskraftig.

Departementet mener imidlertid at det også bør åpnes for tiltak dersom utlendingen oppdages enten under selve utførelse av lovbruddet eller umiddelbart etterpå, dersom det er klart at vedkommende er gjerningsperson. Det vises til lovforslaget § 105 første ledd bokstav c.

Departementet påpeker for øvrig at spørsmålet om pågripelse i straffeprosessuell sammenheng av personer som pågripes på fersk gjerning, er regulert i straffeprosessloven § 173 første ledd, som ikke stiller noe krav til strafferamme.

Departementet har vurdert den foreslåtte bestemmelsen opp mot forbudet mot diskriminering i EMK art. 14. Diskrimineringsforbudet begrenser adgangen til å ha særregler om tvangsmidler for utlendinger. Det er den usaklige forskjellsbehandlingen mellom grupper i sammenlignbare situasjoner som rammes.

Det følger av EMDs praksis at forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet alene, krever tungtveiende grunner for å kunne anses rettferdiggjort, særlig der det er tale om utlendinger som over en tid har hatt lovlig opphold i den aktuelle staten.

For at det skal kunne være tale om konvensjonsstridig diskriminering etter EMK art. 14, er det imidlertid en forutsetning at man står overfor personer i samme eller tilsvarende situasjon, som behandles ulikt. Norske borgere og utlendinger som ikke er utvist har ikke ulovlig opphold eller uavklart oppholdsstatus, og befinner seg ikke i en utsendelsesprosess. De omfattes derfor ikke av den persongruppen som statene har adgang til å fengsle på utlendingsrettslig grunnlag etter EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav f. Departementet mener derfor det også må være klart at de ikke er i en situasjon som kan sammenlignes med asylsøkere eller utlendinger med ulovlig opphold.

For øvrig bemerker departementet at EMD i saker vedrørende utvisning av tredjelandsborgere som har begått kriminalitet, har påpekt at denne persongruppen ikke er i sammenlignbar situasjon som nasjonale borgere eller andre EU-borgere som begår kriminalitet.

Departementet konkluderer i proposisjonen med at den foreslåtte bestemmelsen ikke er i strid med diskrimineringsforbudet i EMK art. 14.

Det fremkommer i proposisjonen at fengsling er det mest inngripende virkemiddel en stat kan iverksette mot enkeltindivider. Normalt er det brudd på straffebestemmelser som gir adgang til fengsling, men som det fremgår i kapittel 4 i proposisjonen, åpner folkeretten for at det på nærmere vilkår kan gjennomføres fengsling i utlendingsrettslig sammenheng.

Fengsling som har et pønalt formål, må forankres i straffelovgivningen eller straffeprosesslovgivningen. Straff skal styres av lovgivning som er lik for alle som oppholder seg i Norge, uavhengig av om de er utlendinger eller norske borgere og uavhengig av oppholdsstatus. Det må her også sikres at norsk lovgivning ikke kommer i konflikt med diskrimineringsforbudet i blant annet EMK art. 14.

De samme forhold som kan føre til pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted etter utlendingslovens § 105 første ledd bokstav a og b, kan gi grunnlag for pågripelse og fengsling i henhold til lovens § 106 første ledd.

Departementet foreslår en ny bestemmelse om at en utlending som er asylsøker eller har ulovlig opphold, skal kunne pålegges meldeplikt eller bestemt oppholdssted dersom vedkommende begår et straffbart forhold som kan føre til høyere straff enn fengsel i seks måneder, se lovforslagets § 105 første ledd bokstav c.

Dersom utlendingen ikke overholder en slik meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted, vil det være nødvendig med adgang til å benytte mer inngripende tvangsmidler for å sikre kontroll med utlendingen. Departementet mener at det her er adgang til å legge vekt på hensynet til offentlig orden.

Det vises med bakgrunn i dette til departementets forslag til ny bestemmelse i lovens § 106 første ledd bokstav c om adgang til pågripelse og fengsling hvis:

«utlendingen ikke overholder meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted etter § 105 første ledd bokstav c, og utlendingen har en sak til behandling som ikke er endelig avgjort, eller tidspunktet for utreisefristen er ennå ikke inntrådt.»

Departementet understreker at det her som ellers vil være et vilkår for (fortsatt) fengsling at det er en aktiv saksprosess, og at fengsling ikke fremstår som uforholdsmessig.

Spørsmålet om fortsatt fengsling etter at det foreligger et endelig avslag, forutsetter enten at det foreligger unndragelsesfare, uklar identitet, eller at utlendingen faller inn under det nye fengslingsgrunnlaget som drøftes i punkt 3.3.1.2 nedenfor.

Når det gjelder den foreslåtte bestemmelsens forhold til diskrimineringsforbudet i EMK art. 14, vises det til vurderingen i proposisjonens punkt 7.2.4.4.

I høringsbrevet foreslo departementet en hjemmel for fengsling uten at man alltid først må forsøke å anvende meldeplikt eller bestemt oppholdssted, dersom utlendingen er utvist for et straffbart forhold av en viss alvorlighet og det pågår en prosess med å få til retur. Det ble vist til at det i praksis ikke alltid er mulig å få til uttransportering samtidig med løslatelse.

Når en utlending er ilagt fengselsstraff og det er grunnlag for utvisning, er målsettingen at vedtak om utvisning skal treffes på et så tidlig tidspunkt at uttransportering kan skje samtidig med løslatelse, jf. utlendingsforskriften § 14-3 første ledd.

Departementet understreker i denne sammenheng at det også har vært gjennomført en prosess med å få til bedre koordinering og mer effektive rutiner mellom kriminalomsorgen, politiet og Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda, slik at fengsling etter soning så langt som mulig skal søkes unngått.

I praksis viser det seg imidlertid at det ikke alltid er mulig å få til uttransportering samtidig med løslatelse fordi det er praktiske returhindringer. Dersom returhindringene skyldes uklar identitet eller dersom det foreligger unndragelsesfare, vil det foreligge grunnlag for frihetsberøvelse etter egne hjemler. I en del tilfeller er det imidlertid forhold knyttet til for eksempel myndighetene i utlendingens hjemland som forsinker utsendelsen. Det kan for eksempel være at man venter på svar fra hjemlandets myndigheter om et verifiseringsspørsmål. Det er også situasjoner hvor det tar tid før utlendingens reisedokument blir gjort tilgjengelig, og det kan gjelde uttransportering av utlendinger fra

  • land som mangler sentralstyring/myndighet,

  • land som samarbeider dårlig om identifisering av personer, eller om å akseptere personer i retur og å utstede reisedokumenter, eller

  • land hvor det er utilfredsstillende registre eller andre byråkratiske hindringer.

EMK art. 5 nr. 1 bokstav f åpner for at statene kan ha regler om fengsling når det pågår en prosess mot en utlending med sikte på utsendelse. Departementet anser at denne adgangen til å fengsle i forbindelse med gjennomføringen av en utsendelse, bør benyttes overfor utlendinger som utgjør en trussel mot offentlig orden. Departementet viser til fremstillingen i proposisjonens punkt 7.1, hvor det er redegjort for at hensynet til offentlig orden er et legitimt hensyn når man skal vurdere fengsling i forbindelse med en utsendelsesprosess.

Departementet mener det ikke skal stilles særskilte krav til alvoret av det straffbare forhold eller til strafferammen, for å kunne fengsle etter den foreslåtte bestemmelsen. Dersom utlendingen er ilagt straff og utvist, og det ut fra utlendingens personlige forhold er fare for at vedkommende vil begå nye kriminelle handlinger, er det grunn til å åpne for fengsling. Hensikten er særlig å fange opp utlendinger som er kommet til Norge med det formål å begå kriminalitet i profittøyemed. Disse skal kunne holdes fengslet mens man gjennomfører utvisningen.

Dersom utlendinger allerede er straffet for flere forhold, vil dette være særlig relevant ved vurderingen av om det foreligger personlige forhold som tilsier fare for nye kriminelle handlinger. Det stilles ikke krav til sannsynlighetsovervekt for nye kriminelle handlinger.

Det understrekes at retten alltid må vurdere om det er forholdsmessig med fengsling, og i denne sammenheng vil det blant annet være relevant å se hen til både hvor langvarig fengsling det er sannsynlig at det kan bli tale om, samt hvor tungt hensynet til offentlig orden gjør seg gjeldende i det konkrete tilfellet.

Når det gjelder den foreslåtte bestemmelsens forhold til diskrimineringsforbudet i EMK art. 14, vises det til vurderingen i proposisjonens punkt 7.2.4.4.

Det bemerkes for øvrig at den foreslåtte bestemmelsen ikke vil være relevant for utlendinger som er omfattet av retten til fri bevegelighet etter EØS-retten. Den nye fengslingshjemmelen vil heller ikke ha noen praktisk betydning overfor utlendinger som skal uttransporteres til et annet EU-/EØS-land, fordi det ikke er praktiske returhindringer til disse landene.

Det har vært reist spørsmål om en slik bestemmelse som i forslaget § 106 første ledd bokstav d støter an mot forbudet mot gjentatt straffeforfølgning i EMK tilleggsprotokoll 7 art. 4 (P7 4).

Innholdet i forbudet mot gjentatt straffeforfølgning har vært gjenstand for utvikling i praksis fra så vel EMD som Høyesterett. Flere vilkår må være oppfylt for at avgjørelse i en sak skal sperre for en ny prosess, herunder:

  • begge saker må innebære straffeforfølgning etter P7-4,

  • begge saker må gjelde samme straffbare forhold,

  • den første avgjørelsen må være endelig, og

  • behandlingen i den andre saken må innebære en gjentatt forfølgning.

I relasjon til den foreslåtte bestemmelsen i § 106 første ledd bokstav d, er det tolkningsmessige spørsmål i første rekke om fengsling i forbindelse med gjennomføringen av et utvisningsvedtak er å anse som «straffesak» etter det autonome begrepet i P7-4 og, hvis så er tilfelle, om reaksjonen gjelder det samme straffbare forhold som vedkommende ble domfelt for og som danner grunnlag for utvisning.

Departementet mener at fengsling etter den foreslåtte bestemmelsen må anses som en integrert del av utvisningsvedtaket og bedømmes som en del av dette. Adgangen til fengsling som ledd i effektueringen av utvisningsvedtaket blir utvidet ved den foreslåtte bestemmelsen, men det endrer etter departementets syn ikke bedømmelsen av at fengsling i påvente av utvisning ikke kan regnes som en straffeforfølgning i EMK-rettslig forstand.

Etter departementets vurdering vil det ut fra innholdet i lovforslaget være en klar forskjell mellom de faktiske omstendigheter som ligger til grunn for fengsling etter den foreslåtte bestemmelsen, og de faktiske omstendigheter som har begrunnet straff i den underliggende straffesaken.

  • Det sentrale rettslige og faktiske grunnlaget for fengsling etter forslagets § 106 første ledd bokstav d, er at

    • utlendingen er utvist og at vedkommende som en konsekvens av dette må forlate riket, jf. at dette er et tilstrekkelig grunnlag for fengsling etter EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav f dersom det pågår en aktiv utsendelsesprosess,

    • utlendingen ikke allerede er sendt ut av landet ved endt soning,

    • det foreligger gjentakelsesfare, og

    • det kan sannsynliggjøres at det pågår en aktiv utsendelsesprosess, hvilket også må revurderes regelmessig under hele fengslingsperioden.

  • De fleste av de sentrale forutsetningene for fengsling, jf. punktene over, relaterer seg til faktiske omstendigheter i perioden etter at det foreligger endelig avgjørelse i den underliggende straffesaken. Dersom utlendingen for eksempel skal sone en fengselsdom på fem år, vil ikke domstolen på domstidspunktet kunne ta stilling til om det etter endt soning vil være behov for videre fengsling på utlendingsrettslig grunnlag.

Departementet finner etter dette at den foreslåtte bestemmelsen i § 106 første ledd bokstav d, ikke kommer i konflikt med forbudet mot dobbelt straffeforfølgning i EMK P 7-4 art. 4.

Et ytterligere spørsmål er om den aktuelle fengslingsbestemmelsen bør gjelde mens utlendingen har en sak til behandling, eller om den først bør komme til anvendelse etter at det foreligger et utvisningsvedtak.

Departementet har kommet til at den bestemmelsen som allerede er foreslått om adgang til å pålegge meldeplikt og bestemt oppholdssted (jf. pkt. 1.3.2), bør være tilstrekkelig under saksbehandling. I slike situasjoner foreligger det ikke noe utvisningsvedtak, og med mindre det ellers er grunnlag for fengsling på grunn av identitetstvil eller unndragelsesfare, bør det ikke etableres noe utlendingsrettslig grunnlag for fengsling. Departementet mener det her må legges avgjørende vekt på at man er utenfor de tilfeller hvor det er funnet grunnlag for fengsling etter straffeprosessloven og at det foreløpig ikke foreligger noe utvisningsvedtak.

Et annet spørsmål er om det skal stilles krav til at det også må foreligge et endelig utvisningsvedtak. Departementet mener at det ikke bør stilles krav til at utvisningsvedtaket er endelig, dersom det faktisk er effektuerbart. Det vises til at utlendingsloven § 90 åpner for at vedtak om utvisning ofte kan iverksettes før de er endelige. Den foreslåtte bestemmelsen bør åpne for fengsling også i disse tilfellene. Det vises til at det for denne gruppen også kan foreligge praktiske returhindringer som gjør at det er vanskelig å få til uttransportering samtidig med løslatelse fra soning av straff. For øvrig mener departementet at det må foreligge et endelig vedtak om utvisning, før det kan bli aktuelt å benytte den foreslåtte fengslingshjemmelen. Departementet mener disse avgrensingene må fremgå av lovbestemmelsen.

Det vises til forslag til ny § 106 første ledd bokstav d.

Departementet foreslår i proposisjonen at adgangen til fengsling av utlending i transitt bør tydeliggjøres i den norske loven gjennom en egen bestemmelse, jf. forslaget til ny § 106 første ledd bokstav f.

EUs transittdirektiv (2003/110/EC, 25. november 2003) gir mulighet for en stat til å anmode et Schengen-land om gjennomreise med fly. I slike situasjoner, hvor utlendingen følges av utenlandske polititjenestemenn i transitt gjennom Norge, er det i dag ikke noe annet praktisk hjemmelsgrunnlag for pågripelse og fengsling enn bestemmelsene i utlendingsloven om fengsling på grunn av unndragelsesfare. Politidirektoratet har tidligere påpekt overfor departementet at en slik gjennomreise vil kunne medføre bruk av pågripelse og fengsling for et tidsrom av inntil 24 timer. Det vises også til at norske myndigheter deltar på felles uttransporter sammen med andre land, både på eget initiativ og på felles flyvninger gjennom FRONTEX.

Fengsling etter utlendingsloven § 106 skal i henhold til tredje ledd første punktum ikke overstige 12 uker, med mindre det foreligger særlige grunner. I forbindelse med gjennomføring av returdirektivet i norsk rett, ble det gjort en endring i bestemmelsen. Bakgrunnen var at returdirektivet fastsetter at forlenget fengsling i effektueringsøyemed bare kan skje dersom det er manglende samarbeid fra utlendingens side eller forsinkelser i fremskaffelsen av nødvendige dokumenter fra et tredjeland. Det er derfor presisert i annet punktum i lovens § 106 tredje ledd at fengsling «for å forberede eller gjennomføre en utsendelse» bare kan overstige tolv uker «dersom utlendingen ikke samarbeider om gjennomføring av utsendelse eller det er forsinkelser med å fremskaffe nødvendige dokumenter fra et annet lands myndigheter».

I høringsbrevet foreslo departementet å understreke i selve lovbestemmelsen at en særlig grunn for å forlenge fengslingstiden ut over 12 uker blant annet kunne være at utlendingen selv kunne klandres for vanskelighetene med å få gjennomført retur. Departementet mener denne presiseringen er overflødig, hensett til den lovendringen som allerede ble vedtatt ved gjennomføring av returdirektivet i norsk lov.

I saker som gjelder grunnleggende nasjonale interesser, må allerede sakens karakter anses å utgjøre en særlig grunn til at fengsling bør kunne skje ut over 12 uker. Departementet har derfor foreslått at tidsgrensene på 12 uker ikke gjelder ved fengsling etter lovforslagets § 106 første ledd bokstav g (grunnleggende nasjonale interesser), jf. lovforslagets § 106 fjerde ledd.

Departementet understreker i proposisjonen at det ved forlenget fengsling, alltid vil måtte vurderes av domstolen om det pågår en aktiv prosess med å få til utsendelse av utlendingen og om forlenget fengsling fremstår som et forholdsmessig tiltak, jf. lovens § 99.

Departementet understreker at det vil gå en grense for hvor lenge fengslingen kan forlenges, når det viser seg at det ikke er mulig med retur uten at utlendingen samarbeider.

I proposisjonen er det gjengitt hovedpunkter i en del avgjørelser fra EMD som er relevante for å vurdere hvor lenge fengsling kan opprettholdes innenfor lovens tidsgrenser.

EMD har uttalt at de ikke ser på den totale fengslingstiden isolert, men foretar en konkret vurdering av periodens enkelte stadier. Faktorer av betydning i en vurdering av fengslingens lengde, er hvorvidt saken er kompleks, om klageren har medvirket til forsinkelser, om forsinkelsene kan legges myndighetene til last m.m.

Det vises også til Rt. 2009 s. 797 drøftet Høyesterett (med grunnlag i utlendingsloven 1988) hvordan domstolene skal vurdere spørsmålet om fengslingsforlengelser i saker om uklar identitet.

Når det gjelder forslaget om at det også bør kunne gjøres unntak fra 18-månedersgrensen i gjeldende lovs § 106 tredje ledd i saker hvor fengsling er besluttet etter lovforslagets § 106 første ledd bokstav g (grunnleggende nasjonale interesser) viser departementet til drøftelsen av 12-ukersfristen, jf. punkt 1.5.1. ovenfor. I saker som gjelder grunnleggende nasjonale interesser, vil det på samme måte være god grunn til å gjøre unntak også fra 18-månedersfristen. Som bemerket er dette allerede gjort i loven for de tilfeller hvor utlendingen er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon. Departementet mener at man heller ikke i saker som gjelder grunnleggende nasjonale interesser bør fastsette snevrere grenser for fengslingsadgangen enn hva det er adgang til å operere med i henhold til EMK. Kravet etter EMK er at det må pågå en aktiv prosess for gjennomføring av utsendelsen, jf. punkt 1.5.2. ovenfor.

Departementet foreslår en ny fengslingshjemmel for utlendinger som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Både Danmark og Sverige har særskilte fengslingsregler for denne persongruppen. Det foreslås som et vilkår for fengsling at utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. I tillegg er det et prosessuelt vilkår at det er fastslått i et vedtak i utlendingssaken eller i en instruks fra departementet at utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.

I proposisjonen drøfter departementet nærmere begrepet «grunnleggende nasjonale interesser». Det påpekes bl.a. at for at det skal kunne være grunnlag for å benytte fengsling i uttransporteringsprosessen overfor en utlending som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, må det gjelde et tilfelle av særlig alvor.

Det andre hovedvilkåret for å kunne fengsle etter den foreslåtte bestemmelsen er at det «treffes tiltak mot utlendingen med sikte på utsendelse». Departementet understreker at det avgjørende her må være at det foregår en aktiv prosess med realistiske utsikter til en utsendelse. Ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen er hentet direkte fra EMK art. 5 nr. 1 bokstav f, og praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) vil således være bestemmende også for forståelsen av den norske bestemmelsen.

For å kunne konstatere at utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, må det være fattet et vedtak i utlendingssaken eller være gitt en instruks fra departementet hvor dette er fastslått. Dette innebærer at det etter § 106 første ledd bokstav g ikke kan finne sted pågripelse eller fengsling før det foreligger et vedtak eller en instruks.

Vedtaket eller instruksen vil ofte gjelde vedtak om bortvisning (§§ 17 og 121), utvisning (§§ 66, 67 og 68 og 122) eller annet vedtak om å nekte utlendingen innreise eller opphold ut fra hensynet til grunnleggende nasjonale interesser (§ 7). Politiet vil for øvrig stå fritt til å legge frem andre bevis i saken. Det understrekes at dersom det bare foreligger en instruks, og denne er gradert slik at den ikke gjøres kjent for utlendingen, kan instruksen heller ikke brukes som grunnlag for fengsling.

Ved forholdsmessighetsvurderingen etter lovens § 99 vil alvoret i den aktuelle saken ha betydning. Desto mer alvorlig trussel utlendingen representerer, desto sterkere grunnlag vil det være for å begjære vedkommende fengslet.

Returdirektivet (2008/115/EF) ble vedtatt av Rådet og Parlamentet i EU desember 2008. Rettsakten er bindende for Norge og ble gjennomført i norsk lov i desember 2010, jf. Prop. 3 L (2010–2011).

Det rettslige utgangspunktet er at den foreslåtte norske bestemmelsen – fengslingen for å sikre utsendelse ved grunnleggende nasjonale interesser – må være i samsvar med direktivets bestemmelser. Direktivet art. 15 regulerer fengsling av tredjelandsborgere som er i en returprosess, og fengsling kan bare skje for å forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen, jf. art. 15 (1).

At fengsling må skje «for å» («in order to») forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen, innebærer en snevrere adgang til fengsling enn den som følger av EMK art. 5 nr. 1 bokstav f.

Etter art. 15 (1) bokstav a og b skal fengsling for å forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen, «særlig» kunne skje når:

  • a) det foreligger fare for unndragelse, eller

  • b) den berørte tredjelandsborgeren unngår eller vanskeliggjør forberedelsen av returen eller uttransporteringen.

Eksemplene i bokstav a og b i tilføyelsen er ikke er ment å være uttømmende, jf. begrepet «særlig» («in particular»). Fengslingen må imidlertid skje «for å» forberede eller gjennomføre uttransporten.

Det fremkommer i proposisjonen at bestemmelsen altså ikke omtaler fengsling av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser i tilfeller hvor utlendingen er i en utsendelsesprosess. Det kan derfor spørres om direktivet åpner for fengsling i utsendelsestilfellene når fengslingen ikke skjer «for å» gjennomføre utsendelsen. Selv om fengsling etter den nye norske bestemmelsen bare kan skje i forbindelse med en utsendelsesprosess, er det ikke nødvendig å konstatere at utsiktene for uttransporteringen vil bedres på grunn av fengslingen. I utgangspunktet vil det bare være tilstrekkelig å konstatere at grunnleggende nasjonale interesser foreligger, i tillegg til at det pågår en aktiv utsendelsesprosess.

Returdirektivet må således ifølge departementet tolkes i lys av art. 72 og det handlingsrommet medlemsstatene har til å «ivareta lov og orden» og «indre sikkerhet». Det kan derfor spørres om EUs lovgivningskompetanse – i dette tilfellet returdirektivet – overhodet kan regulere forhold som berører våre grunnleggende nasjonale interesser.

Utgangspunktet må være at direktivet også er ment å omfatte saker som berører medlemsstatenes nasjonale sikkerhet.

Like fullt vil ikke direktivet kunne innskrenke det handlingsrommet medlemsstatene har innenfor art. 72. Primærretten, som består av EUs traktatregelverk og EU-domstolens fortolkning av disse, har forrang for sekundærretten, hvor blant annet forordninger og direktiver befinner seg.

Spørsmålet er om art. 72 innebærer at en norsk fengslingshjemmel som er knyttet til begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» kan fravike de krav som følger av fengslingsbestemmelsen i returdirektivet.

Departementet anser ikke at art. 72 gir grunnlag for å gjøre unntak fra returdirektivet for alle saker som gjelder «grunnleggende nasjonale interesser». Svenske myndigheter har i annen sammenheng ansett at art. 72 gir grunnlag for nasjonal særlovgivning i saker hvor dette er «särskilt påkallat av hänsyn til rikets sikkerhet». I saker hvor det vurderes å reise fengslingssak etter lovforslagets § 106 første ledd bokstav g, vil det derfor være en forutsetning at det er tale om et særlig alvorlig tilfelle som vil omfattes av unntaksklausulen i art. 72.

Departementet understreker også at det er anerkjent som et alminnelig folkerettslig prinsipp at statene er tillagt et såkalt «margin of appreciation» i den forstand at de innen visse grenser gis frihet til selv å definere blant annet sine nasjonale sikkerhetshensyn. Se i denne forbindelse også i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 382.

Det er en forutsetning for at diskrimineringsspørsmålet skal få aktualitet, at man står overfor personer i samme situasjon, som behandles ulikt.

Forslaget til ny fengslingsbestemmelse retter seg mot personer som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, og som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse. Det er særlig to personkategorier som det er aktuelt å vurdere om er i en sammenlignbar situasjon:

  • Utlendinger som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, men som ikke kan sendes ut av landet, og

  • Norske statsborgere som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.

Ingen av disse persongruppene vil kunne fengsles etter den foreslåtte bestemmelsen (som bare gjelder utlendinger som er i en utsendelsesprosess).

I proposisjonens kapittel 10.3.3 viser departementet til saken A. m.fl. mot Storbritannia, 19. februar 2009 (nr. 3455/05). I saken konkluderte domstolen med at en fengslingsbestemmelse var diskriminerende. Departementet mener det er en avgjørende forskjell mellom den bestemmelsen som ble prøvd i saken og den bestemmelsen som foreslås i proposisjonen.

Departementet foreslår kun en adgang til fengsling av utlendinger som er i en utsendelsesprosess, og dermed er ikke den berørte persongruppen sammenlignbar med norske borgere. Adgangen til å forskjellsbehandle personer som er i utsendelsesprosess følger også forutsetningsvis av EMK art. 5 nr. 1 bokstav f, som nettopp gir adgang til å fengsle utlendinger som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse. Bestemmelsen åpner derfor for forskjellsbehandling av utlendinger som skal ut av landet på den ene siden, og nasjonale borgere og utlendinger som ikke skal sendes ut på den annen side. Den adgang statene har til å forskjellsbehandle utlendinger som er i en utsendelsesprosess kommer etter departementets mening også tydelig til uttrykk gjennom den type uttalelser som EMD har benyttet i blant annet Saadi mot Storbritannia, 29. januar 2008 (nr. 13229/03) premiss 64.

Departementet går etter dette ikke nærmere inn på de øvrige grunnvilkår i diskrimineringsvernet etter EMK, da det ikke foreligger sammenlignbare situasjoner som nødvendiggjør en slik drøftelse.

Departementet bemerker for øvrig at en fengslingshjemmel som eventuelt også ville omfatte utlendinger som ikke kan sendes ut og norske borgere, lett ville komme i strid med EMK art. 5.

Det er i dag politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt som treffer beslutning om pågripelse. Den pågrepne skal snarest mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelse fremstilles for tingretten. Det følger videre av utlendingsloven § 106 annet ledd at straffeprosessloven §§ 174 til 191 gjelder så langt de passer. Dette innebærer blant annet at retten bare kan beslutte fengsling for inntil fire uker av gangen, men at det kan besluttes en lengre frist for å begjære ny fengsling dersom særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving etter fire uker vil være uten betydning. Departementet foreslår ingen endringer av disse hovedregler som følge av ny fengslingshjemmel ved grunnleggende nasjonale interesser.

Det følger av utlendingsloven § 76 tredje ledd at departementet kan instruere om alle avgjørelser som inngår i en sak for å ivareta grunnleggende nasjonale interesser. Bestemmelsen omtaler ikke særskilt beslutninger om bruk av tvangsmidler. Tvangsmiddelbruken bør forbeholdes politiet med en påfølgende domstolskontroll. Departementet foreslår derfor en tilføyelse i § 76 tredje ledd som presiserer at departementet ikke har instruksjonsmyndighet ved bruk av tvangsmidler etter lovens kapittel 12.

På samme måte som straffeprosessloven, åpner utlendingsloven for at det i visse situasjoner kan reageres med fengsling også overfor mindreårige utlendinger, men at det da skal gjelde et skjerpet forholdsmessighetsprinsipp ved at barn bare kan pågripes og fengsles når det er «særlig påkrevd». Dette fremgår i dag gjennom en henvisning fra utlendingsloven § 106 andre ledd til straffeprosessloven § 174.

Justisdepartementet har fremmet en egen proposisjon (Prop. 135 L (2010–2011)) om endringer i blant annet straffeprosessloven. Det er her blant annet foreslått at barn bare skal fengsles dersom det er «tvingende nødvendig». Videre er det blant annet foreslått at hver fengslingsperiode ikke skal kunne overstige to uker. Dersom disse endringsforslagene blir vedtatt av Stortinget, vil de også gjelde ved fengsling av barn etter utlendingsloven, jf. henvisningen til straffeprosessloven §§ 174 til 191.

Det bemerkes for øvrig at familier med barn nesten utelukkende pågripes i tilfeller hvor det ligger til rette for rask uttransportering. Dersom det viser seg at uttransportering ikke kan skje dagen etter pågripelse, blir familien nesten alltid sluppet fra Trandum fremfor at det bes om fengslingskjennelse fra retten.

Det forekommer også svært sjelden at det er behov for fengsling av enslige mindreårige i forbindelse med uttransportering.

Barneombudet bemerker i sin høringsuttalelse at soningsforhold ved fengsling må legges til rette for barn. I denne sammenheng viser departementet til forskrift 23. desember 2009 nr. 1890 om Politiets utlendingsinternat (utlendingsinternatforskriften), særlig § 4 om at familier som er fengslet skal innkvarteres for seg, slik at de sikres tilstrekkelig privatliv, og at mindreårige skal ha mulighet for å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer for barnets alder, og skal, avhengig av oppholdets lengde, ha tilgang til undervisning.

Departementet viser for øvrig til at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i 2009 sendte på høring et forslag om endring i barnevernloven. Forslaget går ut på at barn som kan være ofre for menneskehandel midlertidig skal kunne plasseres uten samtykke på institusjon for beskyttelse og omsorg.

Lovforslaget inneholder blant annet utvidede hjemler for å pålegge meldeplikt og bestemt oppholdssted både av utlendinger som har uavklart identitet, utlendinger som det er konkrete holdepunkter for å anta at vil unndra seg et utsendelsesvedtak og av asylsøkere og utlendinger med ulovlig opphold som har begått kriminalitet. Det fremkommer i proposisjonen at hjemlene vil gi politiet styrkede virkemidler i forbindelse med utlendingskontroll og uttransporteringer, og bidra til å effektivisere returarbeidet. Anvendelsen av hjemlene vil måtte vurderes konkret i det enkelte tilfelle, innenfor de til enhver tid gjeldende budsjett- og rammebetingelser.

Forslaget om å senke sannsynlighetskravet for bruk av tvangsmidler i forbindelse med identitetstvil og unndragelsesfare («konkrete holdepunkter for å anta») gir, ifølge departementet, politiet større mulighet til å prioritere mellom ulike saker hvor det er aktuelt å benytte tvangsmidler. Samtidig vil endringene kunne medføre noen flere pågripelser og fengslinger mv. enn i dag. Det vil imidlertid ikke være tale om noen slik økning i antall saker at dette vil ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Dersom man i fremtiden skulle ønske å utnytte et senket sannsynlighetskrav til å gjøre langt mer omfattende bruk av tvangsmidler, må budsjettmessige spørsmål i denne sammenheng eventuelt avklares i forbindelse med de årlige forslagene til statsbudsjett.

Forslaget til en ny hjemmel for at politiet skal kunne pålegge asylsøkere eller utlendinger med ulovlig opphold som blir ilagt straff eller pågrepet på fersk gjerning bestemt oppholdssted, vil, ifølge departementet, gi politiet økte muligheter for en effektiv utlendingskontroll.

Kostnadene ved tiltaket vil primært avhenge av hvor mange som vil bli pålagt bosted i et mottak, uten at de har en mottaksplass i dag. Det legges til grunn at det nye grunnlaget for å pålegge bestemt oppholdssted ikke vil føre til en slik økning i antallet personer i mottak at dette ikke kan dekkes innenfor eksisterende budsjettrammer. Dersom et pålegg om meldeplikt og bestemt oppholdssted ikke overholdes, vil det gi grunnlag for fengsling mens asylsaken eller utvisningssaken er til behandling, og de nye tiltakene innebærer således at det blir mer risikofylt og mindre attraktivt å investere i en reise til Norge som asylsøker for personer som eventuelt planlegger å tjene penger på kriminell aktivitet.

Selv om de beskrevne tiltakene vil kunne føre til et økt antall fengslinger etter utlendingsloven, er samtidig hensikten å motvirke at de aktuelle personene kan operere aktivt i et kriminelt miljø og belaste politiet og rettsapparatet i straffeprosessuell sammenheng. Totalt sett er det derfor ikke grunn til å regne med noen ekstrabelastning for politiet ved at de skal treffe pålegg om bestemt oppholdssted eller eventuelt reise sak etter utlendingsloven om fengsling ved brudd på slikt pålegg. Når det gjelder økt bruk av fengsling viser departementet til at det er bevilget midler til utvidelse av kapasiteten på utlendingsinternatet på Trandum med 50 plasser, jf. Prop. 125 S (2009–2010) og Prop. 12 S (2010–2011). Det legges derfor til grunn at ev. økt bruk av tvangsmidler og fengsling gitt dagens situasjon, kan dekkes innenfor eksisterende ramme.

Forslaget til ny hjemmel for å benytte fengsling overfor utlendinger som har fått vedtak om utvisning på grunn av ilagt straff, og hvor det ut fra utlendingens personlige forhold er fare for at utlendingen vil begå nye kriminelle handlinger, vil bare være aktuelt for utlendinger som ikke kan uttransporteres samtidig med løslatelse, og hvor det pågår en aktiv utsendelsesprosess. Dette vil være tale om få saker hvor det ikke allerede er hjemmel for fengsling på grunn av identitetstvil eller unndragelsesfare, og departementet legger til grunn at det lar seg håndtere innenfor eksisterende budsjettrammer.

Det legges videre til grunn i proposisjonen at fengsling av personer som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser vil omfatte få personer. I slike saker vil myndighetene i utgangspunktet prioritere en hurtig utsendelse, slik at det heller ikke vil bli spørsmål om langvarig frihetsberøvelse. Det kan være behov for å vurdere unntak fra regelen om at fengsling etter utlendingsloven som hovedregel skal skje i utlendingsinternat for disse personene. I så fall vil utlendingen plasseres i ordinært fengsel. Den nærmere vurderingen må her foretas av politiet i samråd med kriminalomsorgen i hvert enkelt tilfelle. Kostnadene til eventuell overvåkning i perioden med frihetsberøvelse vil for øvrig kunne reduseres. Det legges til grunn at tiltaket kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer.

Det må vurderes nærmere om de foreslåtte regelverksendringene vil gjøre det ønskelig med IKT-systemtilpasninger i UDI, og eventuelt medføre behov for å tilpasse administrative systemer og registre for å kunne lagre sensitiv informasjon om personer på saker.

Neste kapittel