Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Sammendrag

Kyrkjebygga i Noreg er viktige symbol på den felles kristne kulturarven i landet og sentrale kjelder for å forstå norsk kulturhistorie. Det er 1 620 kyrkjer i Noreg. Mange av kyrkjebygga er kulturminne som framleis aktivt tener føremålet sitt som soknekyrkjer.

Sjølv om mange kyrkjer er haldne godt ved like og fungerer som soknekyrkjer, er tilstanden for mange av kyrkjene prega av mangelfullt vedlikehald, og dei har eit betydeleg behov for å bli sette i stand. Etterslepet på vedlikehaldet for norske kyrkjebygg er berekna til å vere fleire milliardar kroner. Stortinget har uttalt at det er behov for å setje i verk tiltak for å betre istandsetjinga og sikringa av kyrkjebygg, og at det betydelege etterslepet i vedlikehaldet av kyrkjebygga er ei utfordring som det hastar å finne løysingar for.

Det er både ei nasjonal og lokal oppgåve å ta vare på kyrkjebygga og dei verdiane dei representerer. Ansvaret for vedlikehaldet av kyrkjene er etter lov om Den norske kirke (kyrkjelova) lagt til kommunane og dei kyrkjelege fellesråda. Kommunane har det økonomiske ansvaret for å halde ved like og sikre kyrkjebygga. Det økonomiske ansvaret byggjer på føresetnaden om at dei kommunale løyvingane til kyrkjene gir grunnlag for tilfredsstillande drift og vedlikehald av kyrkjer og kyrkjegardar, og for å dekkje utgiftene til kyrkjelege stillingar. Kommunen set budsjettramma for desse føremåla som ein del av dei ordinære kommunale prioriteringane. Kyrkjebygga er eigde av sokna og forvalta av kyrkjelege fellesråd. Som eigarar har sokna ansvaret for at vedlikehaldsarbeidet blir utført.

Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet har det overordna ansvaret for kyrkjeområdet og skal leggje til rette for ei ønskt utvikling på området. Departementet skal også leggje til rette for at kommunar og kyrkjeeigarar forvaltar kyrkjebygga i tråd med kyrkjelovgivinga og lovgivinga på kulturminnefeltet. Miljøverndepartementet har det overordna ansvaret for kulturminnevernet. Kommunal- og regionaldepartementet har etatsstyringsansvaret for Husbanken, som administrerer rentekompensasjonsordninga for kyrkjebygg.

Rentekompensasjonsordninga for å setje i stand kyrkjebygg blei etablert som eit statleg tiltak i 2005 og er eit insentiv for å stimulere til å halde ved like og sikre kyrkjene, og til å ta att vedlikehaldsetterslep for kyrkjebygg. Ordninga inneber at staten kompenserer for renteutgiftene kommunane har ved investeringar i kyrkjebygg. Den totale investeringsramma for rentekompensasjonsordninga har auka frå 500 mill. kroner i 2005 til 2,5 mrd. kroner i 2010. For 2011 er investeringsramma utvida med 400 mill. kroner til 2,9 mrd. kroner.

Statlege tiltak som er knytte til vedlikehald og sikring av kyrkjebygg, består i tillegg til rentekompensasjonsordninga av tiltakspakken frå regjeringa frå 2009, stavkyrkjeprogrammet, overføringar frå Opplysningsvesenets fond, tilskot frå Norsk Kulturminnefond og tilskot frå Riksantikvaren. I tillegg blir det i statsbudsjettet sett av midlar til sentrale tiltak for kyrkjebygga og forvaltinga av kyrkja, til dette høyrer tilskot til brann- og innbrotsførebyggjande tiltak.

Målet med undersøkinga har vore å vurdere det arbeidet styresmaktene gjer for å halde ved like og sikre kyrkjebygga.

Følgjande problemstillingar er undersøkte:

  • Korleis er norske kyrkjebygg haldne ved like og sikra?

  • Korleis tek kommunane hand om det økonomiske ansvaret for å halde ved like kyrkjebygga?

  • Korleis tek dei statlege styresmakter hand om det nasjonale ansvaret for å halde ved like og sikre kyrkjebygga?

Undersøkinga er avgrensa til dei 1 581 kyrkjene som er eigde av sokna og forvalta av dei kyrkjelege fellesråda.

For å belyse dei tre problemstillingane i undersøkinga er det gjort dokumentanalyse og intervju, og tilgjengeleg statistikk er samanstilt og analysert. I tillegg er det gjort undersøkingar i fire utvalde kommunar for å illustrere dei utfordringane ein står føre når det gjeld vedlikehald og sikring av kyrkjebygg. Innsamlinga av data er gjort i perioden frå august 2010 til januar 2011.

Relevante stortingsdokument, forskingsrapportar, lover, forskrifter, retningslinjer, rundskriv og offentlege utgreiingar er gjennomgåtte. Det er også henta inn og gjennomført analysar av statistikk om tilstanden på kyrkjebygga og bruken av rentekompensasjonsordninga, kommunestorleiken, kommuneøkonomien og kyrkjetettleiken.

Dei tilstandsvurderingane av norske kyrkjebygg som Kyrkjeleg arbeidsgivar- og interesseorganisasjon står bak, har vore hovudgrunnlaget for data om tilstanden på kyrkjebygga. Tilstandsvurderingane har kartlagt stoda for eksteriøret og interiøret på kyrkjebygga. Når tilstanden er vurdert som utilfredsstillande, er det anten behov for normale reparasjonar eller større tiltak som følgje av samanbrot eller funksjonell svikt. Når tilstanden er tilfredsstillande, er det berre trong for avgrensa vedlikehaldstiltak. Datagrunnlaget frå 2009/10 er testa utan at det er funne omfattande veikskapar i materialet. Når vedlikehald og sikring av kyrkjebygg er omtalte i denne undersøkinga, viser det til tilstanden på yttertak og tårn, yttervegger, grunn og fundament, og til brann- og tjuverisikring.

Revisjonen omfattar perioden 2005–2010.

Utgiftene som dei kyrkjelege fellesråda har hatt til vedlikehald på og investeringar i kyrkjebygga kvart år, har auka frå 285 mill. kroner i 2005 til 766 mill. kroner i 2009. Det har i gjennomsnitt vore brukt 59 012 kroner årleg på kontinuerleg vedlikehald per kyrkje dei siste fem åra.

Kyrkjelova byggjer på ein føresetnad om at det skal vere dialog og samspel mellom kommune og kyrkje. Undersøkinga i dei fire kommunane indikerer at det er etablert eit godt samarbeid mellom kommunane og dei kyrkjelege fellesråda. Det ser også ut til at det er avklarte ansvarsforhold mellom dei departementa som har ansvaret for å forvalte kyrkjebygga.

Kunnskap og informasjon om tilstanden på kyrkjebygga er nødvendig for at ein skal kunne ta hand om det overordna styringsansvaret for kyrkjebygga. Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet har støtta Kyrkjeleg arbeidsgivar- og interesseorganisasjon økonomisk for etableringa av kyrkjebyggdatabasen og gjennomføringa av to tilstandsvurderingar av norske kyrkjebygg. Kyrkjebyggdatabasen kom i drift frå 1. januar 2005 og inneheld opplysningar om kyrkjer i Noreg. Samla har desse tiltaka gitt Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet betre styringsinformasjon.

Undersøkinga viser at vedlikehaldstilstanden på kyrkjebygga i Noreg er betra i perioden 2005–2010. Delen kyrkjer med tilfredsstillande tilstand har auka frå 52 til 63 prosent (993 kyrkjer). Tilstanden er betra i alle kategoriar av kyrkjer:

  • For freda kyrkjer er delen auka frå 47 til 59 prosent

  • For verneverdige kyrkjer er delen auka frå 45 til 61 prosent

  • For listeførte kyrkjer bygde etter 1850 er delen auka frå 50 til 65 prosent

  • For andre kyrkjer bygde etter 1850 er delen auka frå 58 til 64 prosent

Det kjem fram av undersøkinga at kyrkjebygga i Noreg er betre sikra mot brann og tjuveri i 2010 enn i 2005. Totalt har delen kyrkjer med tilfredsstillande brann- og tjuverisikring auka frå 79 prosent i 2005/06 til 83 prosent i 2009/10. Delen kyrkjer med tilfredsstillande brann- og tjuverisikring aukar med alderen på kyrkjene. I 2009/10 hadde 89 prosent av dei freda kyrkjene, 89 prosent av dei verneverdige, 82 prosent av dei listeførte og 79 prosent av dei andre kyrkjene bygde etter 1850, tilfredsstillande brann- og tjuverisikring.

Dette viser at statlege styresmakter har følgt opp dei sentrale føresetnadene frå Stortinget om å trappe opp arbeidet med vedlikehald og sikring av kyrkjebygga.

Trass i at utviklinga i perioden frå 2005/06 til 2009/2010 har vore positiv, viser undersøkinga at det framleis er monalege manglar i vedlikehaldet og i brann- og tjuverisikringa av kyrkjebygga. Dette gir ein stor risiko for at uerstattelege kulturverdiar kan forfalle og ikkje bli tekne vare på for ettertida, eller vere sikra mot brann, slik kommunal- og forvaltingskomiteen har føresett, jamfør Innst. 246 S (2009–2010). Føresetnaden frå kommunal- og forvaltingskomiteen om at kyrkjene skal sikrast mot forfall, er per 2011 ikkje realisert.

Undersøkinga viser at 37 prosent av norske kyrkjebygg i 2010 framleis hadde til dels omfattande vedlikehaldsmanglar. Det tilsvarer 586 kyrkjer. Av desse er 60 prosent (354 kyrkjer) freda eller vurderte til å ha særleg verneverdi.

Kyrkjer som er bygde før 1650, er automatisk freda med heimel i lov om kulturminner (kulturminnelova). Sjølv om delen freda kyrkjer med tilfredsstillande vedlikehaldstilstand har auka, er det framleis denne kyrkjetypen som har høgste delen utilfredsstillande tilstand med 41 prosent i 2009/10.

Dei verneverdige og listeførte kyrkjene har 39 og 35 prosent utilfredsstillande tilstand i 2009/10. Det same gjeld 36 prosent av dei andre kyrkjebygga som er bygde etter 1850. For kyrkjer i alle kategoriar er vedlikehaldsutfordringane størst for yttervegger, yttertak og tårn.

Undersøkinga viser at talet på kyrkjer med utilfredsstillande tilstand er redusert med 156 kyrkjer i perioden 2005/06 til 2009/10. Dette tilsvarer 15 kyrkjer kvart år. Dersom vedlikehaldsarbeidet held fram i eit like stort omfang som frå 2005/06 til 2009/10, og tilstanden for godt vedlikehaldne kyrkjebygg er uendra, får kyrkjebygga i Noreg tidlegast ein tilfredsstillande tilstand i 2025.

Trass i at brann- og tjuverisikringa av kyrkjebygga i Noreg generelt sett har betra seg, viser undersøkinga at 17 prosent av alle kyrkjebygga per 2010 framleis har manglar ved brann- og tjuverisikringa. Manglane er knytte til rømmingsvegar, brannvernsutstyr og brann- og innbrotsalarm. 17 prosent er 266 kyrkjer, og halvparten av desse kyrkjene er freda eller er vurderte til å ha ein særleg verneverdi. 33 prosent av kyrkjebygga har per 2010 ikkje installert automatisk brannvarslingsanlegg, og berre ein mindre del av kyrkjebygga har sprinklaranlegg for vatn. Til dømes har 13,5 prosent av dei freda kyrkjene slikt sløkkeanlegg. Det er også ein mindre del av kyrkjebygga som har tørrsprinkel- og vatntåkeanlegg. Om lag halvparten av kyrkjebygga manglar alarmanlegg mot innbrot.

Det er gjort fleire berekningar av vedlikehaldsetterslepet for kyrkjebygg. Berekningane har noko ulikt omfang og gir ulike kostnadsoverslag. Beløpa varierer frå fem til tolv mrd. kroner. Sjølv om undersøkinga ikkje gir grunnlag for noko sikkert anslag for vedlikehaldsetterslepet, kan det leggjast til grunn at etterslepet per 2011 framleis er betydeleg. Alle aktørane som er intervjua i undersøkinga, er kjende med at det er eit stort vedlikehaldsetterslep knytt til vedlikehald og sikring.

Rentekompensasjonsordninga er ikkje tilstrekkeleg for å sikre vedlikehald og sikring av kyrkjebygg. Undersøkinga viser at rentekompensasjonsordninga har stimulert kommunane til å auke vedlikehaldsinnsatsen for kyrkjebygga. I perioden frå 2005 til april 2011 er det gitt tilsegn om rentekompensasjon for 601 kyrkjer, fordelte på 255 kommunar, som utgjer 59 prosent av kommunane i landet. Undersøkinga viser at det er ein større del av kommunar med svak kommuneøkonomi som har fått tilsegn om rentekompensasjon (74 prosent), enn delen kommunar med middels eller god kommuneøkonomi (60 prosent og 43 prosent). Samtidig viser analysen av samanhengen mellom tilstanden på kyrkjebygg og tilsegn om rentekompensasjon at det er ein mindre del av kommunane med utilfredsstillande tilstand på kyrkjebygga som har fått tilsegn om rentekompensasjon, enn kommunar som har god tilstand på kyrkjebygga sine.

Dei seinare åra fram mot 2011 har det vore ein svært sterk vekst i lånegjelda til kommunesektoren. Per januar 2011 låg nettogjelda på i overkant av 50 prosent av inntektene. Å bruke rentekompensasjonsordninga for kyrkjebygg inneber ofte at kommunane aukar låneopptaket. Ein kommune i kommuneundersøkinga opplyser at dette er årsaka til at ordninga ikkje blir nytta sjølv om kyrkjene i kommunen har store vedlikehaldsbehov. Undersøkinga viser til at rentekompensasjonsordninga i lag med dei andre statlege tiltaka ikkje sikrar ein tilstrekkeleg vedlikehaldsinnsats.

Ifølgje nasjonalt mål 2.1.4 skal freda bygningar ha eit ordinært vedlikehaldsnivå innan 2020, jamfør Innst. 9 S (2010–2011). Dette målet har i hovudsak lege fast sidan tusenårsskiftet, jamfør St.meld. nr. 8 (1999–2000) og Innst. S. nr. 256 (1999–2000). Energi- og miljøkomiteen bad også i Innst. S. nr. 227 (2004–2005) regjeringa om å utarbeide ein strategi for korleis ein kunne sikre eit forsvarleg vedlikehaldsnivå for alle freda og verneverdige kyrkjer. Undersøkinga viser at det ikkje er lagt eigne planar for korleis dei freda kyrkjene skal få eit ordinært vedlikehaldsnivå innan 2020, eller eigne planar som skal sikre freda og verneverdige kyrkjer eit forsvarleg vedlikehaldsnivå. Eitt unntak er dei 28 norske stavkyrkjene. For desse kyrkjene er det sett i gang eit eige program for istandsetjing som skal gå fram til 2015. Den økonomiske ramma for programmet er på 150 mill. kroner. Ved utgangen av 2010 var 18 av dei 28 stavkyrkjene sette i stand. Miljøverndepartementet og Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet viser til at tiltak som rentekompensasjonsordninga for kyrkjebygg, generell styrking av kommuneøkonomien og andre sentrale tiltak til fordel for kyrkjebygga er element i ein strategi for å oppgradere dei andre freda og verneverdige kyrkjebygga til eit forsvarleg vedlikehaldsnivå. Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet viser også til at ein strategi for korleis dei verneverdige kyrkjene skal kunne sikrast eit forsvarleg vedlikehaldsnivå, må byggje på føresetnaden om at det økonomiske ansvaret for kyrkjene ligg til kommunane.

Det er forskjellar mellom kommunane når det gjeld vedlikehaldstilstanden på kyrkjebygga. 75 kommunar har tilfredsstillande tilstand på alle kyrkjebygga sine både i 2005/06 og 2009/10, 24 kommunar har utilfredsstillande tilstand på alle kyrkjebygga i begge åra. Det store fleirtalet av kommunane har kyrkjer med både tilfredsstillande og utilfredsstillande tilstand. Ein analyse av statistikken viser ingen klar samanheng mellom tilstanden på kyrkjebygga og variablane kyrkjetettleik, kommuneøkonomi eller kommunestorleik.

Eit planfast vedlikehald på eit fagleg rett nivå er ofte lønnsamt og fører over tid til at forvaltingskostnadene blir lågare enn elles. Når det planfaste vedlikehaldet blir forsømt, aukar skadeomfanget. Undersøkinga viser at trass i at tilstanden på kyrkjebygga i perioden 2005–2010 generelt sett er betra, er det ei utfordring for kommunane å klare å drive eit jamt vedlikehald over tid. Statistikk frå tilstandsvurderingane viser at av 5 816 moglege endringar på bygningsdelar i perioden 2005–2010 har 26 prosent gått i positiv retning. Over halvparten av bygningsdelane har ikkje endra status i same periode, medan 19 prosent av endringane har gått i negativ retning.

I undersøkinga er det vist eit døme på korleis manglande vedlikehald over tid kan føre til at skadeomfanget akselererer og istandsetjingskostnadene aukar. Ifølgje tal frå Oslo kirkelige fellesråd førte utsetjinga av vedlikehaldet på Oslo Domkirke til ei meirutgift frå opphavleg kostnadsoverslag på om lag 120 mill. kroner.

I undersøkinga av dei fire kommunane kjem det fram fleire tilhøve som kan vere med og forklare veikskapane knytte til vedlikehald og sikring av kyrkjebygg i kommunane. Funna er indikasjonar som kan greiast nærare ut i ei breiare undersøking.

Det er ein føresetnad for å få til eit effektivt vedlikehald av kyrkjebygga at dei kyrkjelege fellesråda og kommunane planlegg vedlikehaldet og sikringa godt. Kommuneundersøkinga indikerer at det i fleire kommunar ikkje ligg føre tilstandsvurderingar og planar for korleis kyrkjene i kommunane skal haldast ved like, trass i at vedlikehaldsutfordringane er betydelege. Manglande planar gjer det vanskeleg å drive jamt vedlikehald og aukar risikoen for uføresette skadar og fordyrande vedlikehaldstiltak.

For å kunne handtere dei krava som blir stilte til vedlikehald av kyrkjebygg, er det viktig at det er tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet på lokalt nivå. Kommuneundersøkinga indikerer at byggfagleg kompetanse og kulturminnekompetanse varierer frå kommune til kommune, og at dette påverkar kvaliteten på vedlikehaldsarbeidet. Kommuneundersøkinga og intervjua indikerer at mangelen på kompetanse og kapasitet på desse områda er størst i dei små kommunane. Ifølgje Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet er det gjennom særlege tilskot stimulert til interkommunalt samarbeid for å utnytte den kompetansen som finst. Slikt interkommunalt samarbeid er førebels avgrensa. Mangelen på kompetanse og kapasitet aukar risikoen for at vedlikehaldsarbeidet ikkje blir utført med tilstrekkeleg kvalitet og til rett tid, noko som igjen kan føre til auka vedlikehaldskostnader og tap av kulturminne.

Kommunane løyver midlar til verksemda i kyrkja på same måten som til andre kommunale oppgåver. Dei kyrkjelege fellesråda har deretter ansvaret for å prioritere midlane dei har fått, mellom ulike kyrkjelege føremål, blant desse vedlikehald og sikring av kyrkjebygg. Det kjem fram i kommuneundersøkinga og i intervjua at engasjement, vilje og evne til å prioritere vedlikehald og sikring av kyrkjebygg både i kommunane og i dei kyrkjelege fellesråda kan påverke tilstanden på kyrkjebygga.

Sjølv om mange kyrkjer i Noreg per 2011 er haldne godt ved like og er funksjonelle som soknekyrkjer, er tilstanden for mange av kyrkjene likevel prega av mangelfullt vedlikehald, og mange har eit betydeleg behov for å bli sette i stand. Stortinget har uttalt at det er behov for å setje i verk tiltak som kan betre istandsetjinga og sikringa av kyrkjebygg, og at det betydelege etterslepet i vedlikehald av kyrkjebygg er ei utfordring som det hastar med å finne løysingar for.

Riksrevisjonen har merka seg at det er sett i verk tiltak som har vore med på å betre vedlikehaldet og sikringa av norske kyrkjebygg i perioden 2005–2010. Mange kommunar og kyrkjeeigarar har i denne perio-den auka innsatsen sin for å halde kyrkjene i forsvarleg stand. Undersøkinga viser likevel at det framleis er eit betydeleg vedlikehaldsetterslep for kyrkjebygga. Med eit vedlikehaldsomfang på nivå med i dag kjem det til å gå lang tid før kyrkjene har eit forsvarleg vedlikehaldsnivå. Riksrevisjonen er innforstått med at det økonomiske ansvaret for å halde ved like og sikre kyrkjebygga ligg til kommunane og dei kyrkjelege fellesråda. Riksrevisjonen vil likevel peike på at Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet som ansvarleg departement har ansvaret for å leggje til rette for ei ønskt utvikling på kyrkjebyggfeltet, og Riksrevisjonen stiller spørsmål om tiltaka som er sette i verk, er tilstrekkelege for å løyse utfordringane på området. Risikoanalysar og meir målretta bruk av statlege verkemiddel kan bidra til å gi nødvendig prioritet til kategoriar av kyrkjebygg som har alvorlege vedlikehaldsmanglar.

Undersøkinga viser at det er betydelege manglar ved vedlikehaldet i alle kyrkjekategoriane. Riksrevisjonen meiner det er spesielt uheldig at 41 prosent av dei freda kyrkjene har utilfredsstillande tilstand på ytterflatene. Dette viser at kulturminnelova ikkje sikrar dei freda kyrkjene eit tilfredsstillande vedlikehaldsnivå.

Undersøkinga viser at 266 kyrkjebygg manglar tilfredsstillande brann- og tjuverisikring. Ein mindre del av kyrkjebygga har per 2010 automatisk sløkkeanlegg eller sprinkelanlegg. Riksrevisjonen vil peike på at sikring av kyrkjebygga er avgjerande for at dei skal bli tekne vare på som ein del av kulturarven. Det er såleis sett på som spesielt uheldig at freda og verneverdige kyrkjer utgjer halvparten av kyrkjene som manglar tilfredsstillande brann- og tjuverisikring.

Ut frå eit samfunnsøkonomisk perspektiv bør det drivast eit jamt og planfast vedlikehald av alle bygningar, også kyrkjebygga. Trass i mange forbetringar i kyrkjene er vedlikehaldstilstanden for ein stor del av kyrkjebygga ikkje halden ved lag i åra mellom 2005/06 og 2009/10. Slik Riksrevisjonen ser det, viser dette forfallet at kommunane i varierande grad har evne og vilje til å drive eit jamt vedlikehald.

Rentekompensasjonsordninga for kyrkjebygg blir framheva som eitt av dei viktigaste tiltaka som er sette i verk for å betre sikringa og bevaringa av kyrkjene dei seinare åra. Ordninga har bidrege til at det har vore gjort eit nødvendig lyft i vedlikehaldstilstanden for kyrkjene i kommunane. Bruken av rentekompensasjonsordninga fører ofte til auka låneopptak, og difor vurderer ikkje alle kommunane denne ordninga som eit aktuelt verkemiddel. Riksrevisjonen vil difor peike på at rentekompensasjonsordninga åleine ikkje sørgjer for at det blir gjort eit jamt og planfast vedlikehald av kyrkjebygga, og at ordninga såleis ikkje sørgjer for at kyrkjebygga i eit langsiktig perspektiv blir haldne ved like og sikra. Det er viktig at den samla verkemiddelbruken set alle kommunane i stand til å kunne prioritere å halde kyrkjebygga ved like og ta att vedlikehaldsetterslep.

Alle freda kyrkjebygg skal ha eit ordinært vedlikehaldsnivå innan 2020. Det er sett i verk eit stavkyrkjeprogram som skal bidra til å setje i stand og sikre dei 28 freda stavkyrkjene i landet. Undersøkinga viser likevel at det ikkje er lagt eigne planar for å setje i stand og sikre dei andre freda kyrkjebygga. Riksrevisjonen meiner at det trass i dei statlege tiltaka som er sette i verk, framleis er ein risiko for at det nasjonale målet ikkje blir nådd innan 2020.

Saka er lagd fram for Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet og statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 9. juni 2011 svart:

«Eg viser til brev 26. mai 2011 frå Riksrevisjonen om Riksrevisjonens undersøking av vedlikehald og sikring av kyrkjebygg. Departementet er bedt om å uttale seg til Riksrevisjonens merknader i saka. Eg viser til følgjande:

1. Innleiing

Mange av våre kyrkjer er blant dei fremste kjeldene til norsk kulturhistorie. Kyrkjene formidlar kunnskap om den kristne kulturarven, om trusliv og trusskikkar gjennom århundra, om handverkstradisjonar, byggeskikk og materialbruk gjennom skiftande stil- og kunstepokar. Kyrkjene er sentralt plassert i kulturlandskapet. Dei er blant dei viktigaste symbolberarane av stadeigen kultur og identitet, noko som reaksjonane etter ein kyrkjebrann sterkt vitnar om. Å sikre kyrkjebygga for framtida er ei stor og viktig oppgåve.

Mot denne bakgrunnen er eg glad for Riksrevisjonens undersøking av vedlikehaldet og sikringa av kyrkjene. Det er av stor allmenn interesse å få auka og systematisert kunnskapen på feltet, både ut frå kulturminneomsyn og ut frå kyrkjelege omsyn. Kyrkjene er den sentrale samlingsstaden for kyrkjelydane i Den norske kyrkja og i regelmessig bruk til gudstenester, vigsler og gravferder i tillegg til konserter og andre kulturelle arrangement.

Frå gammal tid har lokalsamfunnet hatt ansvaret for kyrkjebygga. Dette er situasjonen også i dag, nedfelt i kyrkelova frå 1996 som førte vidare eldre kyrkjelovgiving på området. Det er sokna i Den norske kyrkja som er eigarar av kyrkjene og som forvaltar dei, medan det økonomiske ansvaret ligg til kommunane. Eg ser det som viktig å understreke dette. Å halde fast ved at kyrkjebygga er eit lokalt ansvar, slik det har vore frå eldre tider, trur eg er til det beste for kyrkjelivet, for lokalsamfunnet og for sikringa av kyrkjene for framtida. Dersom det reisast tvil om plasseringa av ansvaret, kan dette i seg sjølv vere med å svekkje innsatsen for vern og sikring av kyrkjene.

Riksrevisjonen har gått gjennom faglege rapportar og statistikk om vedlikehald og sikring av kyrkjene, innhenta informasjon frå ulike kjelder og sjølv gjort undersøkingar og analyser. Riksrevisjonens undersøking gir ei samla og systematisk framstilling av feltet. Viktige funn og problemstillingar er klargjort og kommentert. Riksrevisjonens undersøking vil tvillaust vere ein sentral referanse i arbeidet med å sikre kyrkjene for framtida.

2. Kommentarar

Gjennom dei seinaste åra har vi fått kunnskap om at vedlikehaldet av mange kyrkjer over tid har vore for svakt. Mange kyrkjer er tatt godt vare på, medan vedlikehaldet av andre kyrkjer ikkje har vore godt nok. Manglande regelmessig vedlikehald får ofte som resultat at istandsettinga og det ekstraordinære vedlikehaldet som skal til for å sikre kyrkjebygget, blir stadig meir kostnadskrevjande. Dette etterslepet i vedlikehaldet og utviklinga i vedlikehalds- og sikringstilstanden for kyrkjene dei seinaste åra, er sentrale element i Riksrevisjonens undersøking.

Med bakgrunn i to tilstandsrapportar for kyrkjebygga, den eine frå 2005/2006 og den andre frå 2009/2010, viser undersøkinga at sjølv om mange kyrkjer er i god stand og funksjonelle som soknekyrkjer, er tilstanden for mange av kyrkjene framleis prega av manglande vedlikehald. Riksrevisjonen reiser spørsmål om dei tiltaka som er sette i verk frå staten si side, er tilstrekkelege for å løyse utfordringane på området.

Kultur- og kyrkjedepartementet, seinare Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet, har gjennom fleire år hatt ei særleg merksemd på kyrkjebyggfeltet og det etterslepet i vedlikehaldet som er konstatert. Ved finansiering av tilstandsrapportar for kyrkjebygga og innhenting av økonomisk statistikk, har det vore mogleg å få oversikt over situasjonen og å følgje utviklinga over tid. Det generelle biletet som teiknar seg, er at vedlikehalds- og sikringssituasjonen for kyrkjebygga dei siste fem-seks åra har vore monaleg betre. Det er fleire årsaker til dette, men det er neppe tvil om at den generelle styrkinga av kommuneøkonomien, kombinert med målretta tiltak mot kyrkjebygga, har vore avgjerande. Desse elementa har vore viktig i strategien for å få i gang lokale prosessar og tiltak for å hente inn etterslepet i vedlikehaldet. Dei positive funna som vi kan lese ut av økonomisk statistikk frå dei seinaste åra, den siste tilstandsrapporten for kyrkjebygga og Riksrevisjonens eiga undersøking, viser etter mi meining at strategien har vore riktig. Vi har fått gode resultat på kort tid. Samla sett meiner eg undersøkinga i hovudsak stadfestar at lokalsamfunna har vilje og evne til å ta vare på kyrkjebygga sine, og at kommunar og kyrkjeeigarar generelt er i stand til å bere det ansvaret dei har. Å underbyggje og leggje til rette for oppfylling av det lokale ansvaret, må etter mitt syn vere hovudmålet for ein nasjonal strategi for sikring av kyrkjebygga. Den positive utviklinga tyder ikkje at vi har nådd målet, men at vi er på rett veg. Eg kan vanskeleg sjå at det i dag er grunnlag for å revurdere denne strategien.

Riksrevisjonen peikar særskilt på tilstanden for dei freda kyrkjene. Av tilstandsrapporten 2009/2010 går det fram at om lag 40 pst. av desse kyrkjene har ein utilfredsstillande tilstand (på ytterflatene). Eg er samd i at det er ei utfordring framover å få denne prosentdelen ned. Samstundes er det grunn til å peike på at delen av dei freda kyrkjene som har ein tilfredsstillande tilstand, viser ein framgang på heile 25 pst. sidan målinga i 2005/2006. Det kan også nemnast at medan 44 pst. av dei eldste og mest verneverdige kyrkjene hadde ein utilfredsstillande tilstand på ytterveggene i 2005/2006, var denne prosentdelen redusert til 25 i 2009/2010, jf. omtalen i Prop. 1 S (2010-2011) der hovudfunna frå tilstandsrapporten 2009/2010 vart presenterte. Eg meiner dette viser at utviklinga går i riktig retning, og at mykje er gjort på kort tid.

Av alle 1 620 kyrkjer er nær 1 000 kyrkjer freda eller rekna som så kulturhistorisk verdfulle at dei har vernestatus. Riksrevisjonen peikar på at det er spesielt uheldig at av alle kyrkjer som manglar tilfredstillande brann- og tjuverisikring, i alt 266 kyrkjer, er halvparten av desse blant dei freda og kulturhistorisk verdfulle kyrkjene. Med bakgrunn i dei uerstattelege verdiane som desse kyrkjene representerar, er eg – som Riksrevisjonen – oppteken av at kyrkjene skal vere forsvarleg sikra mot brann og tjuveri. Det kan i denne samanhengen vere grunn til å peike på at prosentdelen av alle kyrkjer med tilfredsstillande brann- og tjuverisikring har auka frå 79 i 2005/2006 til 83 i 2009/2010, medan prosentdelen av freda kyrkjer med tilfredsstillande brann- og tjuverisikring er på 89 i 2009/2010, dvs. høgare enn snittet for alle kyrkjer. Det generelle biletet er at prosentdelen av kyrkjer med tilfredsstillande brann- og tjuverisikring, er høgare dess eldre kyrkjene er. Også på dette området viser talla ei positiv utvikling for dei freda og kulturhistorisk verdfulle kyrkjene i åra frå 2005/2006 til 2009/2010.

Tilstandsrapporten frå 2009/2010 har retta eit særleg søkjelys på brann- og tjuverisikring, med ei fagleg og konkret undersøking av sikringstilstanden ved kvar einskild kyrkje. Rapporten gir kommunane og kyrkjeeigarane eit unikt materiale om sikringstilstanden. Eg har tru på at denne konkrete kunnskapen om manglar og behov for sikringstiltak ved kvar kyrkje, lokalt vil føre til eit intensivert arbeid på området.

Riksrevisjonen har særlege kommentarar til rentekompensasjonsordninga. Riksrevisjonen meiner det er grunn til å reise tvil om rentekompensasjonsordninga er tilstrekkeleg for å sikre kyrkjene. Riksrevisjonen viser mellom anna til at ordninga fører til auka låneopptak og at fleire kommunar derfor ikkje ser ordninga som aktuell. Vedlikehald og sikring av kyrkjene er ein av fleire finansieringsoppgåver som kommunane har. Dei må på vanleg måte vurdere denne oppgåva og eit eventuelt lånebehov i denne breie samanhengen. Formålet med rentekompensasjonsordninga (det er ikkje noko krav om låneopptak for å få tilskott frå ordninga) er at den skal lette dei lokale investeringskostnadene til kyrkjebygga. 60 pst. av alle kommunane har nytta ordninga sidan den vart sett i verk. Eg meiner dette er ein relativt høg prosentdel. Det kan neppe vere eit mål på om ordninga er god, at alle kommunane tek ho i bruk. Mange kyrkjer er dessutan i god stand, slik at behovet for ordninga vil variere. Rentekompensasjonsordninga er elles eitt av fleire tiltak eller verkemiddel frå staten si side for å bidra til at kyrkjene vert sette i stand. Som nemnt har strategien vore ei generell styrking av kommuneøkonomien, kombinert med andre tiltak særskilt retta mot kyrkjebygga. Rentekompensasjonsordninga er viktig, men utan den generelle styrkinga av kommuneøkonomien, er det vanskeleg å sjå at den auka innsatsen til fordel for kyrkjebygga dei siste åra ville ha funne stad.

Riksrevisjonen peikar vidare på at rentekompensasjonsordninga åleine ikkje sørgjer for at det blir gjort eit jamt og planfast vedlikehald av kyrkjebygga, og at ordninga såleis ikkje sørgjer for at kyrkjebygga i eit langsiktig perspektiv blir haldne ved like og sikra. Eg vil for ordens skuld presisere at dette aldri har vore formålet med ordninga. Formålet er at kommunar og kyrkjeeigarar får eit økonomisk tilskott for å bringe kyrkjebygget opp på eit ordinært og tilfredsstillande vedlikehalds- og sikringsnivå. Når dette er nådd, er det kommunen og kyrkjeeigaren som har ansvaret for eit kontinuerleg og berekraftig vedlikehald.

Riksrevisjonen peikar på at undersøkinga viser at det utanom stavkyrkjene ikkje er lagt eigne planar for å setje i stand og sikre dei freda kyrkjebygga. Eg viser her til den strategien som har vore følgt på kyrkjebyggfeltet. Etter mi meining må ein strategi vere basert på den lovgivinga som gjeld og det prinsippet som er nedfelt der, dvs. at det er lokalsamfunnet som har ansvaret for kyrkjebygga. Strategien skal som nemnt underbyggje eller leggje til rette for at kommunar og kyrkjeeigarar oppfyller det ansvaret dei har på området, slik at dei sjølv kan setje i verk konkrete planar for istandsetting. Operasjonelle planar og tiltak for istandsetting, vedlikehald og sikring av dei einskilde kyrkjebygga er såleis eit ansvar for kommunane og kyrkjeeigarane. Dette må etter mitt syn gjelde også for dei freda og kulturhistorisk verdfulle kyrkjene. Stavkyrkjeprogrammet er i denne samanhengen eineståande, grunngitt i den særstilling stavkyrkjene har blant dei freda og kulturhistorisk viktige kyrkjene.

Som Riksrevisjonen peikar på, er utfordringa ikkje berre å få sett kyrkjene i stand, men også at det årlege vedlikehaldet er berekraftig. Framleis ligg det store utfordringar framover, slik Riksrevisjonen peikar på, både i eit meir kortsiktig og i eit langsiktig perspektiv.

I det kortsiktige perspektivet handlar det om at kyrkjene vert sette i stand og får eit tilfredsstillande vedlikehalds- og sikringsnivå. Eg har merka meg at Riksrevisjonen i si undersøking peikar på at dersom utviklinga dei siste åra held fram, vil alle kyrkjene ha eit tilfredsstillande vedlikehaldsnivå i 2025. Ei slik framskriving er usikker, og ambisjonen bør vere at det vert gjort meir på kortare tid, men eit tidsperspektiv på 14-15 år kan etter måten seiast å høyre heime i det kortsiktige perspektivet.

Det langsiktige perspektivet handlar om at kyrkjene vert haldne jamt ved like tiår etter tiår framover, slik at kostnadskrevjande istandsetting seinare ikkje blir nødvendig. I dette langsiktige perspektivet trur eg det mellom anna er viktig å ta tak i spørsmål som kyrkja si organisering i mange og små sokn og behovet for å samordne og styrke den lokale kompetansen på feltet. Dei organisatoriske utfordringane er kyrkja i gang med å sjå nærare på. Både Kyrkjerådet og den kyrkjelege arbeidsgjevar- og interesseorganisasjonen KA arbeider med desse spørsmåla, jf. elles gjennomgangen av dette feltet i St.meld. nr. 17 (2007-2008) Staten og Den norske kirke, kapittel 10.

3. Avslutning

Riksrevisjonens undersøking byggjer på og stadfester det andre undersøkingar og statistikkar viser. Innsatsen til kommunane og kyrkjeeigarane for å setje i stand, vedlikehalde og sikre kyrkjebygga har samla sett vore stor dei siste åra. Det er viktig i tida framover å balansere gleda over kva som er gjort, med dei utfordringane som ligg føre. Målet om at kyrkjene kjem i god stand og vert sikra eit kontinuerleg vedlikehald, er ikkje nådd ein gong for alle. Om den positive utviklinga vi har sett dei siste fem-seks åra vil minke, auke eller halde fram i same tempo, kan vi ikkje vite sikkert. Departementet vil følgje tett dei indikatorane vi har for å sjå utviklinga over tid, og på vanleg måte vurdere verkemiddelbruken i lys av utviklinga.»

Det er både ei nasjonal og ei lokal oppgåve å sikre kyrkjebygga slik at dei kan nyttast aktivt som soknekyrkjer og bevarast som ein del av den kristne kulturarven. Undersøkingane til Riksrevisjonen viser at det samla har vore ein auka innsats for å halde ved like og sikre kyrkjebygga dei siste fem åra, og at dette har gitt positive resultat. Eit betydeleg tal kyrkjebygg har likevel framleis til dels store vedlikehaldsbehov, og dei har manglar ved brann- og tjuverisikringa. Riksrevisjonen merkjer seg at departementet er samd i at vedlikehaldet av mange kyrkjer over tid har vore for svakt.

Det er særleg uheldig at 41 prosent av dei freda kyrkjene har utilfredsstillande tilstand på ytterflatene. Slik Riksrevisjonen vurderer det, bør Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet i samråd med andre fagdepartement vurdere å utvikle tiltak for alle dei freda kyrkjene, slik det er gjort i forvaltinga av stavkyrkjene.

Departementet peikar på at det har vore tradisjon for at kyrkjene skal forvaltast på lokalt nivå, og at ei utvatning av dette kan vere med på å gjere ansvarsdelinga mellom lokalt og nasjonalt nivå utydeleg. Riksrevisjonen er einig i at utydelege ansvarsforhold kan vere med og svekkje vedlikehaldet og sikringa av kyrkjebygg. Riksrevisjonen meiner likevel at kyrkjebygga er så viktige for norsk kulturarv at staten må ha eit særleg ansvar for å følgje opp at bygga blir haldne ved like og sikra. Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet må såleis sjå til at kommunane tek hand om ansvaret sitt, og departementet må om nødvendig setje i verk vidare tiltak når vedlikehaldsansvaret for kyrkjene ikkje blir teke godt nok hand om på lokalt nivå.

Neste kapittel