2. Kunnskapsgrunnlaget
Departementet gir i et eget kapittel en samlet framstilling av hvilken statistikk, forskning og annen dokumentasjon som meldingen bygger på. Departementet understreker at målgruppen for meldingen – barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen – ikke er en tydelig avgrenset gruppe. Det dreier seg om barn, unge og voksne med nedsatt funksjonsevne, men også om de som bare har vansker med lesing, skriving eller regning. For å nå denne målgruppen mener departementet det er viktig at barnehager og skoler har et inkluderende miljø. Forskning om bl.a. motivasjon for og utbytte av læring gjengis i meldingen.
Kapitlet bygger på de tre strategiene som departementet presenterte innledningsvis i meldingen. Kunnskapsgrunnlaget dokumenterer hvordan og i hvilken grad de tre strategiene er ivaretatt innenfor dagens system.
Komiteen er opptatt av at barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte må sikres et likeverdig opplæringstilbud uavhengig av bosted. Samtidig må det erkjennes at jo mer spesialisert kompetanse som etterspørres, desto mer krevende vil det være for kommunene og skolene å skaffe denne. Sammen med det som Statped kan tilby, forventes PP-tjenesten å kunne dekke behovet for spesialpedagogisk kompetanse for denne sammensatte gruppen. Komiteen ser det som en betydelig utfordring å bidra til å bygge opp sterke fagmiljøer som kan yte helhetlig hjelp av høy kvalitet.
Komiteen vil vise til at undersøkelser som PISA, PIRLS og TIMSS hver for seg og samlet gir informasjon om at foruroligende mange norske elever har problemer med å tilegne seg gode nok grunnleggende ferdigheter i løpet av de første skoleårene, til senere å kunne mestre så vel ungdomsskolen som videregående opplæring. Statistikk for spesialundervisning bekrefter et bilde der problemene tårner seg opp mot slutten av grunnskolen. Mens 11,7 pst. av 10. klassingene mottar spesialundervisning, mottar bare 4,3 pst. av elevene i 1. klasse slik undervisning. Komiteen mener spesialundervisningen ikke fungerer etter intensjonen når forskningen omtaler såkalte «spesialundervisningskarrierer», og dette må forstås slik at elever som får vedtak om spesialundervisning, blir hengende i systemet for lenge og uten at hjelpetiltakene virker godt nok. Skjevfordelingen mellom kjønnene, der oppunder 70 pst. av dem som mottar spesialundervisning er gutter, må også vies større oppmerksomhet forskningsmessig.
Komiteen ser en sammenheng mellom lærevansker, svake prestasjoner i grunnskolen og frafall i videregående opplæring.
Komiteen vil understreke at det er bred enighet om betydningen av tidlig innsats, og ser det derfor som ønskelig at det på skolenivå bygges opp mer spesialisert kompetanse på de vanligste former for lærevansker som f.eks. lese-, skrive- og matematikkvansker. Komiteen mener dette er en klar forutsetning for å kunne oppnå bedre tilpasset opplæring for flere og for å virkeliggjøre målsettingen om at tiltak skal settes inn tidligst mulig. Som skolen fanger barnehagen opp de aller fleste barn. Spesialpedagogisk hjelp og støtte til barn i førskolealder kan være utslagsgivende for at barnet skal stille best mulig forberedt og på linje med sine jevnaldrende ved skolestart. Barnehagen er blitt en stadig viktigere læringsarena for barn under skolealder. Komiteen er derfor enig i at barnehagen har er særlig ansvar for å forebygge vansker og å fange opp barn med behov for tilrettelegging for å gjøre overgangen fra barnehage til skole til en god opplevelse også for disse barna.
Komiteen vil vise til at meldingen på en god måte beskriver ulike former for lærevansker, sosiale og emosjonelle vansker, funksjonshemminger og utviklingshemminger og den kunnskapen vi har om omfang, hva som kjennetegner de ulike gruppene, og hvordan dagens opplæringstilbud fungerer for mange av disse. Videre blir det pekt på at minoritetsspråklige barn og voksne får problemer fordi de mangler grunnleggende norske språkferdigheter til å kunne få med seg innholdet i opplæringen. Komiteen konstaterer at hjelpebehovet spenner over et vidt spekter, der hvert individ har krav på oppmerksomhet og hjelp slik det er nedfelt i opplæringslovens bestemmelser om tilpasset opplæring og spesialundervisning. Et fellestrekk for alle berørte individer er likevel at læringspotensialet ikke kan tas ut uten at det settes inn nødvendig og kompetent hjelp og støtte.
I lys av at hele 17 pst. av det totale lærertimetallet nå går med til spesialundervisning, mener komiteen det er svært viktig å skaffe mer kunnskap om effekten av disse timene og av ulike måter å organisere spesialundervisningen på og hvordan dette påvirker skolens ordinære undervisning. Komiteen støtter Utdanningsdirektoratets tilnærming som innebærer at det er hensynet til eleven, ikke hensynet til skolen eller kommunen, som skal avgjøre bruken av alternativ opplæringsarena utenfor skolen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det er behov for å øke skoleeiers handlingsrom når det gjelder tilpasset opplæring for å kunne tilrettelegge undervisningen bedre for den enkelte elev. Alternative opplegg må kunne prøves ut for en tidsavgrenset periode og i samråd med PP-tjenesten, men uten at dette skal utløse krav om sakkyndig vurdering. På denne måten kan hjelpen settes inn tidligere og PP-tjenestens tid kan brukes mer direkte overfor elever og lærere for å få til god tilpasset opplæring.
Disse medlemmer vil vise til at KS under høringen 10. oktober 2011 om ungdomsskolemeldingen gjorde komiteen oppmerksom på at departementet i overgangsprosjektet i Ny GIV, ved å tillate avvik fra opplæringsloven, har lagt til rette for at de involverte kommunene, kan organisere undervisningen for de 10 pst. av elevene som har det svakeste karaktergrunnlaget til jul i 10. klasse, bl.a. ved å samle dem i egne grupper eller på annen måte gi dem en undervisning forskjellig fra den øvrige elever får. Disse medlemmer anser dette som en innrømmelse fra departementets side av at dagens lovregler står i veien for å kunne gi elever som trenger det, bedre tilpasset opplæring uten å måtte gå den lange veien om utredning og søknad om spesialundervisning.
Disse medlemmer konstaterer at KS finner det problematisk at innsatsen i Ny GIV er konsentrert om siste halvår på ungdomstrinnet, og har merket seg at skoleeierne etterlyser tidligere innsats. Disse medlemmer har forståelse for at de virkemidler som Ny GIV rår over, ønskes satt inn allerede i 8. klasse, for å kunne gi flest mulig elever en opplevelse av mestring alle tre årene på ungdomsskolen.
Disse medlemmer mener større fleksibilitet i undervisningsorganisering, basert på lokale og profesjonelle vurderinger, er riktig vei å gå for at flere elever skal kunne finne seg bedre til rette i skolen. Lærere og skoleledere må gis nødvendig handlingsrom i det daglige uten å komme på kant med loven.
Disse medlemmer er kjent med at kommuner og skoler har etablert opplæringstilbud ut av klasserommet for elever som trenger et alternativ til vanlig undervisning. Disse medlemmer mener det aktivt må stimuleres til slike tiltak, når det er til elevens beste. Opplæringsloven må tilpasses en skolehverdag som gir rom for dette. Et annet urimelig utslag av opplæringslovens bestemmelser er, ifølge KS, at Utdanningsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet har kommet til at gjeldende lov ikke gir adgang til å opprette såkalte innføringsklasser for elever som ikke forstår norsk. Dette til tross for at slike klasser har vært vanlige siden 1980-tallet og har vært sett på som en god måte å tilpasse opplæringen på for denne elevgruppen.
Disse medlemmer mener regjeringen må ta initiativ til forsøk med et utvalg kommuner for å prøve ut nye modeller for tilpasset opplæring, der hjelpen utløses raskt og effektivt og minst mulig ressurser bindes opp i saksbehandling.
På bakgrunn av dette fremmer disse medlemmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen igangsette prøveprosjekt i inntil ti kommuner der lærer og skoleleder på den enkelte skole, i samråd med PP-tjenesten, bemyndiges til å ta beslutning om spesialpedagogiske tiltak rettet mot enkeltelever.»
Komiteen har merket seg at meldingen peker på at det er et gjennomgående poeng i den tilgjengelige forskningen at gitte pedagogiske metoder og innsatsformer i seg selv ikke nødvendigvis gir effekt, men at effekten avhenger av profesjonaliteten som ytes i innsatsen. Dette underbygger betydningen av godt kvalifisert personale i spesialundervisningen.
Komiteen har merket seg oppsummeringen av følgeforskningen for Kunnskapsløftet knyttet til spesialundervising i grunnskole og videregående opplæring, der det tegnes et bilde av utydelige sakkyndige vurderinger og for generelle anbefalinger om hvilket tilbud eleven bør få. Forskerne slår videre fast at uten nødvendig faglig guiding får skolen og læreren en vanskelig oppgave med å definere klare mål og støttetiltak ved utarbeidelse av elevens individuelle opplæringsplan (IOP) – og det blir tilsvarende vanskelig å evaluere om målene og tiltakene har fungert. Selv om mange skoleledere likevel uttaler at det har blitt flere IOP-er, større tyngde i oppfølgingen av IOP-ene og økt systematikk ved enkeltvedtak etter innføring av Kunnskapsløftet, mener komiteen kvaliteten i saksbehandling av spesialundervisning må forbedres og følges opp gjennom tilsyn og tiltak departementet finner hensiktsmessig.
Komiteen mener likevel at det er riktig å minske rapporteringsbyrden i skolen og avvikle den obligatoriske halvårsrapporten for elever som får spesialundervisning. Tiden bør etter komiteens oppfatning konsentreres om en kvalitativt bedre IOP og at denne følges opp årlig med minst én samlet skriftlig vurdering av elevens utvikling og som skal ligge ved IOP-en, som foreslått i meldingen.
Komiteen vil fremholde at selv om halvårsrapporten avvikles, så er det viktig at det innføres rutiner for at læreren kontinuerlig kontrollerer at elever både med og uten IOP har fått med seg det faglige innholdet i undervisningen.
Komiteen vil understreke betydningen av at resultatene av kartleggingsprøver og nasjonale prøver virker læringsstøttende, slik at ressursbruken ved gjennomføringen skal kunne forsvares. Komiteen mener det er en utfordring å sikre landets lærere og skoleledere kompetanse til å analysere og etterbruke resultatene. Prøvenes formål må være å bygge opp under hver enkelt elevs læring.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til tidligere representantforslag Dokument nr. 8:43 S (2010–2011) om tydeligere retningslinjer for nasjonale prøver for å sikre sammenlignbare resultater mellom skolene og at flest mulig elever deltar, jf. Innst. 203 S (2010–2011).
Komiteen vil vise til at voksne har lovfestede rettigheter knyttet til grunnskoleopplæring og videregående opplæring, jf. kapittel 4A i opplæringslova. Likevel er det, som Riksrevisjonen har avdekket, mange kommuner som ikke gir et slikt tilbud, og voksnes rettigheter er dårlig kjent. Komiteen legger til grunn at regjeringen vil bidra til at alle kommuner heretter oppfyller sine forpliktelser etter loven, i egen regi eller i samarbeid med andre. Tilbudet må sikres for at voksne som har en rett og voksne med spesialpedagogiske behov skal bli fanget opp og få hjelp. Komiteen mener dette er et tiltak som kan bidra til at voksne med liten eller ingen tilknytning til arbeidslivet skal kunne få hjelp til å komme ut av sine problemer og bli deltagere i arbeidslivet.
Komiteen ønsker å understreke behovet for å satse mer på leseferdigheter blant voksne. Det er positivt at SSB høsten 2011 skal gjennomføre undersøkelsen PIACC (den internasjonale undersøkelsen om lese- og tallforståelse) som skal kartlegge voksnes ferdigheter. Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) står bak undersøkelsen, hvor målet er at undersøkelsen skal gi innsikt i hvordan ferdighetene og kompetansene påvirker den sosiale og økonomiske situasjonen både for enkeltindivid og for landene.
Komiteen vil påpeke at det må offensive tiltak til for å heve leseferdighetene til voksne med manglende slike ferdigheter.
Komiteen vil understreke at det er en stor utfordring å legge til rette for at alle voksne som har behov for kompetanseheving i lesing, kan få tilbud om dette. For voksne med sviktende lesekompetanse er det en reell fare for at tilknytningen til arbeidslivet blir svak, og at evnen til å omstille seg ikke vil være god nok.
Komiteen vil påpeke det faktum at mange voksne med opplæringsrett fortsatt opplever at de ikke får det opplæringstilbudet de har rett til og behov for. Det bør derfor stimuleres til tettere samarbeid med fylker og kommuner med særskilt kompetanse på dette feltet, for å sikre flere voksne med manglende grunnleggende ferdigheter, opplæring av høy kvalitet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at grunnleggende ferdigheter for voksne er ett av hovedsatsingsområdene i Prop. 1 S (2011–2012), jf. blant annet kap. 257 Program for basiskompetanse i arbeidslivet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til Dokument nr. 8:104 (2008–2009) og Dokument 8:41 S (2010–2011) hvor det ble fremmet konkrete forslag for å heve leseferdighetene til voksne som har behov for hjelp.